Wyrok z dnia 4 listopada 1999 r.
III RN 97/99

Organ odwoławczy rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 KPA, gdy uchyla
zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji i nie rozstrzyga
sprawy co do jej istoty, lecz utrzymuje w mocy decyzję, która nie istnieje już w
obrocie prawnym, bowiem została wcześniej uchylona.


Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 1999 r. sprawy ze skargi
Barbary B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 14 stycznia
1998 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej uprawnień do
mieszkania, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wy-
roku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu [...]
z dnia 27 października 1998 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Zastępca Komendanta Rejonowego Policji w S. postanowieniem z dnia 31
lipca 1997 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące uprawnień
Barbary B. do lokalu mieszkalnego w W. przy ul. P.K. zajmowanego przez Stanisła-
wa B. i Edytę B. po zamianie poprzedniego mieszkania ze Zdzisławą H. - zakończo-
ne ostateczną decyzją Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia 22 czerwca 1995
r. Przyczynę wznowienia postępowania stanowił fakt, iż wskazana ostateczna decy-
zja administracyjna została wydana w oparciu o wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w
Słupcy z dnia 6 kwietnia 1993 r. [...], który to wyrok został następnie uchylony przez
Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 7 listopada 1995 r. [...].

Komendant Rejonowy Policji w S. decyzją z dnia 28 sierpnia 1997 r. [...] od-
mówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Po rozpoznaniu odwołania Barbary B. od tej
decyzji, Komendant Wojewódzki w K. decyzją z dnia 6 października 1997 r. uchylił
zaskarżoną decyzję Komendanta Rejonowego Policji w S. i przekazał sprawę temu
organowi do ponownego rozpoznania. Komendant Rejonowy Policji w S. decyzją z
dnia 28 października 1997 r. uchylił swoją decyzję z dnia 22 czerwca 1995 r. w spra-
wie przydziału lokalu mieszkalnego Stanisławowi B. i wydał nową decyzję, na mocy
której przydzielił Stanisławowi B. lokal mieszkalny położony w W. przy ul. P.K., wska-
zując jednocześnie jako osoby uprawnione do zamieszkania w tym lokalu - Edytę B.
oraz Barbarę B. Odwołanie od tej decyzji złożyli: Stanisław B. oraz Barbara B. Po
rozpatrzeniu tych odwołań Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją [...] z dnia 14
stycznia 1998 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymał w mocy decyzję Komen-
danta Rejonowego Policji w S. z dnia 28 sierpnia 1997 r. [...], odmawiającą uchylenia
decyzji [...] z dnia 22 czerwca 1985 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 1998 r. oddalił
skargę Barbary B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z 14 stycznia
1998 r., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. W
szczególności Sąd wskazał, że organ odwoławczy trafnie uznał za prawidłową decy-
zję Komendanta Rejonowego Policji z dnia 28 sierpnia 1997 r., którą odmówiono w
trybie wznowienia postępowania uchylenia decyzji tegoż Komendanta z dnia 22
czerwca 1995 r.

Powyższy wyrok zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich rewizją nadzwyczaj-
ną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 128 § 1 pkt 2 i 156 § 1 pkt 2 KPA oraz
art. 27 ust. 1 i art. 51 zdanie pierwsze ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i wniósł o uchylenie zas-
karżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-
Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, nie można podzielić oceny Naczel-
nego Sądu Administracyjnego dotyczącej legalności zaskarżonej decyzji Komen-
danta Wojewódzkiego Policji w K. Decyzja ta bowiem w oczywisty sposób narusza
reguły administracyjnego postępowania odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżone-
go wyroku wynika, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia 28 sierp-
nia 1997 r. [...],odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej, została uchylona
przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. decyzją [...] z dnia 6 października
1997 r. Komendant Wojewódzki Policji w K., rozpatrując po raz kolejny odwołanie w
tej sprawie, nie mógł zatem wydać rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w
mocy ,,nie istniejącej" (bo uchylonej już uprzednio) decyzji.

Uprawnienia organu odwoławczego zostały określone przepisami art. 138
KPA. Z treści decyzji, będącej przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyj-
nego, wynika, że w niniejszej sprawie organ jako podstawę swojego rozstrzygnięcia
wskazał art. 138 § 1 pkt 2 KPA stanowiący, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w
której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co
do istoty sprawy bądź, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w pierwszej ins-
tancji. Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w oczywisty sposób nie odpo-
wiada treści nie tylko powołanego przez organ art. 138 § 1 pkt 2 KPA, lecz nie mieści
się w ogóle w granicach kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 138
KPA. Dlatego też w sprawie w sposób rażący został naruszony art. 138 § 1 pkt 2
KPA.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, nie ulega wątpliwości, że organ od-
woławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać
tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. W badanej sprawie odwołania dotyczyły
zaś wyłącznie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia 28 października
1997 r., a nie decyzji tegoż Komendanta z dnia 28 sierpnia 1997 r. (ta ostatnia decy-
zja - jak już wskazano - została bowiem uchylona w wyniku poprzedniego postępo-
wania odwoławczego). Stąd też w oczywisty sposób decyzja organu odwoławczego
dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania (a dodatkowo została
wcześniej uchylona), jest nieważna z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1
pkt 2 KPA). Pogląd ten potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu
Administracyjnego (por. wyroki z dnia 21 grudnia 1987 r, IV SA 907/87 oraz z dnia 17
września 1990 r., III SA 647/90).

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, w niniejszej sprawie brak było
podstaw do oddalenia skargi. Dlatego też kwestionowane orzeczenie rażąco narusza
art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a także powołane już
przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i 156 § 1 pkt 2 KPA. W sprawie został także naruszony art.
51 zdanie pierwsze ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowiący, iż
sąd nie jest związany granicami skargi. Niezależnie bowiem od zarzutów i zakresu
żądań zawartych w skardze Barbary B. sąd miał obowiązek z urzędu uwzględnić
oczywiste i rażące naruszenie prawa, którego dopuścił się organ odwoławczy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna Rzecznika Praw Obywatelskich jest zasadna.
Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 138 § 1
pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie
przeważający jest pogląd, że kompetencje organu drugiej instancji do wydania decy-
zji w wyniku postępowania odwoławczego są ograniczone w tym znaczeniu, że organ
odwoławczy może podjąć tylko jedną z decyzji wymienionych w przepisie art. 138
KPA i tylko w granicach wyznaczonych przez ten przepis. Z wykładni językowej
przepisu art. 138 § 1 pkt 2 KPA, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję,
w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co
do istoty sprawy, wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony
(obowiązany) do orzekania o mocy prawnej decyzji zaskarżonej odwołaniem oraz że
organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję (w całości lub w części) jest obo-
wiązany orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy rażąco naruszył powołany
przepis w ten sposób, że uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierw-
szej instancji nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty, lecz utrzymał w mocy decyzję
organu pierwszej instancji, która nie istniała w obrocie prawnym, bowiem została
wcześniej uchylona przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie jest bowiem
niesporne, że odwołanie zostało wniesione od decyzji Komendanta Rejonowego
Policji w S. z dnia 28 października 1997 r. [...] uchylającej jego własną decyzję z dnia
22 czerwca 1995 r. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego oraz że Komendant
Wojewódzki w K. decyzją z dnia 14 stycznia 1998 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania,
uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję i utrzymał w mocy decyzję Komendanta
Rejonowego Policji w S. z dnia 28 sierpnia 1997 r., uchyloną decyzją Komendanta
Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 6 października 1997 r. [...]. W konsekwencji należy
przyjąć, że organ odwoławczy, który uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję nie
rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz utrzymuje w mocy nieistniejącą decyzję
organu pierwszej instancji, dopuszcza się rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 1
pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co powoduje nieważność decyzji
odwoławczej (art. 156 § 1 pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem
oddalić skargi, bowiem nie będąc związany jej granicami (art. 51 zdanie pierwsze
ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), był obowiązany uwzględnić z urzędu
wskazane wyżej oczywiste, a przez to rażące, naruszenie prawa przez organ
odwoławczy.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================