89/2/B/2009

POSTANOWIENIE

z dnia 3 września 2007 r.

Sygn. akt Ts 18/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Wyrzykowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Teresy Semlak Styły, w sprawie zgodności:

przepisu § 1 uchwały nr LXX/468/93 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 1993 r. wraz z załącznikiem, w sprawie przyjęcia zasad polityki transportowej dla Krakowa, z art. 2 w zw. art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3, art. 77 ust. 1 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 25 stycznia 2007 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej - Teresy Semlak Styły - zakwestionowana została zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu § 1 uchwały nr LXX/468/93 Rady Miasta Krakowa z 8 stycznia 1993 r. w sprawie przyjęcia zasad polityki transportowej dla Krakowa, wraz z załącznikiem do niniejszej uchwały (dalej: uchwała RMK). Kwestionowanej uchwale RMK skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3, art. 77 ust. 1 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z 13 stycznia 2005 r. (sygn. akt IC 1731/01) oddalone zostało powództwo skarżącej przeciwko Gminie Miasta Krakowa o zapłatę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd Okręgowy stwierdził, iż w działaniach organów gminy nie można dopatrzyć się - wykraczającego poza granice przewidziane prawem - naruszenia prawa własności skarżącej, w szczególności spowodowanego wzniesieniem separatorów na pasie drogowym prowadzącym do posesji, na której skarżąca prowadziła działalność gospodarczą.

Apelacja skarżącej od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 10 stycznia 2006 r. (sygn. akt I ACa 1513/05, IACz 1590/05). Sąd II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, podkreślając ponadto, że uchwała RMK - powołana w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego - ma charakter bardzo ogólny i nie stanowi bezpośredniej podstawy działań organów gminy polegających na zamontowaniu separatorów.

Skarżąca wniosła następnie skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, która jednakże - postanowieniem Sądu Najwyższego z 26 września 2006 r. (sygn. akt III CSK 263/06) - nie została przyjęta do rozpoznania.

Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności uchwały RMK, skarżąca podnosi, że zawarte w niej postanowienia są przejawem pozaustawowego ograniczenia prawa własności, następującego bez stosownej rekompensaty. Jednocześnie uchwała RMK stanowi - zdaniem skarżącej - normatywną podstawę przesądzającą o braku bezprawności działań podejmowanych przez organy gminy. Gdyby zaś uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, to wówczas działania te byłyby bezprawne, co uzasadniałoby odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego za szkody wynikające z ograniczenia prawa własności. Prowadzi to więc do naruszenia art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji. Niezależnie od tego skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 w zw. z art. 9 i art. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które polegać ma na odmowie bezpośredniego zastosowania przez sąd umowy międzynarodowej w zakresie, w jakim gwarantuje ona poszanowanie mienia prywatnego. Odmowa ta dotyczyć ma zarówno organów gminy, które utrzymały kwestionowaną uchwałę RMK w obrocie prawnym, jak i sądów. W tym ostatnim kontekście skarżąca zauważa jednak, że okoliczność ta, jako związana ze stosowaniem prawa, nie podlega kognicji Trybunału w ramach skargi konstytucyjnej w obecnie obowiązującym kształcie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniesionej przez skarżącą skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg, albowiem nie spełnia ona prawnych (konstytucyjnych i ustawowych) przesłanek dopuszczalności korzystania z tego środka ochrony praw i wolności.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), skarga konstytucyjna może być skierowana po wyczerpaniu drogi prawnej, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w sprawie, w której zapadł prawomocny wyrok sądowy, termin wniesienia skargi konstytucyjnej upływa wraz z zakończeniem trzymiesięcznego terminu, rozpoczynającego swój bieg od dnia doręczenia tego wyroku skarżącemu. Podejmowane następnie próby wzruszenia tego ostatecznego orzeczenia za pomocą nadzwyczajnych środków prawnych pozostają już bez wpływu na rozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Nie ulega wątpliwości, że charakter nadzwyczajnego środka odwoławczego ma obecnie skarga kasacyjna, w kształcie nadanym tej instytucji przez ustawę z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98). Zgodnie z art. 398¹§ 1 k.p.c., środek ten przysługuje od wydanego przez sąd II instancji prawomocnego wyroku. Tym samym, skoro w sprawie, w związku z którą wniesiono niniejszą skargę konstytucyjną prawomocnym wyrokiem jest orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 10 stycznia 2006 r., to trzymiesięczny termin wniesienia skargi konstytucyjnej liczony być winien od dnia doręczenia skarżącej tego orzeczenia. Podjęta następnie przez skarżącą próba jego wzruszenia za pomocą skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego pozostawała już bez wpływu na rozpoczęcie, a w konsekwencji także upływ, tego terminu. Uwzględniwszy więc okoliczność, że skarga konstytucyjna wniesiona została 25 stycznia 2007 r., stwierdzić należy naruszenie wymogu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.

Niezależnie od powyższej okoliczności, samoistnie przesądzającej o niedopuszczalności nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, stwierdzić należy ponadto:

Przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniła skarżąca postanowienia uchwały RMK. Akt ten składa się z dwóch przepisów, z których jeden (§1) wyraża przyjęcie przez Radę Miasta zarysu polityki transportowej dla Krakowa przedstawionego w załączniku do uchwały. Drugi zaś (§2) zobowiązuje Zarząd Miasta do sporządzenia programu realizacji polityki transportowej w ramach prac nad strategiami rozwojowymi miasta i zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Załącznik do uchwały RMK zawiera obszerną analizę zarysu polityki transportowej dla Krakowa, w tym: ogólny opis stanu systemu transportowego (scenariusz kontynuacji trendu), potrzebę kompleksowych badań ruchu, okoliczności formułowania polityki, strategię postępowania, cele polityki transportowej (w tym cel krótkoterminowy oraz politykę średnio i długoterminową), związki z polityką przestrzenną, opcje rozwojowe sieci drogowo-ulicznej, transportu zbiorowego, zarządzanie transportem w Krakowie, oraz uwarunkowania ekonomiczno-finansowe. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano w niej art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.), zgodnie z którym „do wyłącznej właściwości rady gminy należy: stanowienie o kierunkach działania zarządu”.

Już na wstępie rozważenia wymaga problem uznania kwestionowanej uchwały RMK za dopuszczalny - w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji - przedmiot skargi konstytucyjnej. Zgodnie z tym przepisem stanowić może go ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach lub wolnościach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Podstawowego znaczenia nabiera więc ustalenie, czy postanowienia uchwały RMK wraz z załącznikiem do niej mogą być uznane za akt normatywny (akt ustanawiający normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym) oraz, czy uchwała RMK stanowiła podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, z którego wydaniem wiąże skarżąca zarzut naruszenia przysługujących jej praw podmiotowych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcie obydwu wskazanych wyżej wątpliwości winno być negatywne. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż treść uchwały RMK nie wskazuje, aby ustanawiała ona normy prawne pozostające w bezpośrednim merytorycznym związku z treścią konstytucyjnych wolności i praw skarżącej, traktowanych jako podstawa wniesionej skargi konstytucyjnej. Pomijając treść § 2 uchwały RMK, jednoznacznie adresowanego do Zarządu Miasta i wytyczającego „kierunek działania tego organu”, stwierdzić należy, iż formułuje ona jedynie ogólne zasady polityki prowadzonej przez organy samorządowe w dziedzinie transportu. Postanowienia te nie dają jednak jeszcze bezpośredniej i konkretnej podstawy prawnej dla podejmowania przez te organy działań (faktycznych, prawnych), oddziałujących wprost na sferę praw i wolności ich adresatów, w tym na - konstytucyjnie chroniony - status prawny skarżącej. Zgodzić się więc należy ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie, iż uchwała RMK „ma charakter bardzo ogólny, podobnie jak objęty załącznikiem do tej uchwały <> i nie stanowi bezpośredniej podstawy do zamontowania separatorów (…). Treść tej uchwały pozwala na pośrednią ocenę wagi i doniosłości rozwiązań komunikacyjnych przyjętych przez organy samorządowe Krakowa (…)”. Należy ponadto zwrócić uwagę, że zgodnie z postanowieniem § 2 uchwały RMK, jej wykonanie polegać miało na „sporządzeniu przez Zarząd Miasta programu realizacji polityki transportowej w ramach prac nad strategiami rozwojowymi miasta i zmianą planu zagospodarowania przestrzennego”. Tak więc konkretyzacja ogólnych, programowych postanowień uchwały RMK następować miała dopiero w formie dalszych działań prawotwórczych podejmowanych przez organy gminy.

Trzeba ponadto zauważyć, że zarzuty skarżącej związane z naruszeniem przysługujących jej praw konstytucyjnych związane są ściśle z okolicznością wzniesienia przez organy gminy (jednostki jej podległe) separatorów na pasie drogowym sąsiadującym z posesją, na której skarżąca prowadziła działalność gospodarczą. Uwzględniając treść kwestionowanej uchwały RMK, nie sposób przyjąć, aby to jej postanowienia były podstawą prawną działań organów gminy w tym zakresie. Jak słusznie podnosi to Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu swojego orzeczenia, podstawy tej poszukiwać należy w przepisach zezwalających na stosowanie tego rodzaju urządzeń bezpieczeństwa ruchu, jak i ustanawiających rozmaite kompetencje organów sprawujących nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach. W związku z powyższym, pomimo odwołania się przez sądy orzekające w sprawie skarżącej w uzasadnieniach podjętych orzeczeń do postanowień uchwały RMK, nie można - zdaniem Trybunału - uznać, aby zawarta w niej treść stanowiła podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Zasadnicze wątpliwości wzbudza także w przypadku niniejszej skargi konstytucyjnej określenie jej podstawy, a więc konstytucyjnych wolności lub praw skarżącej naruszonych kwestionowanymi unormowaniami. Skarżąca wskazuje w tym zakresie przede wszystkim na prawa wynikające z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 77 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Niezależnie od tego sformułowała zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 Konstytucji podkreślając, że wiąże się on z problemem nieuwzględnienia przez organy orzekające w sprawie pierwszeństwa ratyfikowanej w sposób złożony umowy międzynarodowej wobec postanowień kwestionowanej uchwały RMK.

Odnośnie zarzutu niezgodności postanowień uchwały RMK z art. 77 ust. 1 Konstytucji stwierdzić należy, iż uznany być on winien za nieadekwatny, a tym samym oczywiście bezzasadny. Biorąc pod uwagę normatywną treść uchwały RMK stwierdzić należy, że nie pozostaje ona w jakimkolwiek merytorycznym związku z konstytucyjnym prawem do odszkodowania za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej. Z punktu widzenia kompetencji kontrolnych TK, polegających na weryfikacji zgodności (przede wszystkim treściowej) norm kwestionowanych z normami o randze konstytucyjnej, nie jest w żadnym wypadku wystarczające sformułowanie argumentu, iż bez uchylenia zaskarżonej uchwały wykluczona jest realizacja roszczeń odszkodowawczych skarżącej.

Wymogu prawidłowego wskazania podstawy skargi nie spełnia również odwołanie się do konstytucyjnego prawa własności. Istoty naruszenia tego prawa upatruje skarżąca w braku odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z jej nieruchomości. Należy w związku z tym zauważyć, że wśród przesłanek dopuszczalnego - w świetle Konstytucji - ograniczania prawa własności nie mieści się wymóg zapłaty odszkodowania. Pamiętać należy, iż czym innym - wobec zasady ochrony własności - pozostaje instytucja wywłaszczenia, stanowiącego formę całkowitego odjęcia tego prawa. Odrębne są także przesłanki dopuszczalności jego przeprowadzania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Niezależnie od tego ponownie stwierdzić należy, iż brak jest bezpośredniego związku pomiędzy treścią postanowień zamieszczonych w kwestionowanej uchwale RMK a problemem ochrony prawa własności i innych praw majątkowych skarżącej.

Odnośnie wskazania w skardze konstytucyjnej art. 91 ust. 2 Konstytucji stwierdzić jedynie należy, iż w treści samego uzasadnienia skargi przyznano, że odmowa zastosowania powyższego przepisu i uwzględnienia pierwszeństwa umowy międzynarodowej ratyfikowanej za zgodą wyrażoną w ustawie, nie mieści się w sferze kontroli realizowanej w trybie skargi konstytucyjnej. Problem, które przepisy uwzględnia organ stosujący prawo jako podstawę wydawanego rozstrzygnięcia sytuuje się w całości na płaszczyźnie stosowania norm prawnych. Ta zaś pozostaje poza zakresem właściwości TK.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, orzeka się jak w sentencji.

4