Wyrok z dnia 12 lutego 1997 r.
III RN 94/96


Jeśli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów
administracji i sądu jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w
uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie to względy (zarówno prawne jak i społeczne) zostały
przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty
zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie
jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę.


Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Janusz
Łętowski (sprawozdawca).


Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 1997 r. sprawy ze skargi
Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. i Zespołu Budowy Garaży na Osiedlu [...] Spółdzielni
Mieszkaniowej "C." w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia
29 grudnia 1995 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta
L. dotyczącej lokalizacji zespołu nr garaży ekologicznych na terenie osiedla [...] w Lublinie,
na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 27 czerwca 1996 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i oddalił skargę


U z a s a d n i e n i e


Prokurator Generalny wniósł w dniu 24 grudnia 1996 r. rewizję nadzwyczajną od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 27
czerwca 1996 r. [...] wydanego w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w
Lublinie i Zespołu Budowy Garaży na Osiedlu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. na
decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 29 grudnia 1995 r. [...] w
przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. dotyczącej lokalizacji
zespołu nr 3 garaży ekologicznych na terenie osiedla [...] w L.

Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie w szczególności art. 27 ust. 1
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.
368) w związku z art. 47 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.) wnosząc w konsekwencji o jego uchylenie i oddalenie skargi
lub też o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-
Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Dyrektor Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w
L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., decyzją z dnia 25 października 1993 r.
ustalił lokalizację zespołu nr 3 garaży ekologicznych na terenie osiedla [...] w L. Kolegium
Odwoławcze przy L. Sejmiku Samorządowym decyzją z dnia 6 maja 1994 r. stwierdziło
nieważność tej decyzji, uznając że powyższa inwestycja mieści się w pojęciu infrastruktury
socjalnej związanej z budownictwem mieszkaniowym i w świetle przepisów ustawy z dnia 4
października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa
mieszkaniowego w latach 1991 - 1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz.
446) wydanie decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do tej inwestycji pozbawione było
podstawy prawnej. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1995 r.
[...] w motywach którego podniesiono, że wymieniona ustawa z dnia 4 października 1991 r.
ma charakter epizodyczny i regulacja prawna przez nią dokonana jest czasowa, decyzja
Kolegium Odwoławczego została uchylona. Stwierdzono przy tym, że decyzja ta nie
wyjaśniła, czy na osiedlu realizowana jest zabudowa mieszkalna, czy też zabudowa została
zakończona przed wejściem w życie ustawy i wówczas jej przepisy nie miałyby zastosowania
do przedmiotowych garaży. Z ustaleniami w tym zakresie wiąże się kwestia wydania decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o
planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 października 1995 r.
odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowego zespołu
garażowego. Stwierdzono, że dla terenu wymienionej inwestycji obowiązuje miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego L. Zespołu Miejskiego, zatwierdzony uchwałą [...]
Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj.L. Nr 2/87, poz.
25). Z tekstu tego planu wynika, że teren, na którym zlokalizowano garaże, przeznaczony jest
pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Garaże i parkingi w osiedlach mieszkaniowych są
częścią osiedli jako urządzenia komunikacji wewnętrznej związane z zaspokojeniem potrzeb
mieszkańców, dlatego lokalizacja garaży na terenie wymienionego osiedla nie jest sprzeczna
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie koliduje ona
z innymi obiektami i urządzeniami realizowanymi w ramach osiedla, a do takich obiektów i
urządzeń należą między innymi tereny zieleni miejskiej. Według art. 42 ust. 2 ustawy z dnia
31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196
ze zm.) zieleń miejską stanowią zespoły roślinności znajdujące się na terenach
przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe
zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń
izolacyjna, pracownicze ogrody działkowe. Plan zagospodarowania przestrzennego osiedla
[...] nie zawiera zapisu o przeznaczeniu jego terenów pod zieleń miejską i przez to nie jest
możliwe określenie terenów zieleni oraz stwierdzenie, czy kolidują z nimi projektowane
inwestycje. Nie przesądza to, że takich terenów w ramach osiedla nie ma. Przedsięwzięcie
inwestycyjne związane z realizacją osiedla mieszkaniowego obejmuje swoim zakresem
inwestycję podstawową (budynki mieszkalne) oraz inwestycje towarzyszące. W związku z
tym w pojęciu "osiedle mieszkaniowe" określonym w planie zagospodarowania
przestrzennego mieszczą się również "tereny zieleni". O usytuowaniu tych terenów w ramach
osiedla mieszkaniowego rozstrzygnął plan realizacyjny. Część graficzna tego planu zawiera
układ zieleni wysokiej i niskiej. Ponieważ dokument taki nie został w sprawie przedłożony,
nie można było ustalić, czy lokalizacja przedmiotowych garaży nastąpiła na terenach zieleni.
W związku z tym nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja lokalizacyjna jest niezgodna z
miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przez to jest nieważna.

W wyniku wystąpienia mieszkańców osiedla [...] z wnioskiem o ponowne
rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że dla osiedla tego
sporządzony został plan realizacyjny, zatwierdzony decyzjami Wydziału Gospodarki
Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w L. z dnia 14 maja 1974 r. [...] i z
dnia 30 października 1974 r. [...]. Z graficznej części szczegółowego planu realizacyjnego
wynika, że w miejscu lokalizacji garaży usytuowany jest teren zieleni skarpowej o
powierzchni 5780 m2 , która została zrealizowana przed rozpoczęciem budowy garaży. Fakt
zrealizowania zgodnie z wymienionym planem osiedla zieleni skarpowej na tym osiedlu,
czyni niemożliwym zlokalizowanie w tym samym miejscu innej inwestycji. W tej sytuacji
Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 1995 r. [...] uchyliło własną decyzję z dnia
9 października 1995 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta
L. z dnia 25 października 1993 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji zespołu nr 3 garaży na
terenie osiedla [...] i stwierdziło nieważność tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny - uwzględniając tylko skargę Spółdzielni Miesz-
kaniowej "C." w L. (Zespół Budowy Garaży nie posiada legitymacji do wniesienia skargi) -
kwestionowanym wyrokiem uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia
1995 r., przyjmując, że w czasie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowych
garaży dla dzielnicy "C." w L. nie było obowiązującego szczegółowego planu
zagospodarowania przestrzennego, gdyż uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L.
z dnia 26 stycznia 1972 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu szczegółowego
dzielnicy mieszkaniowej "C." w zakresie realizacji pierwszego etapu obejmującego obszar
jednostek A.B.C oraz akceptacji zasad planu w granicach opracowania projektu (Dz. Urz.
Woj. Rady Narodowej w L. Nr 6, poz. 81) nie została zamieszczona w uchwale [...] Rady
Miasta L. z dnia 6 grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu aktów prawa miejscowego
obowiązującego na terenie miasta L. (Dz. Urz. Woj. L. z 1991 r., Nr 1, poz. 2). W związku z
tym dla tego terenu w czasie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji garaży obowiązujący był
plan ogólny zagospodarowania przestrzennego L. Zespołu Miejskiego zatwierdzony
wspomnianą już wyżej uchwałą [...] Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986
r., wykazaną w powołanej uchwale Rady Miasta L. z dnia 6 grudnia 1990 r. Nie ma natomiast
oparcia w przepisach prawnych stanowisko zajęte przez Kolegium Odwoławcze w decyzji z
dnia 29 grudnia 1995 r., iż przeznaczenie terenu o powierzchni 5780 m2 pod zieleń skarpową
i wykonanie tego zadania inwestycyjnego zgodne z wymienionymi już poprzednio decyzjami
Urzędu Miejskiego w L. z dnia 14 maja i 30 października 1974 r. powoduje nieważność
decyzji o lokalizacji garaży w świetle art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym. Przepisy
ustaw o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r., jak też z dnia 7 lipca 1994 r. nie
zawierają zakazu wydania nowych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (obecnie - o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jeśli na terenach objętych zabudową
"została zrealizowana jakaś inwestycja wcześniejsza". Skoro zatem decyzja zatwierdzająca
plan realizacyjny nie jest równoznaczna z obowiązującym miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym już po wykonaniu tej decyzji, jak to ma
miejsce w sprawie niniejszej, a zapisy tego planu nie zawierają zakazu wznoszenia na terenie
nim objętym nowych obiektów budowlanych o charakterze infrastruktury istniejącego osiedla
mieszkaniowego, brak jest - zdaniem Sądu - przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji
o ustaleniu lokalizacji przedmiotowych garaży ekologicznych.

Rewidujący stwierdza, iż tego rodzaju stanowisko Sądu jest nie do przyjęcia.

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. wymienioną wyżej uchwałą z dnia 26
stycznia 1972 r. [...] podjętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o
planowaniu przestrzennym (Dz .U. Nr 7, poz. 47), zatwierdziło miejscowy plan szczegółowy
zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkaniowej "C." w L. w zakresie realizacji
pierwszego etapu obejmującego obszar A,B,C oraz dokonało akceptacji zasad planu w
granicach opracowania projektu. Na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy opracowano plan
realizacyjny osiedla [...] jako część projektu inwestycji budowlanej. Jest faktem, że powołana
uchwała Prezydium MRN nie została zamieszczona w wykazie aktów prawa miejscowego
obowiązującego na terenie miasta L., ustalonym uchwałą [...] Rady Miasta L. z dnia 6
grudnia 1990 r., ale nie oznacza to, że miejscowy plan szczegółowy dzielnicy "C." stracił swą
aktualność i tym samym straciła moc obowiązującą podstawa prawna dla planu
realizacyjnego.

Według treści art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu
przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99) plany zagospodarowania przestrzennego
sporządzone stosownie do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu
przestrzennym (Dz. U. z 1975 r., Nr 11, poz. 67 i Nr 16, poz. 91) są planami
zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy. Skoro zatem późniejsza
ustawa o planowaniu przestrzennym uznaje za aktualny plan zagospodarowania
przestrzennego sporządzony w oparciu o ustawę o planowaniu przestrzennym z 1961 r., przy
rozpoznaniu niniejszej sprawy niezbędne jest zatem dokonanie oceny zgodności z prawem
decyzji o lokalizacji garaży również w oparciu o plany realizacyjne zatwierdzone
wymienionymi wyżej decyzjami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 14 maja i 30 października
1974 r. Z części graficznej szczegółowego planu realizacyjnego wynika, że w miejscu
lokalizacji garaży zlokalizowany jest teren zieleni skarpowej o powierzchni 5780 m2 i
inwestycja ta zrealizowana została przed rozpoczęciem budowy garaży. W tej sytuacji
faktycznej i prawnej nie znajduje uzasadnienia lokalizowanie w tym samym miejscu innej
inwestycji.

Rewidujący stwierdza ponadto, że w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, iż
w sprawie tej wiąże Sąd i organ orzekający ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1995 r., [...] - stosownie do art. 30 ustawy o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym - skoro wyrok ten zawierał jedynie ocenę wydania
decyzji z formalnego punktu widzenia, a nie ocenę merytoryczną zgodności decyzji z
przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, a argumenty w niej zawarte są
przekonywające. Przede wszystkim zarzut naruszenia przepisu art. 47 ustawy z dnia 12 lipca
1984 r. o planowaniu przestrzennym należy uznać za trafny. Zgodnie z tym przepisem plany
zagospodarowania przestrzennego sporządzone stosownie do przepisów ustawy z 1961 r. o
planowaniu przestrzennym są planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej
pierwszej ustawy. Skoro zatem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. uchwałą z dnia
26 stycznia 1972 r. [...] zatwierdziło miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
dzielnicy mieszkaniowej "C." w L., to plan ten stanowił podstawę prawną podejmowania
decyzji w sprawie zagospodarowania tego obszaru, w tym decyzji o zatwierdzeniu planu
realizacyjnego tego osiedla, także po wejściu w życie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o
planowaniu przestrzennym.

Okoliczność, że powyższy plan nie został zamieszczony w uchwale [...] Rady Miasta
L. z dnia 6 grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu aktów prawa miejscowego
obowiązującego na terenie miasta L. (Dz. Urz. Woj. L. z 1991 r., Nr 1, poz. 2), nie pozbawia
mocy obowiązującej tego planu szczegółowego i nie uzasadnia wniosku, że podstawą prawną
decyzji o ustaleniu lokalizacji zespołu garaży mógł być ogólny plan zagospodarowania
przestrzennego uchwalony w dniu 30 grudnia 1986 r. przez Miejską Radę Narodową w L.
Przepis art. 31 ust. 4 ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym,
który stanowi, że akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w
ust. 1 tej ustawy, tracą moc z dniem ogłoszenia tych wykazów, również nie może służyć jako
przekonujący argument. Należy bowiem przyjąć, że niezamieszczenie w tym wykazie planu
zagospodarowania przestrzennego nie pozbawia go mocy obowiązującej. Utrata mocy
obowiązującej planu mogłaby nastąpić tylko w przypadkach określonych ustawą o plano-
waniu przestrzennym z 1984 r., która obowiązywała w dacie ustalenia wykazu przez Radę
Miejską w L.

Należy równocześnie stwierdzić, iż przebieg postępowania w niniejszej sprawie nie
jest wolny od wad. Szczególnie bowiem w sytuacjach, gdy w sprawie występują sporne
interesy stron (w tym przypadku: z jednej strony właścicieli samochodów, dążących do
wybudowania w konkretnym miejscu zespołu garaży, a z drugiej - zorganizowanych w
komitet społeczny przeciwników tej budowy, powołujących się na okoliczność, iż plan
zagospodarowania przestrzennego przewiduje w tymże miejscu zazielenione tereny
rekreacyjne), zadaniem zarówno organów administracji jak i sądu jest przeprowadzenie
wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem
zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie
stwierdzone, jakie względy wzięte pod uwagę zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,
dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to,
by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym
stopniu zabezpieczone. Trzeba przy tym pamiętać, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu
Najwyższego (wyrok z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93) jeśli przy rozstrzyganiu
sprawy pojawia się możliwość różnej co do meritum wykładni konkretnych przepisów,
należy zawsze dążyć do przyjęcia takiej wykładni, jaka jest zgodna z Konstytucją (w tym
przypadku można by wprost wskazać na konstytucyjną zasadę ochrony środowiska).

W tej sytuacji Sąd Najwyższy, biorąc pod uwagę wszelkie powyższe okoliczności,
orzekł jak w sentencji.
========================================
N o t k a

Wyrok sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III RN 33/93 został opublikowany w
PiP 1994 nr 9 s. 111.
========================================