101/3B/2005

POSTANOWIENIE

z dnia 28 kwietnia 2005 r.

Sygn. akt Tw 48/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne o zbadanie zgodności:

- art. 2 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 9 w zw. z art. 17 ust. 1a oraz art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.

UZASADNIENIE:

W dniu 8 listopada 2004 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne o zbadanie zgodności art. 2 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 2 ust. 3 oraz art. 9 w zw. z art. 17 ust. 1a i art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm. ) z art. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Należy zauważyć, iż we wniosku mylnie wskazano przedmiot zaskarżenia w postaci art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Tekst ustawy nie zawiera bowiem takiej jednostki redakcyjnej. Trybunał Konstytucyjny przyjął, biorąc pod uwagę odwołanie się przez wnioskodawcę do art. 1 pkt 17a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 774) oraz wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu wniosku, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie miał być art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm. ).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm., dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten wskazuje dwie grupy podmiotów, którym takie prawo przysługuje. Art. 191 ust. 1 pkt 1 wymienia podmioty legitymowane generalnie, czyli takie, które mogą inicjować postępowanie w sprawie konstytucyjności wszystkich norm, jakie na gruncie polskiego systemu prawnego podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Drugą grupę stanowią podmioty legitymowane szczegółowo - to jest takie, które mogą wystąpić z wnioskiem, o ile akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działalności, a więc jedynie w odniesieniu do określonej kategorii aktów prawnych bezpośrednio związanych z aktywnością podmiotu legitymowanego. Na takie ukształtowanie ograniczonej legitymacji podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 wskazuje wyraźnie treść art. 191 ust. 2 Konstytucji.

2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w swoim orzecznictwie na temat charakteru legitymacji szczegółowej, przysługującej podmiotom wskazanym w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Jak słusznie podkreślano, uprawnienie wąskiego grona naczelnych organów państwa do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi przejaw ich istotnej roli ustrojowej i służy realizacji zasady zwierzchności Konstytucji w systemie źródeł prawa, wyrażonej w art. 8 ust. 1 ustawy zasadniczej. W tym kontekście, przyznanie prawa do kwestionowania hierarchicznej zgodności norm także tym podmiotom, którym nie przysługuje miano organów państwa, uznać należy za istotny wyjątek. Biorąc dodatkowo pod uwagę fakt wprowadzenia w ustawie zasadniczej, instytucji powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznania sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw, konieczne jest dokonywanie ścisłej wykładni art. 191 Konstytucji. Tego rodzaju wykładnia wykluczyć ma możliwość wykorzystywania prawa wnioskowania, jedynie do realizacji celów i interesów indywidualnych każdego z legitymowanych podmiotów (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 28 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 148 oraz 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114).

Takie stanowisko Trybunału, znajduje swój wyraz także w poglądach doktryny, której przedstawiciele podkreślają, że „nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115).

3. Organizacje pracodawców oraz inne podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej, mogą występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami jedynie wówczas, kiedy kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania tego rodzaju wnioskodawców (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Wykładnia terminu „zakres działania” jest zatem konieczna do stwierdzenia, czy wnioskodawca nie przekroczył w danej sprawie zakresu przyznanego mu w Konstytucji uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Niedopuszczalne jest jednak odczytywanie przepisów ustawy zasadniczej i ich interpretowanie przy użyciu norm ustawowych. Ustalenie znaczenia przesłanki określonej w art. 191 ust. 2 Konstytucji, a tym samym wskazanie zakresu przepisów prawnych, które mogłyby podlegać zaskarżeniu w formie wniosku organizacji pracodawców, musi być dokonywane wyłącznie na gruncie innych postanowień ustawy zasadniczej. Chodzi tu w szczególności o te przepisy Konstytucji, które odnoszą się do podmiotowej sfery legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem. Dokonując wykładni zakresu zaskarżenia, jaki ze względu na brzmienie art. 191 ust. 2 Konstytucji mogą wskazać we wniosku organizacje pracodawców, Trybunał odwołuje się do art. 191 ust. 1 pkt 4, jako przepisu, który stanowi podstawę przyznania tym podmiotom uprawnienia do występowania z wnioskami w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.

Zdaniem Trybunału przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym tego rodzaju uprawnienia w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4) wskazuje, że te kategorie podmiotów pozostają ze sobą w ścisłej relacji. Organizacje zawodowe grupują osoby, które świadczą pracę, nie pozostając w stosunku podporządkowania. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Racjonalny ustrojodawca, który chciałby objąć szczególną ochroną interesy gospodarcze, w postaci możliwości skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Ponieważ tego nie uczynił, należy stwierdzić, że legitymacja szczegółowa organizacji pracodawców może dotyczyć tylko takich aktów normatywnych wyrażających interesy jej członków, które są bezpośrednio związane z zatrudnianiem pracowników. Mimo tego, że stosunki pracy stanowią jeden z aspektów działalności pracodawców w życiu gospodarczym, przyznana im konstytucyjnie legitymacja szczególna, nie obejmuje możliwości domagania się kontroli konstytucyjności aktów normatywnych pod zarzutem ich sprzeczności z zasadą wolności działalności gospodarczej, wyrażoną w art. 20 oraz art. 22 Konstytucji (por. postanowienia TK z: 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11 oraz z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2).

4. Wnioskodawca kwestionuje zgodność z Konstytucją kilku przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w brzmieniu ustalonym w ustawie nowelizacyjnej z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 774). Sformułowane we wniosku zarzuty dotyczą braku staranności w pracach legislacyjnych ustalających obecnie obowiązujący kształt kwestionowanych przepisów. Zdaniem wnioskodawcy, znowelizowane przepisy wprowadzają także szereg ograniczeń w zakresie działalności gospodarczej, prowadzonej przez podmioty zrzeszone w Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne.

W toku obszernego wywodu zawartego we wniosku nie wykazano, że kwestionowane przepisy odnoszą się w jakimkolwiek stopniu do spraw bezpośrednio związanych z zatrudnianiem pracowników. Trudno wszakże znaleźć tego rodzaju związek biorąc pod uwagę treść skarżonych przepisów. Regulują one zakres pojęcia „wideoloterii” (art. 2 ust. 1 pkt 2a ustawy o grach i zakładach wzajemnych) oraz znaczenie niektórych definicji ustawowych (art. 9), wprowadzają monopol Państwa w zakresie gier liczbowych, loterii pieniężnych, wideoloterii i gry telebingo (art. 4 ust. 1 i 3), określają położenie punktów gry na automatach (art. 30) oraz zabraniają wstępu do tego rodzaju placówek osobom niepełnoletnim (art. 17 ust. 1). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż regulacje kwestionowane we wniosku Związku Pracodawców Prowadzących Gry Losowe i Zakłady Wzajemne, nie odnoszą się w żaden sposób do spraw związanych z zatrudnianiem pracowników przez podmioty prowadzące działalność w zakresie gier i zakładów wzajemnych. W związku z tym Trybunał uznał, iż należy odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi ze względu na okoliczność, że skarżone w nim przepisy nie dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Próba wykazania legitymacji procesowej wnioskodawcy, poprzez odwołanie się w piśmie z 9 grudnia 2004 r. do uregulowań ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.), nie może zostać uwzględniona. Należy podkreślić, iż ustawowo określony zakres praw i interesów chronionych przez organizacje pracodawców, nie determinuje bezpośrednio zakresu legitymacji wnioskodawców w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Postępowanie to, inicjowane przez wąskie grono podmiotów, polega na wiążącym stosowaniu norm konstytucyjnych w celu zapewnienia spójności systemu prawa. Nie ma natomiast prowadzić do realizowania uprawnień, jakie na gruncie ustawowym przysługują organizacjom pracodawców oraz innym podmiotom określonym w art. 191 ust. 3-5 Konstytucji. Ochrona praw i reprezentowanie interesów członków zrzeszonych w organizacji pracodawców może mieć miejsce w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji publicznej, w postępowaniu przed sądami powszechnymi oraz w drodze skargi konstytucyjnej, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 79 ust. 1 Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.

4