238/6B/2005

POSTANOWIENIE

z dnia 10 maja 2005 r.

Sygn. akt Ts 204/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Zdyb,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej KGHM „Polska Miedź” S.A. w Lubinie w sprawie zgodności:

1) art. 2 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 154, poz. 792) z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 2 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 154, poz. 792) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.) z art. 20 i art. 22 w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej z 7 grudnia 2004 r. pełnomocnik skarżącej zakwestionował zgodność z Konstytucją RP przepisów dwóch ustaw. Art. 2 ust. 2 i ust. 5 w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (dalej: ustawa o wpłatach z zysku) skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 84 oraz art. 217 Konstytucji. Natomiast wobec przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 6 ustawy o wpłatach z zysku w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej skarżąca sformułowała zarzut niezgodności z art. 20 i art. 22 w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 84 i art. 217 Konstytucji.

Skarga sformułowana została w związku z następująca sprawą. Decyzją z 26 września 2002 r. (nr PD.I-4218/21-z/02) Izba Skarbowa we Wrocławiu uchyliła decyzję Inspektora Kontroli Skarbowej w Legnicy z 10 marca 1998 r. (nr UKS/530/ZJSP/118/III-2/86/97/98) w sprawie określenia zaległości we wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa za 1996 r. i reformatoryjnie określiła wobec skarżącej zaległość w tychże wpłatach. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ administracji - powołując się na ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym wcześniej w toku postępowania - podkreślił kompetencję organów kontroli skarbowej do określania wielkości wpłaty z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 6 ustawy o wpłatach z zysku. Realizacja tej kompetencji wiązała się z określeniem zysku bilansowego osiągniętego przez skarżącą, w wysokości odmiennej od wynikającej ze sprawozdania finansowego zatwierdzonego przez jej organy. Skarga skarżącej na opisaną wyżej decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 3 lipca 2003 r. (sygn. akt I SA/Wr 3762/02). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podkreślił m.in., że wpłaty z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa mają charakter zobowiązań publicznoprawnych o cechach podatku. Sąd ponownie potwierdził też uprawnienie organów kontroli skarbowej do odmiennego - od wynikającej z bilansu i sprawozdania finansowego - określenia wysokości kwoty zysku bilansowego kontrolowanej jednostki. W uzasadnieniu wyroku sformułowano także argument o ustanowionym przez prawodawcę prymacie regulacji publicznoprawnej nad unormowaniami prywatnoprawnymi w stosunku do jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Skarga kasacyjna skarżącej od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2004 r. (sygn. akt FSK 186/04). Sąd podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, przede wszystkim odnośnie objęcia zakresem kontroli skarbowej prawidłowości obliczania i uiszczania wpłat przewidzianych w ustawie o wpłatach z zysku.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 lutego 2005 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, m.in. przez wyjaśnienie sposobu, w jaki zakwestionowane przepisy ustawy o wpłatach z zysku i ustawy o kontroli skarbowej naruszyły wskazane w skardze wolności i prawa konstytucyjne.

W piśmie z 17 lutego 2005 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że zakwestionowane przepisy ustawy o wpłatach z zysku zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, ponieważ nie określono zasad ustalania podstawy wpłat, która została w nich ustanowiona. Prowadzi to do naruszenia wolności działalności gospodarczej wyrażonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji. Ponadto unormowania te pozostają w niezgodności z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, statuującymi prawo własności. Wspomniana już niedookreśloność zaskarżonych przepisów stwarza możliwość pozbawienia skarżącej przysługującego jej prawa własności. Ingerencja w to prawo następuje przy tym nie na podstawie ustawy, ale arbitralnej decyzji organów administracji, dla których stworzone zostało pole do dowolnej interpretacji pojęć zastosowanych przez prawodawcę. Ponadto skarżąca stwierdziła, że nieprecyzyjne regulacje ustawy o wpłatach z zysku naruszają - wywodzone z art. 84 i art. 217 Konstytucji - prawo do dostatecznie szczegółowego unormowania istotnych elementów zobowiązania podatkowego. Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 2 ust. 1 i ust. 6 ustawy o wpłatach z zysku w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o kontroli skarbowej skarżąca wskazała na dopuszczenie przez prawodawcę do nadmiernej wobec istniejących potrzeb ingerencji organów administracji w prowadzoną przez nią działalność. Ingerencja ta nie znajduje - zdaniem skarżącej - uzasadnienia w żadnej z wartości wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, przepisy te prowadzą do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, przez to, że wprowadzają różne zasady traktowania przez władze publiczne podmiotów będących spółkami kapitałowymi ze względu na pochodzenie ich kapitału założycielskiego. Skarżąca, będąca jednoosobową spółką Skarbu Państwa, zostaje bowiem poddana dodatkowej kontroli ze strony organów skarbowych, której efektem może być podważenie ustaleń odnośnie osiągniętego w roku obrotowym wyniku finansowego. Na tego rodzaju ingerencję nie są natomiast narażone inne spółki kapitałowe, których wynik finansowy, po zatwierdzeniu przez walne zgromadzenie akcjonariuszy, prowadzi do „zamknięcia” danego roku obrotowego, co stanowi przesłankę konieczną planowania działalności gospodarczej w roku następnym.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ma prawo wnieść skargę konstytucyjną co do zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że ustrojodawca szeroko określił zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Wyznaczony jest on przede wszystkim pojęciem „każdy”, w zakresie którego to pojęcia mieszczą się zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Stanowisko to znalazło również pełne potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. postanowienie TK z 6 kwietnia 1998 r., sygn. Ts 9/98, OTK ZU nr I/1999, poz. 27). Problem tzw. zdolności skargowej osób prawnych winien być jednak szczególnie wnikliwie weryfikowany w związku z określoną przez prawodawcę podstawą skargi konstytucyjnej. Stanowią ją prawa, wolności lub obowiązki skarżącego określone w Konstytucji. Tak więc legitymowanym do wniesienia skargi jest wyłącznie podmiot będący adresatem praw podmiotowych znajdujących swoją podstawę w unormowaniach konstytucyjnych, dla których skarga stanowi jeden z podstawowych środków ochrony. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w doktrynie podkreślano przy tej okazji, że korzystanie przez osobę prawną z tego rodzaju środka warunkowane jest uznaniem, że zachodzi „odpowiedniość między charakterem podmiotu (wnoszącego skargę) i charakterem prawa, na które ten podmiot się powołuje” (zob. wyrok TK z 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96 i cytowana tam literatura). Innymi słowy, korzystać ze skargi może wyłącznie ten, czyje prawo konstytucyjne naruszono. Aby zaś do takiego naruszenia mogło dojść, skarżący musi być adresatem tego rodzaju prawa. Podkreślić przy tym należy, że skarga konstytucyjna nie może stanowić instytucji o charakterze actio popularis, która mogłaby być wykorzystywana w interesie publicznym i niezależnie od okoliczności uprzedniego naruszenia prawa podmiotu, który ze skargą występuje.

W niniejszej sprawie skarżącą jest jednoosobowa spółka Skarbu Państwa. Podstawowym problemem wymagającym w tym miejscu rozstrzygnięcia jest zakwalifikowanie tego rodzaju podmiotu z punktu widzenia legitymacji do występowania ze skargą konstytucyjną. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie jest wystarczające samo jedynie przyjęcie, że jednoosobowa spółka Skarbu Państwa jest osobą prawną, co pozwalałoby bez zastrzeżeń przyjąć, że wykazuje ona wszystkie cechy tej kategorii podmiotów prawa, analogicznie do innych rodzajów spółek - w tym spółek prawa handlowego. Trzeba bowiem podkreślić, że uzyskanie statusu spółki kapitałowej nie pozbawia tego rodzaju spółki cech państwowej osoby prawnej, do której znajdują zastosowanie - obok norm prawa prywatnego - także normy prawa publicznego. W doktrynie prawa podkreśla się, że utworzenie jednoosobowej spółki Skarbu Państwa oznacza zmianę formy organizacyjno-prawnej wykonywania działalności gospodarczej przez państwową osobę prawną. Takiego publicznoprawnego statusu nie pozbawia jednoosobowej spółki Skarbu Państwa w żadnym razie poddanie jej działalności reżimowi prawa prywatnego, adekwatnego dla spółek kapitałowych (zob. M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski (red. nauk.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2005, s. 163).

Trybunał Konstytucyjny sformułował już w swoim orzecznictwie stanowisko odnośnie dopuszczalności uznawania państwowych osób prawnych za adresatów praw i wolności statuowanych w Konstytucji. W wyroku z 7 maja 2001 r. (sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82) stwierdził, że „zasada wolności działalności gospodarczej - patrząc pod kątem podmiotowym - nie obejmuje w jednakowym stopniu wszystkich podmiotów faktycznie zajmujących się jej prowadzeniem. Z użycia w art. 20 i art. 22 Konstytucji zwrotu „wolność działalności gospodarczej” wynika, że chodzi o działalność jednostek (osób fizycznych) oraz instytucji „niepaństwowych” (czy też - szerzej rzecz ujmując - niepublicznych), które mają prawo samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym, zakresie i formach tego udziału, w tym możliwie swobodnego podejmowania różnych działań faktycznych i prawnych, mieszczących się w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Chodzi tu więc o osoby fizyczne i inne podmioty, które korzystają z praw i wolności przysługujących człowiekowi i obywatelowi. Formuły wolnościowej nie można używać w odniesieniu do państwa i innych instytucji publicznych, których bezpośredni udział lub pośredni wpływ na gospodarkę nie jest wykluczony, ale których działalność podlegać musi innemu reżimowi pod względem konstytucyjnym niż działalność podmiotów prywatnych. (…) Tak więc pod względem podmiotowym państwowe jednostki organizacyjne w szerokim tego słowa znaczeniu nie są adresatem konstytucyjnej gwarancji wolności działalności gospodarczej”. Trybunał Konstytucyjny zauważył przy tej okazji, że w sytuacji, gdy państwo decyduje się na uczestnictwo w życiu gospodarczym, to ma wówczas swobodę kształtowania instytucji prawnych, w jakich to następuje. Oznacza to, że może wybrać funkcjonujące w systemie prawnym instytucje właściwe dla prawa prywatnego (np. spółki), czy też stworzyć nowe formy organizacyjne, wyposażając je w odrębną od państwa osobowość prawną (np. przedsiębiorstwa państwowe), albo zezwolić na prowadzenie takiej działalności bezpośrednio przez jednostki budżetowe, nie wyposażone w odrębną osobowość prawną. Status takich „publicznych podmiotów gospodarczych”, z istoty rzeczy różni się od podmiotów prywatnych. Państwo ma bowiem możliwość ich tworzenia i likwidacji, określania zakresu i form ich działalności, określania i modyfikowania ich struktury organizacyjnej. Oznacza to jednak, że status ten nie jest wyznaczony przez przepisy dotyczące praw i wolności człowieka i obywatela.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powyższa argumentacja w pełni uzasadnia tezę o braku legitymacji skarżącej do występowania ze skargą konstytucyjną. Sformułowaniu zarzutu naruszenia przez zakwestionowane przepisy konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej nie towarzyszy wykazanie, że skarżąca - będąca państwową osobą prawną - jest adresatem tego rodzaju wolności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wskazane wyżej argumenty są także w pełni adekwatne w odniesieniu do pozostałych - wyliczonych przez skarżącą - elementów kształtujących podstawę skargi konstytucyjnej. Ustawowe zdeterminowanie zasad gospodarowania mieniem Skarbu Państwu przez państwową osobę prawną, jaką jest skarżąca nie może być oceniane w kategoriach związanych z ochroną konstytucyjnego prawa własności. Ochrona ta rozciąga się bowiem na relacje „pionowe”, zachodzące między organami władzy publicznej a podmiotami tego prawa, zaliczanymi do „sfery prywatnej”, a więc osobami fizycznymi oraz osobami prawnymi, nie mającymi jednakże zarazem statusu państwowych osób prawnych. W sytuacji skarżącej mamy zaś do czynienia z kwestionowaniem działań podejmowanych przez ustawodawcę wobec jednostek zaliczanych do „sfery publicznej”, taki bowiem status zachowują nadal jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. Z podobnych względów nie sposób przyjąć, aby zarzuty skarżącej mogły być rozważane w kontekście respektowania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Skarżąca wskazuje na dyskryminację jednoosobowych spółek Skarbu Państwa względem innych spółek kapitałowych, nie uwzględniając zasadniczej różnicy w statusie prawnym zachodzącej między porównywanymi podmiotami. Różnica ta wiąże się właśnie ze wskazywanym już publicznoprawnym aspektem istnienia i funkcjonowania jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. Publicznoprawny status skarżącej nie pozwala także przyjąć, aby mogła ona skutecznie powoływać się na swoją legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej wiążąc ją z zarzutem naruszenia art. 84 Konstytucji. W konkluzji stwierdzić więc należy, iż podmiot występujący do Trybunału Konstytucyjnego w niniejszym postępowaniu nie wykazuje legitymacji skargowej, niezbędnej w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji do korzystania z tego rodzaju środka ochrony praw i wolności.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), orzeka się jak w sentencji.

3