93/2/B/2009

POSTANOWIENIE

z dnia 15 stycznia 2009 r.

Sygn. akt Ts 34/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Aleksandry i Zbigniewa Wydrzyńskich, w sprawie zgodności:

art. 112 ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) z art. 21, art. 22 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez pełnomocnika skarżących, zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.). Skarżący zarzucili art. 112 ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 u.g.n. niezgodność z art. 21, art. 22 oraz art. 64 Konstytucji. Istoty tej niezgodności upatrują skarżący w stworzeniu przez ustawodawcę organom administracji możliwości „niczym nieograniczonego co do podstaw materialnoprawnych oraz rozsądnych granic czasowych złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości w celu realizacji celów publicznych określonych w prawie miejscowym”.

Skarga konstytucyjna skarżących została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją Prezydenta Bydgoszczy z 19 lipca 2004 r. (nr WMG.III.7220/61/03) umorzone zostało postępowanie z wniosku skarżących o podjęcie rokowań o nabycie w drodze umowy prawa własności do nieruchomości położonej w Bydgoszczy oraz o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji stwierdził, że na przeszkodzie wykupowi nieruchomości stoi brak środków pieniężnych. Ponadto wskazano, że skarżący nie są podmiotem legitymowanym - w świetle art. 115 ust. 1 u.g.n. - do wnioskowania o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, sama zaś nieruchomość nie jest objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zwierającą określenie granic zewnętrznych, niezbędną w świetle art. 116 ust. 2 pkt 2 u.g.n. W wyniku odwołania skarżących decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 24 stycznia 2005 r. (nr WRR.IV.7724-1/15/04). Skargę skarżących na powyższe rozstrzygnięcie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Bd 298/05). Sąd podzielił stanowisko organów administracji odnośnie do braku normy prawnej pozwalającej na przyjęcie interesu prawnego skarżących do żądania wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał także na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zgodnie z którym właściciel nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się - w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą - niemożliwe lub istotnie ograniczone, może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Skarga kasacyjna od powyższego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1080/05). Sąd podkreślił dodatkowo, że art. 112 ust. 1 u.g.n. nie miał zastosowania w sprawie skarżących, skoro postępowanie wywłaszczeniowe nie mogło się toczyć z ich wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można wyłącznie przepisy (ustawy lub innego aktu normatywnego), które:

po pierwsze, były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie, w związku z którą wniesiona została skarga konstytucyjna;

po drugie, w ich normatywnej treści powinna tkwić przyczyna niedozwolonej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności lub praw podmiotu występującego ze skargą konstytucyjną;

po trzecie, ingerencja ta musi wiązać się z niezgodnością zachodzącą między kwestionowanymi w skardze przepisami a postanowieniami konstytucyjnymi, dotyczącymi określonych praw lub wolności skarżącego, wskazywanymi w skardze jako wzorzec kontroli. Dopiero łączne zaistnienie opisanych wyżej warunków pozwala na uznanie kwestionowanej regulacji za dopuszczalny przedmiot skargi konstytucyjnej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej zaskarżone w niej przepisy wskazanych powyżej wymogów nie spełniają.

Nie ulega wątpliwości, że zarzuty naruszenia konstytucyjnych praw i wolności wiążą skarżący z wydaną przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy decyzją z 19 lipca 2004 r. o umorzeniu postępowania z ich wniosku o podjęcie rokowań o nabycie w drodze umowy prawa własności nieruchomości oraz o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Uwzględniając tę okoliczność, już w tym miejscu należy stwierdzić, że podstawą prawną wskazanej wyżej decyzji nie był art. 112 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z jego treścią, „wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy”. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten znajduje zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy właściwy organ administracji podejmuje decyzję w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W sytuacji skarżących do wydania takiej decyzji nie doszło, o czym świadczy choćby wniosek skarżących inicjujący postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy. Przedmiotem tej decyzji nie było jednakże wywłaszczenie nieruchomości, a wręcz przeciwnie - umorzenie postępowania z wniosku skarżących o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Słusznie podkreślił zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wobec prawnej niemożności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nie mógł być podstawą prawną wydanych wobec skarżących rozstrzygnięć przepis, który określa prawne przesłanki dokonywanego wywłaszczenia. Już z tej przyczyny zatem nie jest możliwe uznanie art. 112 ust. 3 u.g.n. za dopuszczalny przedmiot analizowanej skargi konstytucyjnej.

Także wobec art. 115 ust. 1 u.g.n. skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg. W odniesieniu do tego przepisu należy stwierdzić, że skarga skarżących zmierza w kierunku wykazania, że brak jest normy prawnej, która wychodziłaby naprzeciw żądaniu skarżących dotyczącemu możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przez właściciela nieruchomości. Także w uzasadnieniach wyroków podjętych w sprawie skarżących podkreślono, że w systemie prawa „nie ma administracyjnej normy prawnej, pozwalającej na przyjęcie istnienia interesu prawnego do wystąpienia z takim wnioskiem, np. przez właścicieli nieruchomości”. Skarga konstytucyjna w istocie zmierza więc do wykazania braku określonej regulacji prawnej, zaniechania legislacyjnego, nie zaś stwierdzenia wadliwości uregulowań już obowiązujących. Tak określony przedmiot skargi konstytucyjnej nie mieści się w zakresie właściwości Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do postępowania mającego na celu kontrolę konstytucyjności norm prawnych. W dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie już ujmowano ten problem jako kompetencję Trybunału do podejmowania działań wyłącznie w charakterze „negatywnego prawodawcy”. Celem postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną jest bowiem tylko derogacja wadliwych norm, nie zaś wypełnianie wykazanych przez skarżących luk w systemie prawa.

Niezależnie od powyższych okoliczności, należy stwierdzić wadliwość określenia przez skarżących podstawy wniesionej skargi konstytucyjnej. Podstawę tę konstruują skarżący w oparciu o postanowienia art. 21, art. 22 oraz art. 64 Konstytucji. Dekodowany z art. 21 Konstytucji zakaz wywłaszczania w sposób niezgodny z przesłankami określonymi przez ustrojodawcę z oczywistych względów nie może być uznany za adekwatny wzorzec kontroli przepisów zakwestionowanych w niniejszym postępowaniu. Jak już podkreślano, przedmiotem wydanych w sprawie skarżących rozstrzygnięć nie była kwestia odjęcia własności nieruchomości, skoro postępowanie w tym przedmiocie nie mogło być - z braku legitymowanego podmiotu - wszczęte. Skarga konstytucyjna nie zawiera ponadto bliższych argumentów wskazujących na sposób, w jaki wydane w sprawie orzeczenia, jak i stanowiące ich podstawę prawną przepisy, naruszyły wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). W tym zakresie, skarga nie realizuje więc wymagania określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

Także w odniesieniu do art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji stwierdzić należy, że skarga konstytucyjna nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia sposobu naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności. Wskazując na ograniczenia w swobodzie dysponowania nieruchomością objętą regulacjami miejscowego planu zagospodarowania, skarżący nie odnoszą się do całokształtu obowiązujących unormowań, których przedmiotem jest tego rodzaju nieruchomość. W szczególności pomijają regulację art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niewątpliwie zasadnie przywołaną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Regulacja ta ma zaś istotne znaczenie zarówno dla oceny całokształtu sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, jak i w szczególności wskazywanych w skardze przepisów u.g.n.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, orzeka się jak w sentencji.

2