Wyrok z dnia 6 kwietnia 2001 r.
III RN 87/00

Rada gminy nie może określić w akcie prawa miejscowego, że dopusz-
czalne jest tajne głosowanie nad sprawą należącą do jej kompetencji.


Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2001 r. sprawy ze skargi
Barbary S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. [...] w przedmiocie założenia publicznego
Gimnazjum w K. na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 1999 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Rada Miejska w K. w dniu 11 marca 1999 r. podjęła w głosowaniu tajnym
uchwałę [...] o założeniu gimnazjum publicznego w K. Uchwałę podjęto na podstawie
art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie
oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), art. 2 ust. 2 ustawy z
dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz.U. Nr
12, poz. 96) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Uchwałę tę zaskar-
żyła Barbara S., działająca w imieniu własnym i grupy mieszkańców Gminy K., pod-
nosząc między innymi, że gimnazjum to powinno posiadać oddział w miejscowości
N. z uwagi na trudności z dowozem niektórych dzieci i nieprzystosowanie propono-
wanej siedziby gimnazjum do przyjęcia przewidywanej liczby uczniów. Naczelny Sąd
Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 24 sierpnia 1999 r.
[...] skargę oddalił. Sąd przyjął, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa
regulujących tworzenie gimnazjów, zaś argumenty podnoszone przez skarżącą mają
charakter słusznościowy. Wątpliwości rodziców co do uciążliwości dowozu dzieci do
gimnazjum są zrozumiałe z punktu widzenia należytego wykonywania władzy rodzi-
cielskiej, nie mogą jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskar-
żonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała narusza prawo,
ponieważ podjęta została w głosowaniu tajnym, Sąd stwierdził, że § 24 ust. 2 Statutu
gminy nie może być odczytywany jako zakaz przeprowadzania głosowań tajnych w
innych przypadkach niż nakazuje to ustawa o samorządzie gminnym. Głosowanie
tajne powinno być wyjątkiem od zasady jawności. Poza przypadkami, w których
ustawa o samorządzie gminnym przewiduje głosowania tajne, mogą pojawić się inne
uzasadnione przypadki, wymagające przeprowadzenia głosowania tajnego. Decyzja
w tym przedmiocie powinna zostać podjęta w drodze głosowania. Wyłączenie możli-
wości podejmowania uchwał w głosowaniu tajnym, poza przewidzianymi w ustawie,
byłoby niczym nieuzasadnionym ograniczeniem uprawnień organów samorządo-
wych, jak i samych radnych. Sąd stwierdził, że przegłosowanie zaskarżonej uchwały
w głosowaniu tajnym odbyło się bez naruszenia prawa, w zgodzie z ustawą o samo-
rządzie gminnym oraz zgodnie ze statutem i regulaminem Rady Miejskiej w K.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej powyż-
szemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 22 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym, § 24 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 15
lutego 1996 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w K. (Dz.Urz. Woj. Płockiego Nr
11, poz. 109) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyj-
nemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Łodzi. Podniósł w szczególności, że art. 3 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut, zaś
art. 22 ust. 1 tej ustawy określa, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów
gminy określa statut gminy. Na tej podstawie Rada Miejska w K. podjęła uchwałę o
uchwaleniu statutu gminy. Został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewódz-
twa Płockiego Nr 11, poz. 109. Paragraf 24 ust. 2 tego Statutu ma następującą treść:
,,Z zastrzeżeniem przypadków określonych w ustawie, uchwały rady zapadają zwykłą
większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, w głosowaniu jaw-
nym przez podniesienie ręki". Treść normatywna przytoczonego przepisu Statutu
odpowiada treści przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co ozna-
cza, że Rada Miejska w K. uchwaliła tryb głosowania nad uchwałami nawiązujący do
zasady wyrażonej w ustawie. Wynika z tego, że tylko w sprawach wyraźnie w usta-
wie o samorządzie gminnym określonych Rada Miejska w K. może przeprowadzić
głosowanie tajne, np. w sprawie wyboru burmistrza i jego zastępcy (art. 28 ust. 2 i 3),
natomiast o innych sprawach rozstrzyga w głosowaniu jawnym. Stanowiska tego nie
zmienia wydany na podstawie § 17 ust. 1 Statutu regulamin rady stanowiący jego
załącznik nr 4. Według § 30 ust. 7 regulaminu rada może zarządzić głosowanie tajne
w każdej sprawie o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na to, że
ustawa o samorządzie gminnym przesądziła, iż aktem lokalnym normującym ustrój
gminy jest statut (art. 3 ust. 1), zaś ustawa nie zawiera przepisów zobowiązujących
radę gminy do uchwalenia regulaminu jej funkcjonowania, a sposób głosowania nad
uchwałami należy do kategorii ustroju gminy, o sposobie głosowania nad poszcze-
gólnymi uchwałami rozstrzyga statut gminy.

Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyj-
nego statut gminy należy do przepisów gminnych (wyroki z dnia 2 grudnia 1994 r., II
S.A. 1474/94 - OSNA 1995 z. 4, poz. 175, z dnia 14 listopada 1996 r., S.A. 924/96 -
ONSA 1997 z. 4, poz. 164). Wyszczególnienie spraw, których swoisty charakter
przemawia za większą przydatnością głosowania tajnego, powinno znaleźć się w
statucie. W razie przewidywania możliwości przeprowadzenia głosowania tajnego
także w innych sprawach, trudnych do określenia podczas uchwalania statutu, powi-
nien on określić stosowne procedury umożliwiające złożenie wniosku o przeprowa-
dzenie tajnego głosowania i jego przyjęcie. Wbrew stanowisku Sądu, wyrażonemu w
kwestionowanym wyroku, Rada Miejska w K. nie miała podstaw prawnych do prze-
prowadzenia głosowania tajnego w sprawie powołania gimnazjum, nie przewidywał
bowiem tego jej Statut. Nie było także podstaw do przyjęcia, iż regulamin pracy
gminy, przyjęty przez nią jako załącznik do statutu, stanowi akt równej z nim rangi i
zawarte w regulaminie odmienne postanowienia odnośnie do sposobu głosowania
mogły stanowić podstawę prawną do przeprowadzenia takiego głosowania. Prezen-
towane w wyroku z dnia 24 sierpnia 1999 r. stanowisko co do charakteru regulaminu
nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która nie
zawiera przepisów zobowiązujących radę gminy do uchwalenia regulaminu jej pracy.
Zawarta w takim akcie regulacja nie odnosi się do problemów natury ustrojowej zas-
trzeżonych do unormowań statutowych, lecz kwestii związanych z zorganizowaniem
pracy i obsługą organów gminy. Nie jest również dopuszczalne kwalifikowanie regu-
laminu rady jako załącznika do Statutu gminy w celu podniesienia go do rangi aktu
ze sfery ustrojowej. Stanowisko takie jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem
Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 kwietnia 1996 r., II
S.A. 3174/95 (ONSA 1997 z. 2, poz. 74) przyjął, iż nie jest dopuszczalne kwalifiko-
wanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy w celu podnie-
sienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej.

Nie bez znaczenia przy ocenie kwestionowanego wyroku są - w tym zakresie,
zwłaszcza w świetle art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - postanowienia
art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr
91, poz. 578 ze zm.), według którego uchwały rady i zarządu powiatu zapadają w
głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej oraz art. 19 ust. 1
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576
ze zm.), stanowiący, że uchwały sejmiku województwa zapadają w głosowaniu jaw-
nym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Rozwiązania
te mają charakter systemowy i świadczą o woli ustawodawcy realizowania w
ustawodawstwie systemowym zwykłym konstytucyjnego prawa obywateli do informa-
cji o działalności organów władzy publicznej, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji
RP. Ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko ze względu na określone w usta-
wach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę
porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego pańs-
twa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Z art. 61 Konstytucji wynika, że wyjątki od zasady
jawności działania mogą wynikać tylko z przepisów ustawowych i nie mogą być
wprowadzone aktem niższego rzędu jakim jest statut gminy. Stanowisko takie pre-
zentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w
wyroku z dnia 3 grudnia 1999 r., III S.A. 1699/99.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej
sprawie jest sporne, czy rada gminy jest upoważniona do określenia w drodze regu-
laminu stanowiącego załącznik do statutu gminy, że rada gminy może zarządzić gło-
sowanie tajne w każdej sprawie, o ile przepisy statutu nie stanowią inaczej. W
związku z tym wymaga wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej i w jakiej formie
prawnej rada gminy może uregulować sposób głosowania w sprawie należącej do jej
właściwości. Nie ulega wątpliwości, że określenie przez radę gminy zasad i trybu
oraz sposobu podejmowania przez nią uchwał, w czym mieści się decydowanie
przez radę gminy o tajności lub jawności głosowania, należy do szerszej pojęciowo
kategorii określenia ,,trybu pracy organów gminy", co z kolei wymaga zgodnie z art.
22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uregulowania w formie statutu gminy. Na-
leży w związku z tym przyjąć, że zagadnienia ,,trybu pracy organów gminy", w tym
sposobu głosowania w radzie gminy, należą do sfery wyłączności statutowej i nie
mogą być regulowane przez radę gminy w innej formie prawnej, w tym w drodze
przepisów regulaminowych. Oznacza to również, że sprzeczne z powyższym przepi-
sem ustawy o samorządzie gminnym są te przepisy statutu gminy, które upoważniają
radę gminy do uregulowania tych zagadnień w drodze regulaminu i to nawet wów-
czas, gdy na podstawie przepisów statutu regulamin stanowi załącznik do statutu.
Kolejnym zagadnieniem prawnym wymagającym rozważenia jest kwestia za-
kresu samodzielności statutowej rady gminy w przedmiocie określania jawności lub
tajności głosowania w sprawach należących do jej właściwości. Należy w związku z
tym wskazać, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. w stanie prawnym
sprzed nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym dokonanej ustawą z dnia 11
kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiato-
wym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej województwie oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz.497), kwestia jawności obrad rady
gminy i jawności głosowania w radzie gminy nie była przedmiotem regulacji ustawy o
samorządzie gminnym. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stano-
wił bowiem jedynie, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów
w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej,
zaś przepisy tej ustawy przewidywały głosowanie tajne w niektórych sprawach nale-
żących do właściwości rady gminy, np. wybór przewodniczącego rady i 1-3 zastęp-
ców następował w głosowaniu tajnym ( art. 19 ust. 1 ustawy). W związku z tym, że
przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierały ogólnego nakazu jawnego
głosowania w radzie gminy - jak czyni to obecnie przepis art. 14 ust. 1 ustawy, który
wyraźnie przewiduje, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością gło-
sów w obecności co najmniej połowy składu organu w głosowaniu jawnym, chyba że
ustawa stanowi inaczej - to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym mogło być
sporne, czy dopuszczalne jest określenie w statucie gminy, że rada gminy może za-
rządzić głosowanie niejawne w każdej sprawie, o ile nie sprzeciwiają się temu prze-
pisy ustawy lub statutu. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia prawnego wymaga
uprzedniego rozwiązania pozornej kolizji między swoiście pojmowaną autonomią
statutową gminy a konstytucyjną zasadą jawności życia publicznego i konstytucyj-
nym prawem do informacji.
Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że o
ustroju gminy stanowi jej statut, można wysnuć wniosek, że przepisy ustawy o samo-
rządzie gminnym regulujące zagadnienia ustroju gminy wyznaczają jedynie granice
regulacji statutowej, co oznacza, iż uregulowanie w statucie zagadnień ustrojowych
gminy należy do zakresu autonomii (swobody) statutowej gminy. Swoboda statutowa
gminy jest wszakże ograniczona, bowiem po pierwsze - rada gminy nie może ure-
gulować szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy
ustawy, po drugie - rada gminy nie może w statucie powtarzać rozwiązań ustrojo-
wych przyjętych w przepisach ustawowych, po trzecie - rada gminy jest obowiązana
uregulować w statucie te zagadnienia ustrojowe, do których uregulowania w drodze
statutu została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Z tego czysto formalne-
go punktu widzenia rada gminy mogłaby określić w statucie gminy, iż rada gminy
może zarządzić głosowanie tajne we wszystkich sprawach, chyba że przepisy
ustawy stanowią inaczej, czyli a contrario zarządzenie głosowania tajnego byłoby
niedopuszczalne jedynie w przypadkach, gdy przepisy ustawy przewidują głosowanie
jawne. Skoro zatem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przepisy ustawy
nie przewidywały głosowania jawnego w radzie gminy, to powyższe rozumowanie
prowadzi nieuchronnie do wniosku, iż w istocie swoboda rady gminy w zarządzaniu
głosowania tajnego nie była niczym ograniczona.
W związku z tym należy stwierdzić, że sposób głosowania w radzie (głosowa-
nie jawne lub tajne) nie jest jedynie czysto technicznym sposobem podejmowania
uchwał przez radę gminy, lecz ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności po-
dejmowania rozstrzygnięć przez władzę publiczną, co jest z kolei niezbędnym wa-
runkiem i przesłanką demokratyzacji procesów politycznych oraz urzeczywistnienia
konstytucyjnego prawa do informacji. Z tego punktu widzenia jest oczywiste, że w
zakresie statutowej regulacji sposobu głosowania w radzie gminy konieczne jest
uwzględnienie zasady jawności życia publicznego wynikającej z konstytucyjnej zasa-
dy demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP). Zasada jawności
życia publicznego nie może być rozumiana wąsko jako jawność obrad rady gminy,
lecz szeroko jako jawność również głosowań przy podejmowaniu uchwał przez radę
gminy. Z zasady tej wynika bowiem, że mieszkańcy wspólnoty samorządowej (wy-
borcy) powinni mieć ustawowo zagwarantowaną nie tylko możliwość przysłuchiwania
się wystąpieniom radnych podczas jawnych obrad rady gminy, lecz także możliwość
konfrontacji wypowiedzi radnych z ich wiążącym stanowiskiem w sprawie wyrażonym
w akcie głosowania jawnego.
Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP obywatel
ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz
osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo to obej-
muje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu terytorialne-
go, w tym działalności rady gminy. Treść konstytucyjnego prawa do informacji zo-
stała skonkretyzowana w ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym prawo do uzyskiwa-
nia informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegial-
nych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możli-
wością rejestracji dźwięku lub obrazu. W związku z tym, że konstytucyjne prawo do
uzyskiwania informacji obejmuje prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów
władzy publicznej, należy przyjąć, iż urzeczywistnienie tego prawa następuje w
drodze ustawowego zagwarantowania jawności obrad rady gminy. Prawo do infor-
macji nie obejmuje natomiast zapewnienia obywatelom-mieszkańcom gminy możli-
wości domagania się głosowania jawnego w każdej sprawie należącej do właściwo-
ści rady gminy.
Z powyższych rozważań wypływa, że w wyniku zgodnej z Konstytucją wykład-
ni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, należy przyjąć, iż rada gminy nie jest
uprawniona do określenia w statucie, a tym bardziej w innym przepisie prawa miejs-
cowego, że rada gmina może zarządzić głosowanie tajne nad sprawą należącą do jej
właściwości. Skoro bowiem jawność obrad i głosowania w radzie gminy jest zasadą,
jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wy-
roku, zaś ustawa o samorządzie gminnym określa przypadki, w których głosowanie
jest tajne, co zdaje się przemawiać za tym, iż jawność względnie tajność głosowania
należy do materii ustawowej, to, mimo iż z zasady autonomii statutowej gminy mo-
głoby wynikać, iż rada gminy jest właściwa do przyjęcia postanowień w sprawie taj-
ności głosowania, należy ostatecznie zweryfikować ten pogląd i przyjąć, że rada
gminy nie może postanowić w statucie, iż może zarządzić głosowanie tajne w spra-
wie należącej do jej właściwości.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================