93/3/B/2008

POSTANOWIENIE

z dnia 3 kwietnia 2007 r.

Sygn. akt Ts 142/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marii Sroki, w sprawie zgodności:

art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603, ze zm.) z art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 8 czerwca 2006 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej - Marii Sroki - zakwestionowana została zgodność z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603, ze zm.; dalej: ugnr). Zdaniem skarżącej, kwestionowany przepis ugnr, rozumiany w ten sposób, iż wyłącza możliwość stwierdzenia wydania z naruszeniem przepisów prawa decyzji administracyjnej w formie aktu własności ziemi, narusza: konstytucyjne prawo skarżącej do wywłaszczenia wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, zasadę ochrony własności i zakaz naruszenia istoty tego prawa oraz zasadę równości wobec prawa w zakresie dochodzenia odszkodowania za nielegalne pozbawienie prawa własności.

Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją z 13 marca 2003 r. (nr RRX.ZC.7712/2/03) Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Sułkowicach - Aktu Własności Ziemi z 28 grudnia 1977 r. (nr 291/78). Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał art. 63 ust. 2 i 3 ugnr, zgodnie z którymi umorzeniu podlegać winno postępowanie w sprawie wzruszenia w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, unormowania te znajdują zastosowanie także w odniesieniu do postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja Wojewody Małopolskiego została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 lipca 2003 r. (nr GZ gn-057/613-58/03). Skarga skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2003 r. (sygn. akt 6 II SA 3069/03). Sąd zaaprobował zastosowany w sprawie skarżącej sposób wykładni art. 63 ust. 2 ugnr, podkreślając dodatkowo, że przepis ten poddany był już kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z art. 2 i art. 64 Konstytucji. W wyroku z 22 lutego 2000 r. (SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5) Trybunał stwierdził, że nie jest on niezgodny z tymi unormowaniami Konstytucji. Argumentacja powyższa podtrzymana została także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2006 r. (sygn. akt OSK 1942/04), w uzasadnieniu którego dodatkowo wskazano na brak podstaw do żądania ochrony prawa własności przez osobę, której zaniechanie spowodowało utratę tego prawa, w oparciu o ustanowione przepisami rangi ustawowej instytucje prawne. Sąd podkreślił także, iż skarżąca dysponowała po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) wystarczająco długim, bo co najmniej dziesięcioletnim, terminem do podjęcia stosownych kroków prawnych.

Uzasadniając szczegółowo w skardze konstytucyjnej zarzut niezgodności art. 63 ust. 2 ugnr z przepisami Konstytucji skarżąca skoncentrowała się na wykazaniu odrębności postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa w stosunku do postępowań wywoływanych nadzwyczajnymi środkami odwoławczymi wymienionymi expressis verbis w zaskarżonym przepisie ugnr. Jej zdaniem, rozszerzająca wykładnia art. 63 ust. 2 ugnr, wyłączająca możliwość stwierdzenia wydania ostatecznego Aktu Własności Ziemi z naruszeniem prawa, narusza konstytucyjne prawo do dochodzenia odszkodowania z tytułu pozbawienia własności. Skarżąca wskazuje w związku z tym art. 21 ust. 2 Konstytucji, jako podstawę normatywną dla tego rodzaju prawa podmiotowego. W skardze sformułowano także zarzut niezgodności art. 63 ust. 2 ugnr z art. 64 ust. 3 Konstytucji, polegającej na naruszeniu istoty prawa własności. Zdaniem skarżącej, przyjmowana przez organy orzekające w jej sprawie rozszerzająca wykładnia kwestionowanego przepisu narusza zasadę ścisłego interpretowania unormowań stanowiących ingerencję w prawa jednostki. Tymczasem, wyłączenie możliwości stwierdzenia wydania Aktu Własności Ziemi z naruszeniem prawa prowadzi do pozbawienia gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności na podstawie sztucznego zabiegu interpretacyjnego, opartego na niedopuszczalnym rozszerzeniu wyjątków przewidzianych literalnie w treści art. 63 ust. 2 ugnr. Zarzut naruszenia wskazanych wyżej praw konstytucyjnych powiązała skarżąca także z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wskazując na niedopuszczalne - jej zdaniem - dyskryminowanie kategorii byłych właścicieli nieruchomości rolnych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniesionej przez skarżącą skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg, albowiem nie spełnia ona przesłanek dopuszczalności korzystania z tego rodzaju środka ochrony praw i wolności.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jednym z podstawowych obowiązków podmiotu występującego ze skargą jest wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób - zdaniem skarżącego - zostały naruszone przez przepisy zakwestionowane w skardze. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, iż skarżący jest obowiązany nie tylko wymienić przepisy konstytucyjne, z których wywodzi swoje prawa podmiotowe, naruszone zaskarżoną regulacją ustawy lub innego aktu normatywnego, ale także przedstawić szczegółową argumentację mającą uprawdopodobnić zarzut jej niekonstytucyjności. Weryfikacja dopełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek dopuszczalności skargi konstytucyjnej następuje na etapie jej wstępnej kontroli. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 3 w zw. z art. 49 ustawy o TK, w przypadku stwierdzenia nieusuniętych w terminie braków formalnych skargi lub też jej oczywistej bezzasadności, Trybunał zobligowany jest do odmowy nadania skardze dalszego biegu.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego sformułowane w niniejszej skardze konstytucyjnej zarzuty pod adresem art. 63 ust. 2 ugnr powyższych wymogów nie spełniają.

W odniesieniu do zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji stwierdzić należy ich oczywistą bezzasadność. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji „wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten daje podstawę normatywną do zrekonstruowania konstytucyjnie dopuszczalnych przesłanek instytucji wywłaszczenia, rozumianej jako forma całkowitego odjęcia własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano w związku z tym unormowaniem, iż konsekwencją sformułowania zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji jest uznanie słusznego odszkodowania za konstytutywny element instytucji wywłaszczenia, bez którego nie jest dopuszczalne pozbawienie własności. Zasadnicze zastrzeżenia budzić musi jednak przyjęcie przez skarżącą, że wskazany przepis (także ujęty w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji) może być uznany za adekwatny (a przez to dopuszczalny) wzorzec kontroli kwestionowanego przez skarżącą art. 63 ust. 2 ugnr. Należy podkreślić, że przepisy kwestionowane za pomocą skargi konstytucyjnej wykazywać muszą złożoną kwalifikację. Po pierwsze, muszą być normatywną podstawą ostatecznego orzeczenia, wydanego w sprawie, w związku z którą skarga została wniesiona. Po drugie, to w ich treści normatywnej tkwić winna przyczyna niedozwolonej bezpośredniej ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności skarżącego. Innymi słowy, musi zachodzić ścisły merytoryczny związek między przepisem stanowiącym przedmiot skargi, ostatecznym orzeczeniem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, oraz unormowaniem konstytucyjnym wyrażającym prawa lub wolności skarżącego, mające stanowić podstawę wnoszonej skargi.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego tego rodzaju zależność w przypadku zarzutu niezgodności art. 63 ust. 3 ugnr z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie występuje. Nie można bowiem przyjąć, aby ostateczna decyzja wydana w sprawie skarżącej, a za taką winna być uznana decyzja Wojewody Małopolskiego z 13 marca 2003 r., pozostawała w bezpośrednim merytorycznym związku z prawem skarżącej do wywłaszczenia wyłącznie na warunkach określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przedmiotem tej decyzji nie była w żadnym razie kwestia wywłaszczenia skarżącej (czy też jej poprzedników prawnych), lecz umorzenie postępowania w sprawie jej wniosku o stwierdzenie wydania Aktu Własności Ziemi z naruszeniem prawa. Skoro więc decyzja wskazywana w skardze konstytucyjnej nie dotyczyła problemu wywłaszczenia nie można przyjąć, aby art. 21 ust. 2 Konstytucji, normujący przesłanki dopuszczalności takiego odjęcia własności, mógł stanowić adekwatny wzorzec kontroli art. 63 ust. 2 ugnr. Takiej kwalifikacji wskazanego przez skarżącą wzorca kontroli nie zmienia powiązanie art. 21 ust. 2 z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano już wielokrotnie, iż odwołanie się do ogólnych zasad ustrojowych państwa (w tym także zasad kształtujących pojęcie „demokratycznego państwa prawnego”) nie może być uznane za wystarczające sformułowanie podstawy wnoszonej skargi konstytucyjnej, a więc wskazanie konkretnych praw podmiotowych skarżącego, naruszonych kwestionowaną regulacją.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanek dopuszczalności korzystania z tego środka także w odniesieniu do kwestii zgodności art. 63 ust. 2 ugnr z pozostałymi wskazanymi w niej przepisami konstytucyjnymi, tzn. art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż problem zgodności kwestionowanego przepisu ugnr z art. 64 Konstytucji był już przedmiotem oceny ze strony Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 22 lutego 2000 r. (sygn. SK 13/98) Trybunał orzekł, że art. 63 ust. 2 i 3 ugnr nie jest niezgodny z art. 64 oraz z art. 2 Konstytucji. Aczkolwiek orzeczenie to wydane zostało w sprawie skargi konstytucyjnej sformułowanej w związku z odmiennym stanem faktycznym, tym niemniej zasadnicze przesłanki rozstrzygnięcia wówczas podjętego zachowują w pełni swoją aktualność. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim stwierdzenie, że regulacja art. 63 ugnr daje wyraz opowiedzenia się przez ustawodawcę za stabilnością i trwałością decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przepis ten ograniczył bowiem możliwość wzruszania ostatecznych Aktów Własności Ziemi za pomocą nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Takie właśnie ograniczenie uznane zostało przez Trybunał Konstytucyjny za zgodne z Konstytucją. W świetle powołanego wyżej orzeczenia nie ulega wątpliwości, iż z domniemania konstytucyjności korzystać więc winno rozwiązanie zmierzające w kierunku pełniejszej realizacji zasady trwałości decyzji wydawanych na podstawie wskazanej wyżej ustawy z 1971 r., nie zaś prowadzące do poszerzenia zakresu wyjątków od tej zasady. Jak to więc słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2006 r., wydanego w sprawie skarżącej, art. 63 ugnr stanowi pewien wyjątek od wyjątku dotyczącego zasady trwałości decyzji administracyjnych, czyli w istocie stanowi powrót do tej zasady. Przy jego stosowaniu nie obowiązuje więc zakaz wynikający z reguły exceptiones non sunt extendendae. Należy wobec tego stwierdzić, iż skoro przepis ten miał na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z 1971 r., to taka jego ratio legis determinuje także ocenę zarzutu skarżącej wskazującej na niedopuszczalność rozszerzającej wykładni art. 63 ust. 2 ugnr. Organy orzekające w sprawie skarżącej zasadnie uznały, że przewidziana w art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego instytucja stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa stanowi w istocie kolejną możliwość weryfikacji zgodności z prawem ostatecznego orzeczenia. Taka jej kwalifikacja prowadzić zaś musi do wniosku, że instytucja ta stanowi kolejny wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a tym samym, w zgodzie ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi pozostaje przyjęcie ograniczenia jej zastosowania w przypadku ostatecznych decyzji wydawanych na podstawie ustawy z 1971 r.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, argumenty powyższe przemawiają więc za uznaniem zarzutu skarżącej dotyczącego niezgodności art. 63 ust. 2 ugnr z art. 64 ust. 3 Konstytucji za oczywiście bezzasadny. Niezależnie od tego, okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 lutego 2000 r. braku niezgodności zaskarżonego przepisu ugnr z art. 64 Konstytucji dodatkowo przemawia za zbędnością merytorycznego rozpoznawania niniejszej skargi konstytucyjnej.

Konstatacja powyższa implikuje także negatywną ocenę zarzutu dotyczącego niezgodności art. 63 ust. 2 ugnr z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi konstytucyjnej wielokrotnie wskazywano już na ograniczoną dopuszczalność oparcia podstawy wnoszonej skargi na konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Jest to bowiem możliwe w sytuacji doprecyzowania przez skarżącego, w zakresie jakiego prawa lub wolności, wyrażonych w przepisach konstytucyjnych, zasada ta doznała niedozwolonego ograniczeniu lub uszczerbku.

W przypadku niniejszej skargi konstytucyjnej, zarzut wadliwości art. 63 ust. 2 ugnr odnosi skarżąca do art. 32 ust. 1 w związku z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji. Istoty nierównego i dyskryminacyjnego traktowania skarżącej przez ustawodawcę upatruje ona w pozbawieniu adresatów kwestionowanego przepisu możliwości weryfikacji ostatecznej decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z 1971 r. Następstwem tego jest z kolei niemożność dochodzenia odszkodowania za nielegalne pozbawienie własności.

Stwierdzić wobec tego należy, iż na ocenę powyższego zarzutu wpływać musi sformułowana wyżej teza o zgodności z Konstytucją mechanizmu ograniczenia zakresu wyjątków od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Tym samym, z domniemania konstytucyjności korzysta rozwiązanie ustawowe, które opowiada się za trwałością i stabilnością ostatecznych decyzji administracyjnych, nie zaś mechanizm umożliwiający ich wzruszanie. Trudno tym samym przyjąć, aby przejawem dyskryminacji, naruszającym art. 32 ust. 1 Konstytucji było zakwalifikowanie skarżącej do kategorii podmiotów objętych zakresem zastosowania art. 63 ust. 2 ugnr. Trzeba ponadto nawiązać także do argumentu formułowanego już w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (obok powoływanego już orzeczenia SK 13/98 uwzględnić trzeba także wyrok z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110), dotyczących kwestionowanego przepisu, jak i w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawie skarżącej. Stanowi go okoliczność stosunkowo długiego okresu, w jakim możliwe było podjęcie przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych kroków prawnych zmierzających do wzruszenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. Także i ten bowiem czynnik świadczy o niezasadności tezy o niezgodnym z Konstytucją zróżnicowaniu sytuacji byłych właścicieli, wynikającym z wyłączenia możliwości wzruszania i weryfikowania ostatecznych Aktów Własności Ziemi. Należy w związku z tym podzielić pogląd, iż w stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca jest władny wprowadzić rozwiązania pozbawiające możliwości skutecznego ich dochodzenia. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, wyrażającego się choćby wydaniem niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, orzeka się jak w sentencji.

5