Wyrok z dnia 6 kwietnia 2001 r.
III RN 85/00

Paszport nie jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt czaso-
wego pobytu jego posiadacza za granicą.


Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2001 r. sprawy ze skargi
Zygmunta D. na decyzję Wojewody P. z dnia 7 stycznia 1999 r. [...] w przedmiocie
odmowy wymeldowania z pobytu stałego Janiny D., na skutek rewizji nadzwyczajnej
Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 1999 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Białymstoku do ponownego rozpozna-
nia.

U z a s a d n i e n i e


We wrześniu 1998 r. Zygmunt D. zwrócił się do Prezydenta B. o wymeldowa-
nie z należącego do niego lokalu byłej żony, która od listopada 1995 r. przebywa w
Kanadzie. Po rozpatrzeniu wspomnianego wniosku organ ewidencji ludności decy-
zją z dnia 20 listopada 1998 r. orzekł o odmowie wymeldowania Janiny D. z miejsca
pobytu stałego. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że mimo utraty przez Janinę
D. uprawnienia do przebywania w lokalu [...] przy ul. G.B. w B., nie można uznać,
że opuściła ona ten lokal z zamiarem skoncentrowania swoich spraw życiowych w
innym miejscu. Jak bowiem wynika z nadesłanych przez nią wyjaśnień, w Kanadzie
przebywa ,,na pobycie czasowym" i ma zamiar powrócić do kraju.

Od decyzji powyższej Zygmunt D. wniósł odwołanie do Wojewody, podnosząc
w nim, że twierdzenia byłej żony, iż zamierza wrócić do kraju nie są niczym poparte.
Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta B.
w mocy. Zdaniem organu odwoławczego Janina D. nie spełniła jednej z przesłanek
warunkujących wymeldowanie, a mianowicie nie opuściła dotychczasowego miejs-
ca pobytu stałego. Wskazuje na to fakt, iż przebywa ona w Kanadzie na podstawie
paszportu ważnego do lipca 2004 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej
instancji powołał się na pogląd przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego, w myśl którego nie można mówić o opuszczeniu miejsca pobytu stałego
w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych,
jeżeli pobyt osoby za granicą ma charakter pobytu czasowego, o czym świadczy
fakt posiadania ważnego paszportu.

Ostateczną decyzję Wojewody P. Zygmunt D zaskarżył do Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku. W skardze podniósł za-
rzut, że organy obu instancji ustalając stan faktyczny sprawy oparły się jedynie na
oświadczeniu Janiny D., że jej pobyt w Kanadzie ma charakter czasowy i zamierza
ona powrócić do kraju. Oświadczenie to organy przyjęły bezkrytycznie, nie próbując
skonfrontować go z innymi okolicznościami faktycznymi sprawy. Zdaniem skarżą-
cego, poprzez wydanie decyzji odmawiających wymeldowanie jego byłej żony,
stworzono stan fikcji meldunkowej, który jest sprzeczny z szeroko pojętym intere-
sem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 1999 r. [...] oddalił
skargę. Sąd podzielił pogląd organów administracji, iż w przedmiotowej sprawie nie
zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wymeldowanie. Zdaniem
Sądu, organy trafnie oceniły, że zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na przy-
jęcie, iż Janina D. opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego. W toku postępo-
wania ustalono bowiem, ,,że przebywa ona czasowo w Kanadzie z terminem
ważności paszportu do 21 lipca 2004 r. Czasowe przebywanie za granicą zostało
też potwierdzone przez samą zainteresowaną oraz świadków".

Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej od tego wyroku zarzu-
cił rażące naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 - Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na tej pods-
tawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego
rozpatrzenia przez sąd administracyjny. W ocenie Rzecznika zaskarżony wyrok
wydany został z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
regulujących zasady i tryb postępowania dowodowego. Przede wszystkim Sąd
administracyjny rozpatrując skargę Zygmunta D. nie zwrócił uwagi, że organy pro-
wadzące postępowanie zaniechały podjęcia czynności procesowych zmierzających
do zebrania pełnego materiału dowodowego. W szczególności organy nie wystąpiły
do konsula o przesłuchanie Janiny D. w celu uzyskania wyjaśnień z jakich powodów
od kilku lat mieszka w Kanadzie i na jakim statusie tam przebywa (poprzestano
jedynie na wystosowaniu do konsula wniosku o doręczenie stronie orzeczeń), nie
zwróciły się też do niej o przedstawienie dowodów, które wskazywałyby na
tymczasowy pobyt za granicą (np. wizy określającej termin pobytu). Skutkiem tego,
ustalając czy Janina D. opuściła swoje dotychczasowe miejsce pobytu, organy
oparły się na niczym nie popartym jej oświadczeniu, iż jej pobyt za granicą ma cha-
rakter czasowy oraz że zamierza niebawem powrócić do Polski. Tymczasem w
uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 1981 r., S.A. 314/91 (ONSA 1981 nr 1, poz.
24), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozstrzygając wątpliwości co do
charakteru pobytu organ administracji nie może ograniczyć się do bezkrytycznego
przyjęcia oświadczenia woli danej osoby co do jej zamiaru. O kwalifikacji pobytu
decyduje bowiem nie tylko treść werbalna oświadczenia, ale również okoliczności
faktyczne wskazujące na rzeczywisty zamiar tej osoby. Konieczność konfrontowa-
nia oświadczenia danej osoby w przedmiocie charakteru jej pobytu za granicą z
innymi dowodami znajduje potwierdzenie także w niniejszej sprawie. Mimo bowiem
deklaracji złożonej przez Janinę D. w trakcie postępowania administracyjnego, iż
wkrótce zamierza wrócić do kraju, w dalszym ciągu przebywa w Kanadzie.
W świetle powyższego za dowolne uznać należy ustalenia faktyczne dokona-
ne w przedmiotowej sprawie, skoro oparte są one na niekompletnym materiale do-
wodowym. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego zarzut dowolności wyklu-
czają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgroma-
dzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu, wszelkich kro-
ków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku nie-
zbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok SN z dnia 23 listo-
pada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995 nr 7, poz. 83).
W zaskarżonym wyroku Sąd administracyjny przychylił się do poglądu przyto-
czonego w decyzji organu drugiej instancji, w myśl którego o czasowym charakterze
pobytu za granicą danej osoby, świadczy fakt posiadania przez nią ważnego pasz-
portu. Zdaniem Rzecznika pogląd ten nie znajduje żadnego logicznego uzasadnie-
nia i stanowi niedopuszczalną nadinterpretację przepisu art. 76 § 1 KPA. Zgodnie z
jego brzmieniem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez
powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód
tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Paszport jest dokumentem urzędo-
wym uprawniającym do przekroczenia granicy i pobytu za granicą oraz poświad-
czającym obywatelstwo polskie, a także tożsamość osoby w nim wskazanej w za-
kresie danych, jakie dokument ten zawiera (art. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r.
o paszportach, Dz.U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5). Z załącznika nr 1 do rozporządzenia
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 marca 1999 r. w sprawie
wzorów oraz trybu wydawania paszportów (Dz.U. Nr 37, poz. 358), określającego
wzór paszportu, wynika, że oprócz danych umożliwiających ustalenie tożsamości
osoby, zamieszcza się w nim także inne informacje, między innymi o dacie wydania
i upływie terminu ważności tego dokumentu. Dane te nie stanowią jednak dowodu
pozwalającego na ustalenie charakteru pobytu za granicą posiadacza paszportu.
Ważnym paszportem mogą się bowiem legitymować zarówno obywatele polscy,
którzy zamieszkują za granicą na stałe (np. na podstawie karty stałego pobytu), jak
również ci, których pobyt tam ma charakter czasowy (np. pobyt na podstawie wizy
lub związany z bezwizowym ruchem turystycznym). Kwestia ta nie ma zatem żad-
nego znaczenia dla oceny czy pobyt danej osoby za granicą jest tymczasowy, czy
też nosi cechy pobytu stałego. Wskazówką pomocną przy dokonywaniu takich
ustaleń mogą natomiast być zamieszczone w paszporcie wizy państw obcych,
uprawniające do pobytu na ich terytorium przez wskazany w nich okres czasu, bądź
tez bezterminowe zezwolenia na pobyt stały. Tego rodzaju dowodów nie próbowa-
no jednak uzyskać w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w
przedmiotowej sprawie.
Zarówno w nauce jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna
ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną, musi być dokonana zgodnie
z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Między innymi
organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się
sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które
mają na podstawie art. 76 § 1 KPA szczególną moc dowodową, a rozumowanie, w
wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być
zgodne z prawidłami logiki. W przedmiotowej sprawie naruszone zostały zarówno
wyżej wymienione reguły, jak również normy procesowe odnoszące się do środków
dowodowych. Tym samym przekroczone zostały granice swobodnej oceny dowo-
dów.
Przedstawione powyżej argumenty jednoznacznie wskazują, że zarówno or-
gany ewidencji ludności prowadząc w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaś-
niające, jak i Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę na wydane przez te
organy decyzje, naruszyły art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który
nakłada na nie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do do-
kładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej), a
także przepis. art. 80 KPA, poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o nie-
kompletny materiał dowody i wbrew regułom swobodnej oceny dowodów. Stopień
naruszenia powołanych przepisów postępowania jest na tyle znaczny, że niewątp-
liwie miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewi-
dencji ludności i dowodach osobistych (jednolity tekst: Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz.
174 ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie
wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez
wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby,
która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie
przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie
można ustalić. Z powyższego przepisu wynika, że jego zakresem objęte są dwie ka-
tegorie osób: a. osoby, które utraciły uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez
wymeldowania się opuściły dotychczasowe miejsce pobytu stałego, b. osoby, które
bez wymeldowania się opuściły dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przeby-
wają w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca ich pobytu nie
można ustalić. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy
administracji publicznej gromadziły materiał dowodowy i dokonywały jego oceny ce-
lem ustalenia, czy łącznie spełnione zostały wymienione w art. 15 ust. 2 in fine tej
ustawy przesłanki wymeldowania Janiny D., a mianowicie, czy opuściła dotychcza-
sowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres sześciu
miesięcy oraz czy nowe miejsce jej pobytu jest możliwe do ustalenia.
Trafny jest zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich rażącego naruszenia za-
skarżonym wyrokiem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny przeoczył bowiem, że organy administracji publicznej rozpatrujące sprawę
wymeldowania Janiny D. z naruszeniem wskazanych przepisów nie podjęły wyma-
ganych czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowo-
dowego celem ustalenia, czy opuściła ona dotychczasowe miejsce pobytu stałego w
rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. Organy administracji publicznej, ustalając że Janina
D. nie opuściła swojego dotychczasowego miejsca pobytu, oparły się na jej
oświadczeniu, iż pobyt za granicą ma charakter czasowy i że zamierza niebawem
powrócić do Polski. Tymczasem rozstrzygając wątpliwości co do charakteru pobytu
organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia
oświadczenia danej osoby co do jej zamiaru. O kwalifikacji pobytu decyduje bowiem
nie tylko treść werbalna oświadczenia, ale również okoliczności faktyczne wskazują-
ce na rzeczywisty zamiar tej osoby (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 19 marca 1981 r., SA 314/81 - ONSA 1981 nr 1, poz. 24).
W związku z tym organy administracji publicznej były obowiązane zebrać dalszy
materiał dowodowy celem prawidłowego ustalenia, czy Janina D. przebywa za gra-
nicą z zamiarem stałego tam pobytu czy też jej pobyt za granicą ma charakter pobytu
czasowego, a ona sama zamierza powrócić do kraju.
Trafny jest zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 76 § 1 KPA. Wbrew sta-
nowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego dokument urzędowy jakim jest pasz-
port nie jest dokumentem potwierdzającym fakt czasowego pobytu za granicą posia-
dacza paszportu. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pasz-
portach (Dz.U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5) paszport jest dokumentem urzędowym upraw-
niającym do przekroczenia granicy i pobytu za granicą oraz poświadczającym oby-
watelstwo polskie, a także tożsamość osoby w nim wskazanej w zakresie danych
jakie ten dokument zawiera.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================