Wyrok z dnia 8 września 2000 r.
III RN 9/00

Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r.
w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 40, poz. 230) rażąco naruszał zasadę pro-
porcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, przez to, że w przypadku
stwierdzenia, iż przejazd pojazdu nienormatywnego odbywał się bez właściwe-
go zezwolenia opłaty podwyższone pobierano bez względu na długość przeje-
chanej trasy.


Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2000 r. sprawy ze skargi Remigiu-
sza M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 30 września
1998 r. [...] w przedmiocie opłaty drogowej za przejazd pojazdem niemormatywnym
bez zezwolenia, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 1999 r.
[...]

1) z m i e n i ł zaskarżony wyrok w jego punkcie pierwszym w ten sposób, że
uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych,
2) w pozostałej części oddalił rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w Lublinie decyzją z dnia 27
sierpnia 1998 r. powołując się na § 9 ust. 1 tab. 1 p. 9, 4 i ust. 2 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 40, poz.
230) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z
dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów (Dz.U. z
1996 r. Nr 155, poz. 772) oraz w związku z art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca
1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) obciążył Remigiu-
sza M. opłatą drogową w wysokości 3.600 zł za przejazd w dniu 17 lipca 1998 r. po-
jazdem nienormatywnym bez zezwolenia z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku
osi na drogę.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku odwołania Remigiusza M. Generalny Dy-
rektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 30 września 1998 r. utrzymał w mocy zaskar-
żone rozstrzygnięcie.
Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Remi-
giusz M. kwestionując ustalenie, że powstał obowiązek zapłaty opłaty drogowej w
związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnych obciążeń osi pojazdu na
drogę. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wnosił o jej
oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca
1999 r. [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy
decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 27 kwietnia 1999 r., P 7/98 stwierdzający, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 123,
poz. 578 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
i jest niezgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicz-
nych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) przez to, że narusza zakres ustawowego upo-
ważnienia oraz stanowi przepis o charakterze represyjnym. W ocenie Sądu argu-
menty prawne Trybunału Konstytucyjnego przytoczone w powoływanym wyroku z
dnia 27 kwietnia 1999 r., P 7/98 o naruszeniu ustawowego upoważnienia oraz o cha-
rakterze represyjnym przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14
października 1996 r. w sprawie opłat drogowych odnoszą się także do obecnej re-
gulacji prawnej w tym zakresie zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 40, poz. 230) stano-
wiącym podstawę prawną zaskarżonych decyzji. Przepis ten jest zatem niezgodny z
art. 2 i art. 92 Konstytucji oraz art. 13 ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).
Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadzwyczajną, w
której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Wskazując te podstawy Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie
do ponownego rozpoznania.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21
marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu nadanym art. 33 pkt 1 lit. d ustawy
z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu
drogowego (Dz.U. Nr 106, poz. 677) Radzie Ministrów z dniem 12 grudnia 1997 r.
przysługiwało uprawnienie do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych
zasad wprowadzenia opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji pańs-
twowej właściwego do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych
do ich pobierania. Ust. 2a tego przepisu w brzmieniu nadanym art. 33 pkt 1 lit b po-
wołanej ustawy stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których
mowa w ust. 2 pkt 3 to jest pojazdów o masie, naciskach osi lub wymiarach przekra-
czających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego
przepisami Prawa o ruchu drogowym pobiera się opłaty podwyższone. Naczelny Sąd
Administracyjny stwierdzając, iż zmiana regulacji prawnej w zakresie opłat drogo-
wych nie doprowadziła do usunięcia z porządku prawnego tych wad, które w wyroku
z dnia 27 kwietnia 1999 r., P 7/98 Trybunał Konstytucyjny uznał za argumenty uza-
sadniające to orzeczenie, nie rozważył wystarczająco różnic odnośnie charakteru
opłat przyjętych w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny § 4 ust. 1 rozpo-
rządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych,
a § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat
drogowych.
Według Ministra Sprawiedliwości nie jest trafny pogląd Sądu, że przepis § 9
ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat dro-
gowych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż stanowi przepis o charakterze
represyjnym. Sąd bowiem nie uwzględnił, że w rozporządzeniu tym wprowadzono
szereg nowych rozwiązań, w szczególności zróżnicowano opłaty podwyższone w
zależności od przeciążenia, uzależniono opłaty podwyższone od konkretnych prze-
kroczeń, co spowodowało ponad dwukrotne obniżenie opłat w niektórych wielkoś-
ciach przeciążeń. Wielkość opłat podwyższonych pozostaje ponadto w relacji do ko-
rzyści uzyskiwanych przez przewoźników z tytułu obniżenia jednostkowych kosztów
przewozowych w wyniku zwiększenia ładunku ponad wielkość wynikająca z przepi-
sów o ruchu drogowym. W związku z tym nie można uznać, iż opłaty drogowe wy-
mierzane na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia nie są opłatami ,,podwyższonymi",
do ustalenia których Rada Ministrów była upoważniona na podstawie art. 13 ust. 4
ustawy o drogach publicznych.
Minister Sprawiedliwości jest zdania, że Sąd oceniając powyższy przepis jako
niekonstytucyjny nie uwzględnił wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej zasady proporcjonalności, która obejmuje również ochronę interesu pub-
licznego. Niepodważalne jest, że nielegalne zwiększenie obciążenia pojazdu ponad
dopuszczalny prawem limit jest działaniem na szkodę interesu publicznego i Pańs-
twa, bowiem przynosi wymierną stratę w postaci zwiększonych uszkodzeń na-
wierzchni drogowej oraz konstrukcji mostów, przez co zagraża bezpieczeństwu ru-
chu. Właściciele pojazdów o naciskach ponadnormatywnych poruszających się po
drogach bez zezwolenia muszą zatem ponosić pewne opłaty, których wysokość po-
winna ich zniechęcać do działań niezgodnych z prawem. Opłata podwyższona przy-
jęta w § 9 rozporządzenia nie jest zatem aktem represji wobec użytkowników dróg,
lecz narzędziem ochrony stanu nawierzchni drogowej, czyli infrastruktury.

Sąd Najwyższy zważył,co następuje:

Przepis art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) stanowił, że za przejazd po drogach publicznych
pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 (pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za
granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach prze-
kraczających wielkości określone w odrębnych przepisach), bez zezwolenia określo-
nego przepisami Prawa o ruchu drogowym pobiera się opłaty podwyższone, zgodnie
zaś z przepisem art. 13 ust. 4 tej ustawy w brzmieniu ustalonym art. 33 pkt 2 lit. d
ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego
transportu drogowego (Dz.U. Nr 106, poz. 667), Rada Ministrów była właściwa do
określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, o
których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji państwowej właściwego do ustala-
nia stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobierania.
Na podstawie powyższego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporzą-
dzenie z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 40, poz. 230),
w którym przewidziano następujące zasady wprowadzania opłat za przejazdy po
drogach publicznych pojazdów nienormatywnych:
(a) opłatę za przejazd jednorazowy po drogach publicznych tych pojazdów ustala się
w wysokości równej iloczynowi liczby kilometrów przebiegu pojazdu i wyrażonej w
złotych stawki opłaty za 1 km tego przebiegu, której wysokość ustala się według pa-
rametrów wyszczególnionych w tabeli (§ 2 ust. 1),
(b) wysokość opłaty za przejazd wielokrotny o limitowanej liczbie przejazdów ustala
się jako iloczyn opłaty za przejazd jednorazowy i liczby przejazdów wskazanej w zez-
woleniu (§ 3),
(c) za przejazd pojazdu na podstawie wydanego zezwolenia bez limitowanej ilości
przejazdów pobiera się opłaty miesięczne lub kwartalne, od okresu, na jaki jest wy-
dane zezwolenie (§ 4),
(d) za przejazd pojazdu na podstawie zezwolenia specjalnego urząd celny pobiera
opłatę za przekroczenie długości i szerokości pojazdu w wysokości 150 zł za każde
przekroczenie. W przypadku przekroczenia dopuszczalnych wielkości nacisków dla
osi pojedynczych lub składowych do 15%, urząd celny pobiera opłatę w wysokości
450 zł za każde przekroczenie nacisków osi (§ 5),
(e) wprowadzono zerową stawkę opłat drogowych dla przedsiębiorców dokonujących
przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdami nienorma-
tywnymi w celach charytatywnych związanych z klęskami żywiołowymi; cel powinien
być potwierdzony przez właściwy organ gminy (§ 6), w przypadku stwierdzenia, że
przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez właściwego zezwolenia, pobiera
się opłaty podwyższone w wysokości określonej w tabeli (§ 9 ust. 1) w zależności od
rodzaju i wielkości przekroczenia; np. za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi
za każdy rozpoczęty kN powyżej dopuszczalnej normy: a) do 15 kN - 120 zł, b) po-
wyżej 15 kN - 200 zł;
(g) opłaty podwyższone ustala i pobiera zarząd drogi, na którego terenie dokono po
kontroli pojazdu nienormatywnego, za każde przekroczenie parametrów oddzielnie,
bez względu na długość przejechanej trasy, a jeżeli przekroczenie dopuszczalnych
nacisków osi występuje na kilku osiach pojedynczych lub składowych osi wielokrotnej
pojazdu, opłatę pobiera się za każde przekroczenie (§ 9 ust. 2 i 3).
W takim stanie prawnym należy uznać, że: po pierwsze - zawarte w art. 13
ust. 4 upoważnienie Rady Ministrów do uregulowania wymienionych w nim kwestii w
drodze rozporządzenia jest niezgodne z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
po drugie - przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia rażąco narusza zasadę proporcjonal-
ności wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że rozporzą-
dzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego precyzyjnego upoważnienia
ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający
takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do obję-
cia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni ce-
lowościowej (wyrok z 25 maja 1998 r., U. 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s. 262). Wyma-
gania odnośnie do przedmiotu i zakresu przepisu upoważniającego określa przepis
art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe powinno za-
wierać między innymi ,,wytyczne dotyczące treści aktu". Trybunał Konstytucyjny w
wyroku z 14 grudnia 1999 r. w sprawie K. 10/99 stwierdził, że wytyczne (w rozumie-
niu art. 92 Konstytucji) są przede wszystkim wskazówkami co do treści aktu norma-
tywnego, a także wskazaniami co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają
znaleźć w nim wyraz. Upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się
wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę ,,wytycznych dotyczących
treści aktu", jest sprzeczne z Konstytucją. Brak owych wytycznych stanowi, w ocenie
Trybunału Konstytucyjnego, warunek wystarczający dla uznania niekonstytucyjności
upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 Konstytucji
zostaną spełnione. Odnośnie zaś do treści wytycznych Trybunał stwierdził, że ,,wska-
zania zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma
być zawarta w rozporządzeniu. Wskazania dotyczące spraw proceduralnych (np.
nakazujące, by ustanowienie rozporządzenia następowało ,,w porozumieniu" czy ,,po
zasięgnięciu opinii") nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, o których mowa
w art. 92 ust. 1" oraz że: ,,ustawa musi zawierać pewne wskazania już to wyznacza-
jące treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu, już to eli-
minujące pewne treści (kierunki rozwiązań)". Z powyższych rozważań wynika, że
przepis art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych był niezgodny z art. 92 ust. 1
Konstytucji RP, bowiem nie zawierał wytycznych w rozumieniu tego przepisu Kons-
tytucji RP, lecz jedynie wskazywał organ upoważniony (Rada Ministrów), formę re-
gulacji (rozporządzenie) i jej przedmiot (określenie szczegółowych zasad wprowa-
dzania opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji państwowej właści-
wego do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobie-
rania). Powyższa wada upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach
publicznych została usunięta, bowiem przepis ten ma obecnie następujące brzmie-
nie: ,,4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady
wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 2-5 i ust. 2a, oraz organ właściwy
do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w
szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego."
Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do zasady pro-
porcjonalności wynika, że wypływają z niej trzy powiązane między sobą obowiązki
prawodawcy: 1) przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla
ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2) nakaz kształtowania danej
regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów), 3) wa-
runek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami,
względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli (orzeczenie TK z 31
stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39, wyrok TK z dnia 27 kwietnia
1999 r.,P 7/96). Sąd Najwyższy nie oceniając celowości wprowadzenia obowiązku
ponoszenia opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdami nienormatywnymi
stwierdza, że przepis § 9 rozporządzenia narusza rażąco wynikającą z art. 2 Kons-
tytucji RP zasadę proporcjonalności w ten sposób, że opłaty podwyższone pobiera
się bez względu na długość przejechanej trasy. Podzielając zatem pogląd Ministra
Sprawiedliwości, że opłata podwyższona przyjęta w powołanym przepisie rozporzą-
dzenia powinna być narzędziem ochrony stanu nawierzchni drogowej, należy
stwierdzić, że wymierzanie opłat podwyższonych bez uwzględnienia długości trasy
przebytej przez pojazd nienormatywny, mimo że opłata podwyższona jest opłatą ,,za
przejazd po drogach publicznych", jest sprzeczne z celem wprowadzenia tego obo-
wiązku i wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości stanowi z tego względu akt re-
presji wobec użytkowników dróg, nie zaś narzędzie ochrony stanu nawierzchni dro-
gowej.
Z powyższych przyczyn wbrew argumentacji rewizji nadzwyczajnej Sąd Naj-
wyższy co do zasady podzielił stanowisko zaskarżonego wyroku, uwzględniając jedy-
nie zarzuty wskazujące na to, że Naczelny Sąd Administracyjny wadliwie stwierdził
nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Błędna ocena prawna w
tym zakresie polega na przyjęciu, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez pods-
tawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 KPA), tymczasem w świetle przyjętych w wyroku
ustaleń nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe decyzje miały podstawę prawną i to
taką podstawę w powołanych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, którą jako
obowiązujące źródło prawa zobowiązane były zastosować (por. art. 7 Konstytucji RP
oraz art. 6 KPA).
Należało zatem orzec jak w sentencji przy odpowiednim zastosowaniu art.
39312 oraz art. 39315 KPC.
========================================