31/1B/2005

POSTANOWIENIE

z dnia 28 września 2004 r.

Sygn. akt Ts 87/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Zdyb,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Siedlcach w sprawie zgodności:

1) art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) z art. 68 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji;

2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) z art. 2, art. 32 i art. 118 Konstytucji;

3) art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 32 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE:

W skardze konstytucyjnej zarzucono, iż art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) jest niezgodny z art. 68 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 32 Konstytucji. Ponadto zarzucono, że art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4a powołanej wyżej ustawy jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 118 Konstytucji.

I. Zdaniem skarżącego naruszenie art. 68 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji przez art. 4a ustawy nastąpiło przez to, że przepis ten zwiększył koszta osobowe świadczeń medycznych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (dalej też: SPZOZ) bez wskazania źródeł finansowania przyrostu wynagrodzeń pracowników tych zakładów. Narusza to prawo obywateli równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych i ogranicza dostęp obywateli do świadczeń. Jest to efektem zmniejszenia liczby świadczeń, ze względu na podniesienie ich wartości. Zaskarżony przepis nakazujący dokonanie podwyżki wynagrodzeń nie określa jej źródeł finansowania, równocześnie jednak stanowi podstawę indywidualnych roszczeń pracowników zatrudnionych w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprawdzie zgodność art. 4a przedmiotowej ustawy z Konstytucją, jednak pod warunkiem, że przepis ten będzie rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego wykonanie. Skarżący wskazuje, iż skutki tego przepisu są katastrofalne dla sytuacji finansowej samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej. Powoduje to niemożność świadczenia usług medycznych, pomimo iż obowiązek taki ciąży na samodzielnych zakładach opieki zdrowotnej z mocy art. 68 Konstytucji. Nie zapobiegł temu wyrok interpretacyjny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 43/01, gdyż niejasne jest użyte w nim stwierdzenie „współodpowiedzialność systemu finansów publicznych”. Ponadto konstrukcja, w myśl której najpierw należy zapłacić pracownikom, a potem można dochodzić na drodze sądowej zapłaconej kwoty, jest niemożliwa do realizacji w przypadku SPZOZ-ów, które nie mają rezerw finansowych.

II. Z kolei art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4a zaskarżonej ustawy jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 118 Konstytucji przez nierówne traktowanie SPZOZ-ów-ów oraz przedsiębiorców i ich pracowników w zakresie ustalania wysokości rocznych przyrostów wynagrodzeń. Nierówność ta polega, zdaniem skarżącego, na wprowadzeniu i utrzymaniu: wskaźników minimalnych dla SPZOZ-ów, a maksymalnych dla pozostałych przedsiębiorców.

III. Zaskarżonemu art. 4a ustawy skarżący zarzuca też niezgodność z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 32 Konstytucji. Przez niezagwarantowanie i nieustalenie realnego sposobu finansowania podwyżek wynagrodzeń dla pracowników SPZOZ-ów, a przez to niezapewnienie równego traktowania podmiotów gospodarczych, przepis ten narusza zasadę przyzwoitej legislacji obowiązującej w demokratycznym państwie prawnym. W piśmie procesowym z 2 maja 2004 r. skarżący powtórzył sformułowane wyżej zarzuty.

Skarga konstytucyjna została złożona w oparciu o następujący stan faktyczny. Sąd Rejonowy w Siedlcach wyrokiem z 23 grudnia 2003 r. opartym na wskazanych w skardze konstytucyjnej przepisach uwzględnił powództwo byłej pracownicy skierowane przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Siedlcach. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Siedlcach z 26 lutego 2004 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wszczęcie kontroli konstytucyjności prawa w trybie skargi konstytucyjnej jest dopuszczalne, o ile spełnia ona wymogi sformułowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. W skardze konstytucyjnej nie wystarczy samo określenie przedmiotu zaskarżenia i uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów, konieczne jest też uprawdopodobnienie, iż przepisy te są źródłem naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżących. Innymi słowy w skardze konstytucyjnej można podnieść zarzut niezgodności z Konstytucją aktów normatywnych, o ile skarżący wskazuje, że ta niekonstytucyjność jest źródłem naruszenia jego wolności lub praw konstytucyjnych. Skarga konstytucyjna obok funkcji przedmiotowej, wyrażającej się w zainicjowaniu procedury usunięcia z systemu prawa niekonstytucyjnych aktów normatywnych, realizuje bowiem funkcję podmiotową. Ta ostatnia polega na tym, iż procedura kontroli konstytucyjności prawa powinna prowadzić do sanowania naruszeń praw skarżącego.

Wskazując na określone wzorce konstytucyjne, skarżący powinien wykazać, iż jest adresatem danego prawa konstytucyjnego, jakie uprawnienia w ramach tego prawa mu przysługują oraz sposób ich naruszenia. Konstrukcja publicznego prawa podmiotowego o charakterze konstytucyjnym opiera się na założeniu, iż jednostka będąca podmiotem tego prawa ma określone roszczenia względem państwa. Z roszczeniami tymi korespondują obowiązki odpowiedniego działania lub zaniechania państwa. Wymóg wskazania praw konstytucyjnych skarżącego jest expressis verbis sformułowany w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został jednak spełniony. W punkcie pierwszym uzasadnienia skargi skarżący wskazuje na naruszenie art. 68 Konstytucji i wyrażone w nim prawo do ochrony zdrowia. Skarżący, będący samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, nie jest jednak podmiotem tego prawa. Prawo do ochrony zdrowia, ze względu na swój przedmiot, przysługuje bowiem tylko osobom fizycznym. W wyroku z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: „z art. 68 ust. 1 Konstytucji należy wywieść podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia. Treścią prawa do ochrony zdrowia nie jest naturalnie jakiś abstrakcyjnie określony (i w gruncie rzeczy niedefiniowalny - o czym niżej) stan <zdrowia> poszczególnych jednostek, ale możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie ukierunkowanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepełnosprawności” (OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1). Tym bardziej osoba prawna nie może być podmiotem prawa do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 68 ust. 2 Konstytucji. Prawo to jest adresowane wyłącznie do obywateli polskich. Również przywoływane w punkcie pierwszym uzasadnienia skargi konstytucyjnej art. 2 i art. 7 Konstytucji nie wyrażają żadnego publicznego prawa podmiotowego skarżącego. Z powyższego wynika, iż wskazane przez skarżącego prawo obywateli do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie może stanowić podstawy niniejszej skargi konstytucyjnej. W myśl zasady bezpośredniości skargi konstytucyjnej, skarżący może w niej podnosić zarzut naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych, nie może natomiast występować w imieniu osób trzecich. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny nie może rozpoznać zarzutów formułowanych przez SPZOZ w imieniu obywateli.

Zarzut sformułowany w punkcie drugim uzasadnienia, dotyczący nierównego traktowania SPZOZ-ów i pozostałych przedsiębiorców w zakresie ustalania wysokości rocznych przyrostów wynagrodzeń, nie znajduje podstaw w normatywnej treści art. 32 Konstytucji, co stwierdził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2002 r., w sprawie o sygn. K 43/01. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku czytamy m.in.: Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd wyrażony w stanowisku Sejmu, zgodnie z którym samodzielność publicznych zakładów opieki zdrowotnej ma charakter ograniczony i nie może być utożsamiana ze statusem podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Należy więc zważyć konsekwencje takiego stanowiska, nie tylko w odniesieniu do obowiązków, które zostają na te instytucje nałożone wobec ich pracowników, ale również z punktu widzenia ich zdolności wypełniania ustawowych funkcji, stanowiących element realizacji konstytucyjnego obowiązku władzy publicznej zapewniania dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdza niezgodności z Konstytucją rozwiązania systemowego, polegającego na włączaniu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej do negocjacyjnego systemu podnoszenia wynagrodzeń ani ustanowienia incydentalnych przepisów wkraczających w sferę systemowej samodzielności tych instytucji, ze względu na realizację w tym trybie istotnych wartości konstytucyjnych. Nie można jednak podzielić poglądu, że nienaruszalne są zarazem systemowe rozwiązania, które określają zasady finansowania działalności samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie sfinansowania dodatkowych obciążeń tych zakładów spowodowanych ustawową podwyżką wynagrodzeń” (OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 96). Z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika nakaz takiego samego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej i odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w sytuacji odmiennej. Skarżący nie bierze pod uwagę, iż porównuje podmioty o odmiennej sytuacji, co wprost wynika z cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący nie wskazuje, dlaczego pomimo tej odmienności SPZOZ-y i pozostali przedsiębiorcy powinni być traktowani w taki sam sposób. Skarga konstytucyjna w tej części nie wskazuje więc, jakie wolności lub prawa konstytucyjne skarżącego miałyby być naruszone przez art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4a zaskarżonej ustawy. Mając na względzie, iż w wyroku z 18 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny badał już zgodność art. 4a ustawy z konstytucyjną zasadą równości, w tej części zachodzi też zbędność orzekania, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Niedopuszczalne, w niniejszym postępowaniu, jest również merytoryczne badanie zarzutu niezagwarantowania i nieustalenia przez ustawodawcę realnego sposobu finansowania podwyżek wynagrodzeń dla pracowników SPZOZ-ów, a przez to niezapewnienia równego traktowania podmiotów gospodarczych. Trybunał Konstytucyjny badał powyższy zarzut w sprawie K 43/01 pod kątem kolizji zasady pewności prawa i zasady ochrony praw nabytych. Rozstrzygając te kolizję, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: „Podkreślić należy, że dla obu pozostających w konflikcie zasad konstytucyjnych, na tle niniejszej sprawy, normatywną podstawę tworzy art. 2 Konstytucji. Z niego bowiem wyprowadza się zarówno zasady rzetelnej legislacji, jak i zasadę ochrony zaufania. Fakt, iż w niniejszej sprawie nieprawidłowe z punktu widzenia poprawności legislacyjnej działanie przybrało formę ustawy, a samozobowiązanie się władzy publicznej dotyczy płac, a więc świadczeń szczególnie chronionych przed niejasnością i nierzetelnością informacji, nakazał Trybunałowi Konstytucyjnemu danie pierwszeństwa zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa”. Uwzględnienie niniejszej skargi konstytucyjnej musiałoby pociągać za sobą stwierdzenie niekonstytucyjności art. 4a zaskarżonej ustawy i pozbawienie praw nabytych osób zatrudnionych w SPZOZ-ach. Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku stwierdził, iż takie rozwiązanie, z konstytucyjnego punktu widzenia, jest niedopuszczalne. Dlatego też w tym zakresie występuje zbędność ponownego orzekania o zgodności z Konstytucją art. 4a zaskarżonej ustawy.

Skarżący podnosi, iż niejasność zaskarżonego przepisu tworzy mechanizm, który prowadzi do upadłości SPZOZ-ów, są one bowiem zobowiązane do realizacji roszczeń pracowników i nie mogą w odpowiednim terminie uzyskać na ten cel środków od organów władzy publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja może zagrażać, a nawet uniemożliwiać realizację obowiązków państwa, o których mowa w art. 68 ust. 1-4 Konstytucji. Usunięcie tego zagrożenia nie może jednak polegać na pozbawieniu grupy obywateli praw nabytych z naruszeniem konstytucyjnych wymogów. Trybunał Konstytucyjny, jako „negatywny ustawodawca”, nie może natomiast wprowadzić ani nawet postulować pozytywnych rozwiązań prawnych, które sytuację tę miałyby zmienić. Takie stanowisko zostało już zresztą wyrażone w wyroku z 18 grudnia 2002 r.: „Ocena, czy przyjęte rozwiązanie było słuszne z punktu widzenia funkcjonowania istniejącego modelu organizacyjnego publicznej służby zdrowia, pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego”.

I wreszcie wskazany w punkcie trzecim uzasadnienia skargi konstytucyjnej zarzut również nie odwołuje się do żadnego konstytucyjnego prawa skarżącego. Za podstawę tego zarzutu skarżący przyjmuje naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 oraz art. 20 Konstytucji. Z trzech pierwszych przepisów nie wynika żadne konstytucyjne prawo skarżącego, o czym była mowa wyżej. Sam zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji obowiązującej w demokratycznym państwie prawnym nie może stanowić podstawy skargi konstytucyjnej. Co do art. 20 Konstytucji należy zacytować pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 18 grudnia 2002 r.: „Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądów odnośnie podporządkowania publicznej służby zdrowia zasadom sformułowanym w art. 20 Konstytucji”. Tak więc również z tego przepisu nie wynikają konstytucyjne prawa podmiotowe skarżącego.

Ze względu na niewskazanie konstytucyjnych praw skarżącego oraz częściową zbędność orzekania należało orzec jak w sentencji.