POSTANOWIENIE

z dnia 26 lutego 2008 r.

Sygn. akt Ts 196/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski - przewodniczący

Janusz Niemcewicz - sprawozdawca

Marek Kotlinowski,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 października 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Leszka Lubienieckiego,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej Leszka Lubienieckiego, złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 22 sierpnia 2007 r., zarzucono niezgodność § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie wpisu) z art. 7 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Uzasadniając skargę podniesiono, że wejście w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w tym art. 223, który upoważnił Radę Ministrów do wydania rozporządzenia w sprawie wpisu, miało nastąpić z dniem 1 stycznia 2004 r. Oznaczało to, zdaniem skarżącego, że rząd - wydając rozporządzenie 16 grudnia 2003 r. - działał bez podstawy prawnej (art. 223 p.p.s.a. nie obowiązywał) i tym samym naruszył konstytucyjną zasadę legalizmu (art. 7). W konsekwencji skarżący twierdził, że zarówno § 2 ust. 5, jak i pozostałe przepisy rozporządzenia w sprawie wpisu „nie mają waloru prawa obowiązującego [...] i nie mogą być źródłem jakiegokolwiek obowiązku, w tym - w związku z art. 214 § 1 i art. 230 p.p.s.a. - nakładającego na skarżącego obowiązek wniesienia wpisu w określonej wysokości [...]”. Nieuiszczenie przez pełnomocnika skarżącego wpisu w wysokości określonej przez § 2 ust. 5 kwestionowanego rozporządzenia, doprowadziło do odrzucenia skargi przez sąd I instancji, w następstwie czego - zdaniem skarżącego - został on pozbawiony prawa do sądu, które gwarantuje art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 31 października 2007 r. stwierdził oczywistą bezzasadność zarzutów naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 2) oraz prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w rezultacie wydania zaskarżonego rozporządzenia podczas vacatio legis ustawy upoważniającej. Trybunał przypomniał cechy rozporządzenia jako źródła powszechnie obowiązującego prawa, wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 Konstytucji). Przedstawił także na płaszczyźnie doktrynalnej, wspartej praktyką orzeczniczą, rozumienie i odróżnienie pojęcia obowiązywania aktu normatywnego (po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, kiedy to akt staje się częścią systemu prawnego) od pojęcia wejścia w życie aktu normatywnego (następującego w terminie wskazanym w samym akcie). Trybunał Konstytucyjny przybliżył również - w aspekcie historycznym - aprobowane przez naukę prawa oraz prawodawcę znaczenie i uzasadnienie celowości wydawania rozporządzeń w okresie vacatio legis ustawy upoważniającej. W świetle powyższych wyjaśnień, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) Trybunał odmówił nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej.

W zażaleniu z 16 listopada 2007 r. zaskarżono w całości postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 31 października 2007 r., wnosząc o jego uchylenie oraz skierowanie skargi konstytucyjnej do rozpoznania na rozprawie.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zarzuty zażalenia zmierzają do podważenia trafności stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.

Skarżący dowodzi, po pierwsze, że „sposób uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, stanowiący wszak erudycyjny wywód prawniczy, przeczy rozumieniu” oczywistej bezzasadności w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu orzecznictwo sądowe.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uznanie prima facie (bez potrzeby głębszej analizy prawniczej) oczywistej bezzasadności zarzutów podniesionych w rozpatrywanej (ale też każdej innej) skardze, nie zwalnia sądu konstytucyjnego od obowiązku przedstawienia i wyjaśnienia motywów, które stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Intencją Trybunału było zbadanie na wielu płaszczyznach (doktrynalnej, orzeczniczej i historycznej) problemu dopuszczalności wydawania rozporządzeń w okresie vacatio legis ustawy upoważniającej, tak by skarżący - w ramach „wywodu prawniczego” - poznał argumenty świadczące o oczywistej bezzasadności sformułowanych zarzutów.

Skarżący twierdzi, po drugie, że kwestionowane postanowienie jest „wewnętrznie sprzeczne”, a Trybunał usiłuje sprzeczność tę usunąć „poprzez odwołanie się do przepisów o technice prawotwórczej, albowiem wyłącznie z ich treści TK wywiódł zasadę, która uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu” skardze konstytucyjnej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pogląd powyższy trzeba traktować jako następstwo braku konsekwencji i abstrahowania od modelu rozumowania, przyjętego w uzasadnieniu. Trybunał przypomina zatem, że od zasady, zgodnie z którą określony podmiot uzyskuje upoważnienie (kompetencję) do wydania aktu wykonawczego z dniem, gdy wejdzie w życie norma upoważniająca, istnieje wyjątek, pozwalający wydać i ogłosić akt wykonawczy do ustawy podczas vacatio legis ustawy upoważniającej, pod warunkiem jednak, że termin wejścia w życie aktu wykonawczego wyznacza się na dzień nie wcześniejszy niż dzień wejścia w życie ustawy upoważniającej. Wyjątek ten jest następstwem odróżnienia pojęcia „obowiązywania aktu normatywnego” (po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, kiedy to akt staje się częścią systemu prawnego) od pojęcia „wejścia w życie aktu normatywnego” (następującego w terminie wskazanym w samym akcie). Dystynkcja powyższa umożliwia nie tylko wydawanie rozporządzeń w okresie vacatio legis ustawy upoważniającej, lecz także nowelizowanie ustaw po ich ogłoszeniu a przed dniem wejścia w życie (por. J. Jabłońska-Bonca, Wstęp do nauk prawnych, Poznań 1996, s. 102 i nast.; J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 573; T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, C.H. Beck 2003, s. 573). Trybunał Konstytucyjny, przywołując - w porządku chronologicznym - stosowne przepisy tzw. zasad techniki prawodawczej, wykazał, że wydawanie rozporządzeń podczas vacatio legis ustawy upoważniającej jest procedurą zastaną, zakotwiczoną historycznie i akceptowaną przez organy tworzące prawo, doktrynę oraz orzecznictwo. Za nieporozumienie należy zatem uznać sugestię skarżącego, jakoby Trybunał „wyższą rangę nadał zasadzie wywiedzionej [...] z przepisów podustawowych niż normie wyrażonej w przepisie konstytucyjnym”. Jak wynika z treści zażalenia, umknęło uwadze skarżącego, że w polskim systemie prawa obowiązuje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Zgodnie z art. 7 tejże ustawy „akty normatywne wydawane na podstawie ustaw można ogłaszać w okresie od dnia ogłoszenia danej ustawy, a przed dniem jej wejścia w życie; akt taki nie może wejść w życie wcześniej niż ustawa”. Do dnia wydania niniejszego postanowienia wobec art. 7 powołanej ustawy nie postawiono zarzutu niezgodności z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji.

Skarżący podnosi, po trzecie, że Trybunał „nie odniósł się krytycznie do poglądu odmiennego, wyrażonego w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przez glosatora [...]”.

Trybunałowi Konstytucyjnemu znany jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2004 r. w sprawie o sygnaturze FSK 1188/04 (ONSA nr 11/2005, poz. 62) oraz glosa aprobująca. Trybunał nie odwoływał się do powyższego rozstrzygnięcia, gdyż stanu faktycznego poddanego ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanu faktycznego przedstawionego w rozpatrywanej skardze nie cechuje tożsamość. Należy przypomnieć, że w sprawie administracyjnej zakwestionowano ważność uchwały rady gminy. Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1683), opublikowana w Dzienniku Ustaw z 30 listopada 2002 r., weszła w życie z dniem ogłoszenia (w zakresie art. 5, istotnego z punktu widzenia treści uchwały). Natomiast rada gminy podjęła uchwałę 29 listopada 2002 r., określając w niej stawki podatku (zgodnie z art. 5 ustawy), które miały obowiązywać od 30 listopada 2002 r. Jest zatem oczywiste, że przepisy ustawy (art. 5) nie tylko nie weszły w życie, ale nawet nie obowiązywały (nie zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw) w dniu podjęcia uchwały. Przepis upoważniający radę gminy do uchwalenia stawek podatku „nie istniał” w dniu podjęcia uchwały, a zatem organ ten nie miał kompetencji do rozstrzygania w sprawie podatków. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał art. 88 Konstytucji, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Słusznie więc stwierdził, że „przedwcześnie rozpoczęty proces legislacyjny przez skarżącą gminę stanowi naruszenie prawa przez ustanowienie norm niemających oparcia w przepisach prawa materialnego ustawy podatkowej”. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w sprawie skarżącego - ustawa p.p.s.a., w tym art. 233 upoważniający do wydania rozporządzenia, została, ogłoszona w Dzienniku Ustaw (Nr 153, poz. 1270) z dnia 20 września 2002 r., zaś kwestionowane rozporządzenie zostało wydane w dniu 16 grudnia 2003 r. (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) i weszło w życie w dniu wejścia w życie p.p.s.a., tzn. 1 stycznia 2004 r. Nie zachodzi tym samym okoliczność podniesiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, polegająca na stanowieniu norm niemających oparcia w przepisach, bowiem ustawa upoważniająca obowiązywała w systemie prawa od 20 września 2002 r.

Trybunał Konstytucyjny, podzielając stanowisko S. Wronkowskiej, uznaje, że niesporność wydawania rozporządzeń w okresie vacatio legis ustawy upoważniającej implikuje negatywną ocenę techniki prawodawczej, która przejawia się formułowaniem postanowień końcowych, określających termin wejścia w życie przepisów upoważniających. Zbędne jest bowiem rozstrzygnięcie tak o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia ustawy, jak i po upływie odrębnie wyznaczonej vacatio legis.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

1

4