Wyrok z dnia 6 sierpnia 1999 r.
III RN 77/99

Organ wywłaszczeniowy był obowiązany dokonać oceny, czy nierucho-
mość wskazana we wniosku gminy o nabycie odpowiednich terenów, które w
jej opinii były niezbędne do założenia pracowniczego ogrodu działkowego jako
urządzenia użyteczności publicznej, mogła być uznana za rzeczywiście nie-
zbędną na cele, które co do zasady uzasadniały dopuszczalność wywłaszcze-
nia (art. 15, art. 20 ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednolity tekst: Dz.U. z 1974
r. Nr 10, poz. 64 ze zm. w związku z art. 7 ust. 3 oraz art. 4 i art. 1 ust. 4 ustawy z
dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Dz.U. Nr 18, poz.
117).


Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie: SN Andrzej
Wasilewski (sprawozdawca), NSA Bogusław Gruszczyński.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia1999 r. sprawy ze skargi
Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców oraz Pracowniczego
Ogrodu Działkowego [...] w P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast z dnia 22 września 1997 r. [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości,
na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d ni e n i e

Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. orzeczeniem z
dnia 26 lipca 1968 r. wydanym na podstawie art. 1, art. 7, art. 8 i art. 22 ustawy z
dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity
tekst: Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa
nieruchomość położoną w P. przy ul. L. o powierzchni 58675 m2, stanowiącą współ-
własność Marianny B., Gracjana B., Stefana B. i Barbary B. Następnie, w wyniku
rozpatrzenia wniosku złożonego przez Beatę N. - pełnomocnika współwłaścicieli
przedmiotowej nieruchomości, tzn. Witolda B., Gracjana B., Krystyny B. i Barbary Z.,
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W. decyzją z dnia 31 lipca 1997 r.,
wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 KPA, stwierdził nieważność po-
wyższego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 26 lipca 1968 r. ze
względu na rażące naruszenie art. 2 oraz art. 3 ust. 1 - 3 ustawy o wywłaszczaniu
nieruchomości, wobec przyjęcia, że przeznaczenie spornej nieruchomości pod pra-
cownicze ogrody działkowe spełnia przesłanki konieczne dla jej wywłaszczenia. W
uzasadnieniu tej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniósł w
szczególności, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że prze-
znaczenie spornej nieruchomości na pracownicze ogrody działkowe realizuje cele
użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieru-
chomości. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 KPA),
złożonego przez Wojewódzki Zarząd Polskiego Związku Działkowców w P., Prezes
Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 22 września 1997 r. utrzymał
w mocy swą uprzednią decyzję. W wyniku skargi Wojewódzkiego Zarządu Polskiego
Związku Działkowców w P. oraz Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w P., Na-
czelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 1998 r. [...] na podstawie art.
156 § 1 pkt 1 KPA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Miesz-
kalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 września 1997 r. oraz utrzymanej nią w mocy
uprzedniej decyzji z dnia 31 lipca 1997 r. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd
Administracyjny stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W.
był organem niewłaściwym w niniejszej sprawie, natomiast organem właściwym dla
jej rozpoznania był właściwy wojewoda.
W wyniku wniesionej przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego rewizji
nadzwyczajnej od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd
Najwyższy wyrokiem z dnia 3 września 1998 r. (III RN 83/98) uchylił zaskarżony wy-
rok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do po-
nownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził w
szczególności, że w dacie wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie w
1997 r. organem właściwym do jego prowadzenia był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa
i Rozwoju Miast. W konsekwencji, w wyniku ponownego rozpoznania powyższej
sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 październi-
ka 1998 r. [...] oddalił skargi Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkow-
ców w P. oraz Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w P. W uzasadnieniu tego
rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w szczególności, że: po
pierwsze - fakt, iż art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogro-
dach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117) traktuje ogrody działkowe jako "urządzenia
użyteczności publicznej", nie przesądza o dopuszczalności wywłaszczenia, ponieważ
art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości stanowi, że wywłaszczenie jest
dopuszczalne, jeżeli określona nieruchomość jest: "niezbędna na cele użyteczności
publicznej, cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w
zatwierdzonych planach gospodarczych"; stąd sama przydatność nieruchomości na
cel użyteczności publicznej nie była więc jeszcze wystarczającą przesłanką wy-
właszczenia nieruchomości, natomiast ubiegający się o nią powinien wykazać jej
"niezbędność" na określony cel, zaś organ orzekający powinien dokonać oceny i
ewentualnej weryfikacji tego zamierzenia; po drugie - na przeszkodzie wywłaszcze-
nia spornej nieruchomości pod ogrody działkowe stanęłoby także i to, że chodziło w
danym wypadku o dobrze prosperujące gospodarstwo rolne, ponieważ zgodnie z art.
10 ust. 1 ówcześnie obowiązującej Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. Państwo:
"otacza opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów i udziela im
pomocy"; po trzecie - z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych
jednoznacznie wynikało, że pod ogrody działkowe można było wywłaszczać tereny
"odpowiednie", co oznaczało, że chodziło nie tylko o to by tereny te jakościowo od-
powiadały wymaganiom niezbędnym dla upraw działkowych, ale także i to, aby te
tereny mogły być na taki cel przejęte zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepi-
sami. Tymczasem materiał dostępny Sądowi w niniejszej sprawie oraz uzasadnienie
samego orzeczenia o wywłaszczeniu nie dawały podstaw dla przyjęcia, że ówczesny
organ wywłaszczeniowy uwzględnił powyżej wymienione wymagania.
Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 7 czerwca 1999 r. [...] wniósł rewizję
nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzu-
cając mu rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczel-
nym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 3 ust. 1 ustawy o
wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy o pracow-
niczych ogrodach działkowych, a w konsekwencji na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy
o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnie-
niu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że przy ocenie niezbędności
wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele pracowniczych ogrodów dział-
kowych należy mieć na uwadze: "intensywny w owym czasie rozwój spółdzielczości
budownictwa mieszkaniowego w P. oraz treść art. 4 ustawy o pracowniczych ogro-
dach działkowych. Przepis ten stanowi, że pracownicze ogrody działkowe tworzy się
w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszka w domach zbioro-
wych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przes-
trzennego przewidziane będą na ten cel odpowiednie obszary. Uchwałą Prezydium
Rady Narodowej P. z dnia 31 sierpnia 1962 r. określono rozwój pracowniczych ogro-
dów działkowych na terenie miasta. W uchwale tej przeznaczono na wymieniony cel
90 ha gruntów pod miejskie ogrody pracownicze i 50 ha na urządzenie ogrodów za-
kładowych. Wydział Finansowy zobowiązano do zabezpieczenia odpowiednich środ-
ków. Decyzje Prezydium Rady Narodowej m. P. w tej kwestii zbieżne były z ustale-
niami planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą [....]
Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia 9 czerwca 1966 r. (Dz.Urz. RN m. P. Nr 11,
poz. 80). Utworzenie miejskiego ogrodu działkowego obejmującego przedmiotową
nieruchomość wprowadzono do planu gospodarczego i budżetu dzielnicy P.-S.M.".
W opinii rewizji nadzwyczajnej, za tym, że w danym wypadku w grę wchodziły tereny
"odpowiednie", przemawiały także dyspozycje art. 4, art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 ustawy
o pracowniczych ogrodach działkowych. Natomiast powołany w uzasadnieniu wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego argument ówczesnej konstytucyjnoprawnej
ochrony gospodarstw rolnych - jak to wywodzi się w rewizji nadzwyczajnej - nie mógł
oznaczać: "wszelkiej ochrony ze strony Państwa, wykluczającej np. możliwość wy-
właszczenia nieruchomości pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe i inne cele
użyteczności publicznej". W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną Beata N. wniosła o
jej oddalenie, zwracając uwagę na to, że: po pierwsze - podejmując decyzję w
przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy, wbrew wymaganiu art. 3 ust. 1
ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie zbadał, czy w danej sytuacji zachodzą
przesłanki do uznania, że nieruchomość jest niezbędna ubiegającemu się o wy-
właszczenie na cele użyteczności publicznej; oraz po drugie - że podjęta w rewizji
nadzwyczajnej polemika z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem prawnym,
dotyczącym interpretacji użytego w art. 4 oraz w art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych
ogrodach działkowych określenia "odpowiednich" (obszarów lub terenów), sugeruje
odmienną jego interpretację, aniżeli przyjęta w dotychczasowym orzecznictwie Na-
czelnego Sądu Administracyjnego; co więcej, same różnice w interpretacji przepisów
prawnych nie mogą stanowić podstawy zarzutu rażącego naruszenia prawa, a tym
samym nie uzasadniają żądania uchylenia zaskarżonego wyroku. Z kolei Polski
Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd w P. popierając rewizję nadzwyczajną
przedstawił przygotowane na jego zlecenie dwie opinie w niniejszej sprawie, a to opi-
nię urbanistyczną rzeczoznawcy Towarzystwa Urbanistów Polskich oraz opinię
prawną w sprawie interpretacji art. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach
działkowych. Ponadto Polski Związek Działkowców podniósł równocześnie, że w
przedmiotowej sprawie nie powinny być brane pod uwagę rozstrzygnięcia sądowe
dotyczące - niesłusznego w jego opinii - wpisu własności spornej nieruchomości w
księgach wieczystych na rzecz Beaty N.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie jest zasadna. Podstawą rewizji nadzwyczajnej
może być wyłącznie zarzut rażącego naruszenia prawa lub interesu Rzeczypospolitej
Polskiej (art. 57 ust. 2 ustawy o NSA), a Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w grani-
cach zarzutów podniesionych w rewizji nadzwyczajnej, biorąc z urzędu pod rozwagę
jedynie nieważność postępowania (art. 39311 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia
1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezy-
denta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym,
Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). W przed-
miotowej sprawie w rewizji nadzwyczajnej podniesiony został wyłącznie zarzut doty-
czący naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastoso-
wanie przepisów art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości w związku z
art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.
Stosownie do przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z 1949 r. o pracow-
niczych ogrodach działkowych, pracowniczy ogród działkowy był "urządzeniem uży-
teczności publicznej" (art. 1 ust. 4), przy czym pracownicze ogrody działkowe two-
rzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach
zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Ustawa stanowiła równocześnie, że w miejsco-
wym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpo-
wiednie obszary" (art. 4) oraz że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowied-
nich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3). Oznaczało to, że w sytuacji, w
której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach
działkowych, na gminach ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu
zakładanie takich ogrodów (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Jednakże, w wykonaniu tego
obowiązku, gmina powinna w każdym wypadku naprzód przewidzieć na ten cel w
miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "odpowiednie obszary" (art. 4
zdanie drugie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych), a w braku prawo-
mocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary takie po-
winny zostać wyznaczone przez właściwy zarząd miejski lub gminny na podstawie
uchwały miejskiej lub powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1 ustawy o pracowni-
czych ogrodach działkowych). Z kolei, w nawiązaniu do tych ustaleń, gminie służyło
prawo nabycia odpowiednich terenów, niezbędnych dla utworzenia ogrodów dział-
kowych, "w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach
działkowych), czyli w drodze aktu administracyjnego wydanego przez właściwy organ
na podstawie przepisów stosownej ustawy określającej zasady i tryb wywłaszczania
nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to, że przedmiotowa decyzja -
orzeczenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia
26 lipca 1968 r. - powinno zostać wydane na podstawie przepisów obowiązującej
wówczas ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nato-
miast na podstawie tej ustawy . nieruchomość mogła być wywłaszczona jedynie z
zachowaniem jej przepisów (art. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości), na rzecz
Państwa (art. 2 tej ustawy), przy czym wywłaszczenie było dopuszczalne tylko wów-
czas, gdy "wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się niezbędna na cele
użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań w za-
twierdzonych planach gospodarczych" (art. 3 ust. 1 ustawy o wywłaszczaniu nieru-
chomości). Konsekwencją określonych w ten sposób bezwzględnych materialno-
prawnych przesłanek wywłaszczania nieruchomości było wprowadzenie przez usta-
wodawcę szczególnych wymagań prawnych dotyczących trybu postępowania w tych
sprawach, w tym między innymi w odniesieniu do wniosku ubiegającego się o wyw-
łaszczenie, który powinien wskazywać "cel wywłaszczenia z uzasadnieniem koniecz-
ności nabycia nieruchomości na ten cel" (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o wywłaszczaniu
nieruchomości), a także w odniesieniu do decyzji-orzeczenia wywłaszczeniowego,
które powinno zapaść "na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w
szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest
wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest we-
dług ustawy dopuszczalne" (art. 20 ust. 2 in principio ustawy o wywłaszczaniu nieru-
chomości), w następstwie czego orzeczenie to powinno zawierać również "szczegó-
łowe uzasadnienie faktyczne i prawne" (art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o wywłaszczaniu
nieruchomości). W świetle powyższej regulacji prawnej jest oczywiste, że w każdym
wypadku podejmowania rozstrzygnięcia, mającego na celu załatwienie wniosku o
wywłaszczenie nieruchomości, organ wywłaszczeniowy był obowiązany, przy
uwzględnieniu "całokształtu okoliczności" konkretnej sprawy, dokonać oceny, czy
akurat ta, wskazana we wniosku nieruchomość może być uznana jako "rzeczywiście
niezbędna" na cele, które co do zasady uzasadniały dopuszczalność wywłaszczenia.
Dyspozycja art. 1 ust. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, przesądzała
niewątpliwie, że już istniejący-założony "pracowniczy ogród działkowy" był w świetle
ówczesnych przepisów prawa traktowany jako "urządzenie użyteczności publicznej".
Natomiast w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego był dopie-
ro wniosek o nabycie "odpowiednich terenów", które w opinii wnioskodawcy były
"niezbędne" w celu założenia-utworzenia "pracowniczego ogrodu działkowego", jako
urządzenia użyteczności publicznej, należało stanąć na stanowisku, że - jak trafnie
wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - sama
przydatność wskazanej we wniosku wywłaszczeniowym nieruchomości na cel uży-
teczności publicznej nie mogła być jeszcze uznana za wystarczającą przesłankę
prawną wywłaszczenia. Bowiem każdy kto ubiegał się o wywłaszczenie (dotyczyło to
także gminy zamierzającej utworzyć pracowniczy ogród działkowy) powinien wyka-
zać, iż właśnie wskazana przezeń nieruchomość jest "rzeczywiście niezbędna" na
określony cel użyteczności publicznej. Natomiast organ wywłaszczeniowy obowiąza-
ny był dokonać stosownej oceny tego wniosku w świetle "całokształtu okoliczności
sprawy", mając na względzie także i to, czy wskazany teren jest "odpowiedni" dla
realizacji zamierzonego celu, tym bardziej że w danym wypadku chodziło o grunty
wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. W konsekwencji, faktyczne i prawne
przesłanki oceny dokonanej w sprawie przez organ wywłaszczeniowy powinny zna-
leźć następnie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem uza-
sadnienie orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m.
P. z dnia 26 lipca 1968 r. wyraźnie wskazuje na to, że w przedmiotowej sprawie
organ wywłaszczeniowy nie dokonał w tym wypadku oceny prawnej wymaganej
przepisami ustawy o wywłaszczaniu nieruchomości (art. 3 ust. 1 w związku z art. 20
ust. 2 i art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy). Oznacza to równocześnie, że podniesiony w
rewizji nadzwyczajnej zarzut rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa
przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wydał zaskarżony wyrok, jest oczywiście
niesłuszny i w najlepszym razie potraktowany być może jako propozycja odmiennej
wykładni tych przepisów prawa, co jednak nie może stanowić podstawy prawnej re-
wizji nadzwyczajnej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 39312 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmia-
nie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej -
Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania
administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó-
rych innych ustaw orzekł, jak w sentencji.
========================================