Wyrok z dnia 14 października 1999 r.
III RN 82/99

Ochrona dóbr kultury wymaga stosownej przestrzennej koordynacji rea-
lizacji różnych celów i zadań, a więc także właściwego zagospodarowania
przestrzeni sąsiadujących z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot
ochrony jako dobra kultury (art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 89, poz. 415
ze zm. w związku z art. 11 oraz art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o
ochronie dóbr kultury i o muzeach, Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm.).


Przewodniczący: SSN Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego po rozpoznaniu w dniu 14 października 1999 r. sprawy ze skargi Rady
Gminy w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody B. z dnia 13 maja 1998 r. [...] w
przedmiocie stwierdzenia nieważności § 5 uchwały [...] z 17 kwietnia 1998 r. w spra-
wie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 28 października 1998 r.
[...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

U z a s a d n i e n i e


Wojewoda B. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 maja 1998 r. [...], pod-
jętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie tery-
torialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. - powoływanej nadal
jako: ustawa o samorządzie terytorialnym), stwierdził nieważność § 5 uchwały [...]
Rady Gminy w B. z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu
szczegółowego zagospodarowania przestrzennego B., z tej przyczyny, że przy usta-
laniu treści § 5 powyższej uchwały Rady Gminy w B. naruszony został przepis art. 18
ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.- powoływanej nadal jako: ustawa o zagospodarowaniu
przestrzennym), przewidujący obowiązek uzgodnienia projektu planu z organami
właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
pomimo że już wcześniej Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 29
grudnia 1997 r. [...] wskazał na konieczność pozostawienia obszarów oznaczonych w
planie symbolami [...] jako wolnych od zabudowy (opinia ta nie została uwzględniona
w projekcie planu). W tej sytuacji konieczne było stwierdzenie nieważności § 5 wy-
mienionej wyżej uchwały Rady Gminy w B., ponieważ każde naruszenie procedury
planowania określonej przepisem art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
powoduje nieważność uchwały gminy w całości lub w części (art. 27 ust. 1 ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym).
W wyniku skargi Gminy B., Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejs-
cowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 października 1998 r. [...] uchylił powyższe
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody B. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził,
że skoro w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
mowa jest o obowiązku uzgadniania projektu planu z ,,organami właściwymi do
uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie
przepisów szczególnych", to oznacza to, iż w danym wypadku chodzi o kompetencje
Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynikające z art. 11 ust. 1 i ust. 2 w
związku z art. 1 i art. 5 pkt 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury
(Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o ochronie dóbr kultu-
ry). Wedle interpretacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisów tych wyni-
ka, że obowiązek uzgadniania projektów planów zagospodarowania przestrzennego
z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, który działa w imieniu wojewo-
dy, dotyczy jedynie ochrony krajobrazu kulturowego w formie ustanowionych stref
ochrony konserwatorskiej, rezerwatów i parków kulturowych. Za taką interpretacją
przemawia - w opinii Sądu - także i to: ,,iż brak uzgodnienia nie podlega zaskarżeniu".
Tymczasem, w przedmiotowej sprawie jest poza sporem, że teren objęty uchwałą o
zmianie planu zagospodarowania przestrzennego jedynie graniczy ze strefą ochrony
konserwatorskiej, a więc znajduje się poza jej granicami i z tej przyczyny brak jest
podstaw do uznania, że istniał w tym wypadku obowiązek dokonania uzgodnienia
projektu planu zagospodarowania przestrzennego z Wojewódzkim Konserwatorem
Zabytków. Natomiast stanowisko organu nadzorczego, wedle którego obowiązek
uzgadniania dotyczy całego terenu, niezależnie od tego, czy jest on objęty granicami
ochrony konserwatorskiej, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił w tym kontekście uwagę na to, że: ,,Sam
organ, mimo braku uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla całego
projektu uchwały, co wynika z pisma skierowanego do Wójta Gminy z 29.12.1997 r.,
jedynie co do części tej uchwały (§ 5) stwierdził nieważność, mimo że zgodnie z
prezentowanym przez siebie stanowiskiem, winien stwierdzić nieważność całej
uchwały".

Prokurator Generalny pismem z dnia 7 czerwca 1999 r. [...] wniósł rewizję
nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 28 października 1998 r. [...] zarzucając mu ra-
żące naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o
NSA) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzen-
nym i art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, a w konsekwencji wniósł
na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA o uchylenie zaskarżonego wyroku i odda-
lenie skargi. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że
zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia
się w szczególności także wymagania dotyczące dziedzictwa kulturowego i dóbr
kultury poprzez ustalenie zakazu zabudowy, także wtedy, gdy przemawia za tym po-
trzeba ochrony środowiska kulturowego. Obowiązek prawny dokonywania w tym zak-
resie uzgodnień wynika natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodaro-
waniu przestrzennym w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultu-
ry. Przy czym, w opinii rewizji nadzwyczajnej, z analizy przepisów art. 1 ust. 2, art. 2
ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym oraz z art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury wynika, że
obowiązek uzgadniania treści planów zagospodarowania przestrzennego z właści-
wym wojewódzkim konserwatorem zabytków istnieje nie tylko w sytuacji, gdy w grę
wchodzi tzw. strefa ochrony konserwatorskiej, lecz ma stanowić gwarancję realizacji
ogółu zasad i celów ochrony dóbr kultury określonych w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o
ochronie dóbr kultury. Tymczasem, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej
sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 11 ustawy o ochronie
dóbr kultury, nie wziął pod uwagę treści pozostałych przepisów obu wymienionych
ustaw, a także i tego, że określona w tym wypadku procedura uzgodnień dotyczy
trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako źródła
powszechnie obowiązującego źródła prawa (prawa miejscowego).


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Zgodnie z określoną w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowa-
niu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa
o zagospodarowania przestrzennym) procedurą, po podjęciu przez radę gminy
uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, zarząd gminy obowiązany jest podjąć - w prawem ustalonym po-
rządku - określone czynności mające na celu sporządzenie projektu takiego planu, w
tym między innymi powinien on: naprzód ,,zawiadomić na piśmie o przystąpieniu do
sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu" (art. 18 ust. 2
pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie powinien dokonać
uzgodnienia projektu planu z tymi ,,organami właściwymi do uzgadniania miejsco-
wych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczegól-
nych" (art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W celu
zapewnienia realizacji zadań z zakresu dbałości o dobra kultury oraz o ochronę za-
bytków, które powinny być uwzględniane w zagospodarowaniu przestrzennym, w tym
również w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 2, art.
2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 11
ust. 1 w związku z art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultu-
ry - Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o ochronie dóbr
kultury), wprowadzony został ustawowy obowiązek uzgadniania w tym zakresie
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim
konserwatorem zabytków (art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury). W sensie
przedmiotowym obowiązek ten obejmuje nie tylko wymienione (zresztą jedynie
przykładowo) w art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury obiekty rzeczowe, które mogą
być poddane tej ochronie (art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury rozpoczyna się nas-
tępującymi słowami: ,,Pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w
szczególności:", po czym w dwunastu punktach dokonano wyliczenia różnych
obiektów chronionych, w tym w pkt 12 wymieniono: ,,krajobraz kulturowy w formie
ustanawianych stref ochrony konserwatorskiej, rezerwatów i parków kulturowych").
Ochrona dóbr kultury wymaga bowiem również stosownej, przestrzennej koordynacji
realizacji różnych celów i zadań, a więc także właściwego zagospodarowania przes-
trzeni sąsiadujących z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony,
jako dobra kultury - taki jest w istocie cel planowania przestrzennego (w szczególno-
ści art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że
w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania
ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz pkt 4 - wymagania ochrony dzie-
dzictwa kulturowego i dóbr kultury). W tej sytuacji, słuszny okazał się podniesiony w
rewizji nadzwyczajnej zarzut rażącego naruszenia prawa, wobec błędnego przyjęcia
przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że obowiązek uzgad-
niania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym
mowa jest w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
odnieść należy wyłącznie do tego obszaru, który objęty jest granicami ,,ustanowio-
nych stref ochrony konserwatorskiej, rezerwatów i parków kulturowych" (art. 5 pkt 12
ustawy o ochronie dóbr kultury).
Natomiast w związku z wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uza-
sadnieniu zaskarżonego wyroku opinią, że skoro w przedmiotowej sprawie wojewoda
- jako organ nadzoru - zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagos-
podarowaniu przestrzennym wobec nie dokonania uzgodnienia z Wojewódzkim Kon-
serwatorem Zabytków projektu, zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospo-
darowania przestrzennego B., przed podjęciem stosownej uchwały w sprawie przyję-
cia tego planu przez Radę Gminy w B., to w tej sytuacji powinien konsekwentnie
stwierdzić nieważność całej uchwały, a nie - jak to uczynił - jedynie nieważność § 5
tej uchwały, należy dodatkowo stwierdzić, co następuje: po pierwsze - jest poza spo-
rem, że w toku postępowania w niniejszej sprawie ustalono, iż właściwy Wojewódzki
Konserwator Zabytków został poinformowany o fakcie przystąpiena do prac nad spo-
rządzeniem projektu zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania
przestrzennego B. (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i
pismem z dnia 29 grudnia 1997 r., skierowanym do Wójta Gminy, wskazał on na
konieczność pozostawienia ,,jako wolnych od zabudowy" obszarów oznaczonych w
planie [...]; po drugie - następnie jednak, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 18
ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 11 ust.
2 ustawy o ochronie dóbr kultury, Zarząd Gminy nie dokonał uzgodnienia projektu
sporządzonego planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, uniemożliwiając
mu tym samym zgłoszenie stosownych zastrzeżeń do ustaleń projektu; po trzecie -
dopiero ex post, tzn. po zapoznaniu się z treścią uchwały Rady Gminy B. o zmianie
przedmiotowego planu, Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że § 5 tej
uchwały narusza wymagania w zakresie ochrony zabytków, o czym poinformował
Wojewodę B.; po czwarte - w tej sytuacji, Wojewoda B. stwierdził nieważność podję-
tej uchwały tylko ,,w tej części" w jakiej zaniechanie obowiązku uzgodnienia projektu
zmiany planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków sprawiło, że postanowienia
tej uchwały (w danym wypadku dotyczyło to tylko § 5 uchwały) okazały się niezgodne
z wymaganiami ochrony dóbr kultury (art. 91ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym - jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm., w
związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie do-
puszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy ,,w części" w wy-
padku naruszenia wymagań proceduralnych dotyczących trybu sporządzania miejs-
cowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określone zostały w art. 18
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 39315 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmia-
nie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej -
Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania
administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó-
rych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
========================================