11

POSTANOWIENIE

z dnia 7 stycznia 2004 r.

Sygn. akt Tw 32/03

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Powiatu Grójeckiego o stwierdzenie niezgodności:

art. 25d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE:

W dniu 23 października 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Powiatu Grójeckiego o stwierdzenie niezgodności art. 25d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) z art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez powołanie przepisu wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Powiatu Grójeckiego w sprawie wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego oraz doręczenie dwóch kopii wniosku oraz dwóch kopii uchwały Rady Powiatu Grójeckiego.

W dniu 4 grudnia 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa. Jednakże uprawnienie tych podmiotów do występowania z wnioskami zostało - w porównaniu z uprawnieniem przysługującym podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji - ograniczone przez ustrojodawcę w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko takie przepisy, które dotyczą spraw objętych „zakresem działania” wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 28 czerwca 2000 r., U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149 oraz 30 maja 2000 r., U. 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Stąd też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego objętego zakresem ich działania winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna.

Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie ma charakteru ogólnego. Ma ono ograniczony charakter i jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot i ściśle ograniczonym przez jej zakres. Taki sens regulacji konstytucyjnych oznacza, że kwestionowany we wniosku przepis pochodzący od podmiotu objętego regulacją art. 191 ust. 2 Konstytucji, musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustawy, jak również, w przypadku podmiotów prywatnoprawnych - przez statut. Badając, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm prawnych, należy rozstrzygnąć, czy kwestionowany w nim akt normatywny lub jego część „dotyczy spraw objętych zakresem działania” wnioskodawcy (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; dalej: ustawa o TK). Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, bądź dotyczy kręgu podmiotów, w którym mieści się wnioskodawca. Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub - gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny - statutowo określonych zadań wnioskodawcy.

Organy jednostki samorządu terytorialnego należą do organów władzy publicznej, zatem w pełni odnosi się do nich zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji. Ocena zatem, czy dana „sprawa” należy do zakresu działania danej jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu legitymowanego do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, musi odbywać się na podstawie Konstytucji i ustaw.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zakres działania jednostek samorządu terytorialnego regulują przede wszystkim tzw. ustawy samorządowe, czyli ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Również w przepisach szeregu innych ustaw dookreślono zakres działania jednostek samorządu terytorialnego.

Analiza powyższych przepisów w żadnym zakresie nie pozwala na twierdzenie, iż zadania powiatu obejmują także kształtowanie sytuacji prawnej radnego powiatu oraz funkcjonariuszy publicznych jako przedstawicieli społeczności lokalnej. Stanowienie przepisów antykorupcyjnych, zobowiązujących radnych, członków zarządu powiatu, sekretarza powiatu, skarbnika powiatu, kierowników jednostki organizacyjnej powiatu, osób zarządzających i członków organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu starosty do składania oświadczeń majątkowych, należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy. Również tylko ustawodawca może określać prawa i obowiązki radnego i innych członków władz powiatu. Kwestionowane we wniosku przepisy regulują zakres jawności oświadczeń majątkowych osób zobowiązanych do ich złożenia oraz sposób publikacji tychże oświadczeń. Przepisy te kształtują sytuację radnych, członków zarządu powiatu, sekretarza powiatu, skarbnika powiatu, kierowników jednostki organizacyjnej powiatu, osób zarządzających i członków organu zarządzającego powiatową osobą prawną oraz osób wydających decyzje administracyjne w imieniu starosty, ustanawiając jawność ich majątku. Przepisy art. 25d ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie nakładają jednak żadnych obowiązków na osoby zobowiązane do złożenia oświadczeń majątkowych, a jedynie zobowiązują władze publiczne do ujawnienia informacji uwidocznionych w oświadczeniach. Jednakże analiza przedmiotu wniosku w kontekście wskazanych wzorców kontroli - art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji - wskazuje, że wniosek zmierza do ochrony prawa do prywatności radnych oraz innych przedstawicieli władz powiatu. Ochrona tych wartości przed Trybunałem Konstytucyjnym może się odbywać jedynie w trybie skargi konstytucyjnej złożonej przez radnego lub funkcjonariusza publicznego albo wniosku złożonego przez podmioty legitymowane ogólnie (por.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 29 lipca 2003 r., sygn. Tw 13/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 166).

Należy zatem stwierdzić, że sprawy odnoszące się do regulacji prawnych, mających charakter przepisów antykorupcyjnych, które określają obowiązki radnych i innych funkcjonariuszy publicznych, co do zasady, nie mieszczą się w zakresie działania jednostek samorządu terytorialnego.

Chociaż zatem Rada Powiatu Grójeckiego, jako organ stanowiący gminy, posiada ograniczoną zdolność do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, to jednak - w świetle powyższych rozważań - należy uznać, że kwestionowane przez nią przepisy ustawy o samorządzie powiatowym w świetle konstytucyjnych regulacji odnoszących się do ochrony praw osób, będących funkcjonariuszami publicznymi, nie mieszczą się w zakresie działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Z tych wszystkich względów, Trybunał postanowił jak w sentencji.

3