85

POSTANOWIENIE

z dnia 21 maja 2003 r.

Sygn. akt Tw 6/03

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Mączyński

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych o stwierdzenie zgodności:

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE:

5 marca 2003 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych o stwierdzenie zgodności art. 24a § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) z art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 24b § 1 i 2 ustawy - Ordynacja podatkowa z art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 33 § 1 i 2 ustawy - Ordynacja podatkowa z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 33b pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 33b pkt 2, art. 34 § 1 i 6, art. 41 § 3 oraz art. 109 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 111 ustawy - Ordynacja podatkowa z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 112 ustawy - Ordynacja podatkowa z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 114 ustawy - Ordynacja podatkowa z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 114a ustawy - Ordynacja podatkowa z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 260 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

16 kwietnia 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Co do podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagając wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Podmiot należący do kategorii wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie może zatem inicjować postępowania dotyczącego kontroli takich przepisów, które regulują sprawy pozostające poza przyznanym podmiotom danej kategorii „zakresem działania”. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale nadto musi zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Unormowanie przewidziane w tym przepisie zapobiega nadaniu wnioskowi biegu w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia, uzasadnionej brakiem podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem w danej sprawie (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Tym samym regulacja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także - a nawet przede wszystkim - kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają istnienie związku między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w kwestionowanym akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, że w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym Konstytucja RP znacząco rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przyczyniła się do tego nowa instytucja skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji) oraz przyznanie każdemu sądowi uprawnienia do przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (art. 193 Konstytucji). W tej sytuacji nie ma potrzeby rozszerzania kręgu podmiotów uprawnionych do wszczynania kontroli konstytucyjności przepisów prawa przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. W związku z tym, zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, użyte w art. 191 ust. 2 Konstytucji pojęcie „spraw objętych zakresem działania” powinno być wykładane w sposób ścisły. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy (por. np. postanowienia z: 22 sierpnia 2002 r., T. 25/01, OTK ZU nr 1B/2002, poz. 40 oraz 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, nie publikowane). Konieczne jest ustalenie, że dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub - gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny - również statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem zadań, dla których realizacji utworzony został dany podmiot. Uprawnienie do inicjowania postępowania przed Trybunałem jest dodatkowym instrumentem umożliwiającym realizację tych zadań. Dlatego nie jest dopuszczalne rozszerzające interpretowanie zakresu tego uprawnienia, prowadzące do zatarcia różnicy między podmiotami wymienionymi w art. 191 ust. 1 pkt 1 oraz podmiotami, których dotyczy art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Ocena, w jakim zakresie organizacja pracodawców jest uprawniona do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawach wskazanych w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji, powinna zostać dokonana na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235) oraz postanowień jej statutu. Trybunał podtrzymuje zdanie wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 18 listopada 1998 r., K. 20/98 (OTK ZU nr 1/1999, poz. 5), że wniosek złożony do Trybunału nie tylko musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym organizacji jako takiej lub jej członków, ale ponadto musi być to interes prawny, dla którego ochrony dana organizacja została powołana.

Ogólną normę kompetencyjną, która stanowi punkt wyjścia dotyczących zakresu działalności organizacji pracodawców, stanowi art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców. W myśl tego przepisu podstawowym zadaniem organizacji zrzeszającej pracodawców jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków. Jednakże, zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z 11 października 2000 r., K 8/00 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 196), przy interpretowaniu tego artykułu konieczne jest powołanie się na szerszy kontekst. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Trybunał zwrócił uwagę na treść art. 1 ustawy o organizacjach pracodawców stanowiącego, że prawo tworzenia takich organizacji mają pracodawcy, zaś pracodawcą jest „jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników” (art. 3 kodeksu pracy, Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). W definicji tej przesłanką uzasadniającą uznanie danego podmiotu za pracodawcę jest zatrudnianie pracowników, a nie prowadzenie działalności gospodarczej lub jakaś inna forma aktywności podmiotu zatrudniającego pracowników. Ponadto art. 16 ust. 2 ustawy o organizacjach pracodawców wskazuje, że organizacja pracodawców powinna mieć zapewnioną możliwość wykonywania swoich uprawnień na równych prawach ze związkami zawodowymi. Oznacza to, że uprawnienia organizacji pracodawców stanowią niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a osią tej relacji jest stosunek pracy łączący pracodawcę z zatrudnionymi przez niego pracownikami. Organizacja pracodawców nie stanowi uniwersalnej formy zrzeszania się podmiotów gospodarczych, która miałaby na celu ochronę jakiegokolwiek interesu (w szczególności interesu gospodarczego), który może powstać podczas prowadzenia działalności gospodarczej przez jej członków. Należy również uznać, że zakres działania takiej organizacji nie jest wyznaczony przez prostą sumę zakresów działania podmiotów w niej zrzeszonych. Reprezentuje ona jedynie takie interesy swoich członków, do których ochrony i reprezentowania została powołana. W tym kontekście należy uznać, że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy.

Zdaniem Trybunału przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym tego uprawnienia w tym samym przepisie Konstytucji (art. 191 ust. 1 pkt 4) wskazuje, że zakres tego uprawnienia powinien być wyznaczany jednolicie. Przyznanie „zdolności wnioskowej” zrzeszeniom mającym charakter związku zawodowego, organizacji pracodawców lub organizacji zawodowej pozostaje w związku z zasadą konstytucyjną, w myśl której praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 24 Konstytucji). Przejawem tej szczególnej ochrony jest rozszerzenie kręgu podmiotów mogących kierować do Trybunału wnioski dotyczące przepisów regulujących problematykę pracy o zrzeszenia skupiające podmioty działające w tej sferze stosunków. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Organizacje zawodowe grupują osoby, które wykonują zawód nie pozostając w stosunku podporządkowania. Intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną wyrażającą się w możliwości kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Ponieważ tego nie uczynił, należy stwierdzić, że „zdolność wnioskowa” organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do relacji pracobiorca - pracodawca. Ochrona interesów gospodarczych i ochrona interesów pracowniczych, pracodawców i zawodowych odbywa się na różnych płaszczyznach, choć płaszczyzny te mogą mieć pewne punkty styczne. Stosunki pracy stanowią jeden z aspektów działalności pracodawców w życiu gospodarczym. Dlatego nie można podzielić poglądu o braku normy, która nakazywałaby ograniczenie kompetencji pracodawców w zakresie ich legitymacji do występowania z wnioskami o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2003 r., K 2/02, OTK ZU nr 2/A/2003. Norma taka jest bowiem wyrażona w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, który do podmiotów uprawnionych zalicza „organizacje pracodawców”, a nie organizacje przedsiębiorców lub osób prowadzących działalność gospodarczą. Zatem przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje wolę ustrojodawcy do ograniczenia „zdolności wnioskowej” organizacji skupiających pracodawców jedynie do spraw dotyczących stosunków między pracodawcą a pracownikiem. Realizacja ochrony interesów gospodarczych pracodawców przed Trybunałem Konstytucyjnym może się odbywać jedynie w trybie skargi konstytucyjnej lub wniosku podmiotów legitymowanych ogólnie.

Wnioskodawca kwestionuje we wniosku przepisy ordynacji podatkowej. Nie stanowią one przepisów podatkowych jako takich, gdyż nie nakładają żadnego podatku (w rozumieniu art. 217 Konstytucji). Stanowią, co do zasady, regulacje ogólne dotyczące praw i obowiązków podatników oraz kompetencji organów podatkowych. Z punktu widzenia uprawnienia Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym konieczne jest przeanalizowanie każdego zaskarżonego przepisu celem ustalenia, czy wpływa on na pozycję wnioskodawcy jako pracodawcy. Nie wystarczy przy tym pośredni lub prawdopodobny związek, jaki może zajść w następstwie stosowania przepisu, ale o niewątpliwą konsekwencję obowiązywania tego przepisu polegającą na kształtowaniu praw i obowiązków pracodawcy oraz jego pozycji wobec pracowników.

Zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy art. 24a § 2 i art. 24b § 1 i 2 ordynacji podatkowej normują sposób traktowania przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej czynności prawnych pozornych i ukrytych. Nie sposób dostrzec w tych postanowieniach jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pozycją prawną pracodawcy. Przepisy te odnoszą się do zagadnień dotykających sfery interesów wszelkich podmiotów mogących stać się adresatem obowiązku podatkowego. Podmiotem, który mógłby wystąpić z wnioskiem o dokonanie kontroli konstytucyjnej tych przepisów przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest każdy z podmiotów legitymowanych ogólnie, wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.

Należy uznać, że również art. 33 * 1 i 2 i art. 33b pkt 2 ordynacji podatkowej nie dotyczą bezpośrednio zakresu działania wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Możliwość zabezpieczenia zobowiązania podatkowego przed terminem płatności, w sposób przewidziany w zakwestionowanych przepisach, nie wpływa na pozycję prawną podatnika jako pracodawcy.

Wnioskodawca kwestionuje również przepisy art. 33b pkt 2, art. 34 * 1 i 6, art. 41 * 3 oraz art. 109 * 1 ordynacji podatkowej w zakresie, w jakim zakładają one zabezpieczenie należności z tytułu zobowiązań podatkowych na majątku osób trzecich. Również w przypadku tych przepisów Trybunał Konstytucyjny zauważa, że nie dotykają one interesów pracodawców. Nie można uznać, że to, iż zobowiązania podatkowe podatnika - choćby byłby on pracodawcą - mogą być zabezpieczone na majątku np. rozwiedzionego małżonka, członka rodziny, członków zarządu czy wspólników spółek prawa handlowego lub innych osób, które według postanowień rozdziału 15 ordynacji podatkowej odpowiadają za zobowiązania podatnika jako osoby trzecie, dotyczy to zakresu działania podatnika jako pracodawcy. Należy również zauważyć, że możliwość zabezpieczenia tychże zobowiązań na majątku osób trzecich nie narusza interesów tychże podmiotów jako pracodawców.

Kwestionowany art. 111 ordynacji podatkowej dotyczy odpowiedzialności członka rodziny podatnika prowadzącego działalność gospodarczą za zaległości podatkowe wynikające z tej działalności. Przepis ten reguluje odpowiedzialność solidarną członków rodziny osób prowadzących działalność gospodarczą. Nie sposób uznać, że postanowienia tego artykułu naruszają interesy pracodawców jako takich. Również normy wyrażone w art. 112, 114 ordynacji podatkowej, które znajdują zastosowanie w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej przez adresatów tych norm, nie wpływają bezpośrednio na interesy tychże podmiotów w zakresie zatrudniania pracowników. Natomiast przesłanką zastosowania art. 114a ordynacji podatkowej nie jest zatrudnianie przez dzierżawcę lub użytkownika nieruchomości odpowiadającego za zaległości podatkowe właściciela nieruchomości pracowników, ani nawet prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Nie można zatem uznać, że przepisy tego artykułu dotyczą zakresu działalności członków organizacji pracodawców.

Kwestionowany we wniosku art. 260 * 1 ordynacji podatkowej normuje zakres odszkodowania za szkodę wyrządzoną wskutek wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności. Postanowienia tego przepisu odnoszą się do ochrony praw wszystkich podmiotów, które mogą się stać podatnikami. Obrona praw wszystkich obywateli nie należy do zakresu działania Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych i może być realizowana przed Trybunałem Konstytucyjnym tylko w wyniku złożenia wniosku przez podmioty legitymowane ogólnie na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.

Z tych względów Trybunał uznał, że kwestionowane we wniosku przepisy nie są objęte „zakresem działania” Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 191 ust. 2 Konstytucji. Odnoszą się one bowiem jedynie do interesów gospodarczych jego członków lub też interesów wszystkich obywateli.

Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

6