Wyrok z dnia 4 listopada 1998 r.
III RN 76/98

Do czasu utworzenia związku komunalnego w celu zarządzania stano-
wiącym współwłasność gmin warszawskich mieniem, służącym realizacji za-
dań publicznych o charakterze infrastrukturalnym (art. 37 ust. 2 ustawy z dnia
25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz.U. Nr 48, poz. 195
ze zm.), w tym także mieniem Zakładu Budżetowego "Tramwaje Warszawskie",
mienie to pozostaje w zarządzie przymusowym sprawowanym przez Zarząd
miasta stołecznego Warszawy (art. 37 ust. 4 w związku z art. 9-12 tej ustawy).


Przewodniczący SSN: Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 1998 r. sprawy ze skargi
Zakładu Budżetowego ,,Tramwaje Warszawskie" w Warszawie na decyzję Samorzą-
dowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 lutego 1997 r. [...] w
przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości za 1996 r., na skutek rewizji nadz-
wyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] od wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 1997 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

U z a s a d n i e n i e


Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 25 października 1996
r. [...] określił Zakładowi Budżetowemu ,,Tramwaje Warszawskie" w Warszawie
podatek od nieruchomości za rok 1996 w łącznej kwocie 14.047,00 zł. W uzasadnie-
niu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że Zakład Budżetowy ,,Tramwaje Warszawskie"
został organizacyjnie wyodrębniony uchwałą [...] Rady Miasta Stołecznego War-
szawy z dnia 19 lipca 1993 r. z byłych Miejskich Zakładów Komunikacyjnych, a nas-
tępnie został wyposażony w majątek, który zgodnie z § 1 Statutu stanowiącego za-
łącznik do uchwały [...] Zarządu Związku Dzielnic-Gmin Warszawy z dnia 1 lutego
1994 r. służy do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowej komu-
nikacji tramwajowej na terenie m.st. Warszawy. Dlatego, stosownie do art. 3 ust. 1
pkt 1 i pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 5a i ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o po-
datkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 9, poz. 31 ze zm.) oraz § 1 pkt 2 i pkt 5
uchwały Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 21 grudnia 1995 r. w sprawie usta-
lania stawek podatku od nieruchomości, budynki i grunty będące w posiadaniu tego
Zakładu Budżetowego powinny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości
według stawek przewidzianych dla prowadzonej działalności gospodarczej. Zgodnie
z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (jednolity
tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.) ,,Tramwaje Warszawskie" prowadzą
działalność w zakresie usług transportowych na własny rachunek, co w konsekwencji
oznacza, iż prowadzą działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z
dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.).
W odwołaniu od tej decyzji ,,Tramwaje Warszawskie" zarzuciły, że nie prowadzą
działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospo-
darczej, są bowiem zakładem budżetowym i prowadzą ,,działalność bezwynikowo",
tzn. wszelkie nadwyżki z tej działalności są przekazywane do budżetu związku gmin
m.st. Warszawy. Poza tym jest to działalność o charakterze użyteczności publicznej i
ma ona z założenia charakter deficytowy, co przesądza o braku subiektywnego
zamiaru zarobkowania, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospo-
darczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 18 lutego
1997 r. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. ,,Tramwaje Warszawskie" wniosły
skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego rozstrzygnięcia, w
której podtrzymały zarzuty podniesione już w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 1997
r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta
Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 października 1996 r. W uzasadnieniu tego
wyroku Sąd stwierdził, że wprawdzie pojęcie ,,działalności gospodarczej" użyte w
przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rozumieć należy tak, jak je
określa art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej, jednakże Zakład Budżetowy
,,Tramwaje Warszawskie" nie prowadzi działalności ani ,,w celach zarobkowych", ani
też ,,na własny rachunek", bowiem jest to działalność wykonywana w celu zaspakaja-
nia zbiorowych potrzeb wspólnoty, a nie ,,nakierowana na uzyskania zysku". Ponadto,
wydatki związane z prowadzeniem statutowej działalności ,,Tramwajów Warszaws-
kich" pokrywane są z wprawdzie z przychodów uzyskiwanych za świadczone usługi,
ale już niedobór środków obrotowych na prowadzenie działalności statutowej może
być pokrywany z dotacji budżetu Związku Dzielnic-Gmin Warszawy. (§ 6 Statutu).
Jeśli przy tym zważyć, że stosownie do postanowienia art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13,
poz. 74 ze zm.) gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych
komunalnych osób prawnych, to stąd wniosek, że ponosi taką odpowiedzialność za
zobowiązania innych komunalnych jednostek organizacyjnych, które nie są takimi
osobami prawnymi. Do takich jednostek organizacyjnych zaliczyć należy także
,,Tramwaje Warszawskie".

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 5 czerwca 1998 r.
[...] wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 1997 r. [...] zarzucając mu rażące naru-
szenie art. 77 i art. 80 KPA oraz art. 328 § 2 KPC w związku z art. 391 KPC i art. 59
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.), a ponadto rażące naruszenie: art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 5a
i art. 5 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. 2 ust. 1 ustawy o działal-
ności gospodarczej, art. 9 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 16
ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r.
Nr 72, poz. 344 ze zm.), art. 37 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta sto-
łecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 ust. 2
ustawy o NSA, a w konsekwencji na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o
uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Adminis-
tracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadz-
wyczajnej podniesiono w szczególności, że zaspokajanie potrzeb wspólnoty lokalnej
w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych gminy (art. 7
ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym). Zadania te mają charakter działal-
ności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej (art. 9 i art. 18 ust. 1 pkt 9
lit. h) i mogą być realizowane także w formie gospodarki pozabudżetowej, między
innymi na zasadzie odpłatności w formie zakładu budżetowego (art. 16 ust. 1 i ust. 2
pkt 1 ustawy - Prawo budżetowe oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z
dnia 18 maja 1991 r. w sprawie zakładów budżetowych - Dz. U. Nr 42, poz. 183).
Stąd stwierdzenie Sądu, jakoby ,,Tramwaje Warszawskie" nie prowadziły działalności
gospodarczej jest nieuzasadnione. Co więcej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z
art. 77 § 1 i art. 80 KPA oraz art. 328 § 2 KPC, Sąd nie rozważył wszechstronnie ze-
branego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił podstawy prawnej działania
,,Tramwajów Warszawskich". Sąd przyjął bowiem, że ,,Tramwaje Warszawskie" są
jednostką organizacyjną Związku Dzielnic-Gmin Warszawy, który dysponuje mająt-
kiem skarżącego i na rzecz którego odprowadzane są nadwyżki środków obrotowych
(zysk) uzyskiwane z prowadzonej działalności usługowej. Tymczasem, zgodnie z art.
37 ust. 2 - ust. 5 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, niepodzielne
składniki mienia należące do dotychczasowego Związku Dzielnic-Gmin Warszawy,
służące realizacji zadań publicznych mających znaczenie dla całego miasta lub dla
kilku gmin, stały się współwłasnością gmin warszawskich, a nie związku komunalne-
go p.n. ,,miasto stołeczne Warszawa". Zarząd m.st. Warszawy spełnia natomiast w
stosunku do wspólnego mienia gmin tylko rolę ustawowego zarządu, który wygaśnie
po utworzeniu związku komunalnego gmin. Wynika stąd, że ,,Tramwaje Warszaws-
kie" nie są własnością m.st. Warszawy, co oznacza, że składniki majątkowe mienia
gmin warszawskich związane z wykonywaniem transportu tramwajowego, a zorgani-
zowane w formie zakładu budżetowego (podlegającego i nadzorowanego przez Za-
rząd m.st. Warszawy), położone w części także na terenie Gminy Warszawa-Cen-
trum, są przedmiotem opodatkowania na rzecz tej Gminy. Gmina ta bowiem pobiera
podatek od przedmiotu będącego nie tylko współwłasnością tej Gminy, ale również
pozostałych dziewięciu gmin warszawskich. Sąd nie wziął także pod uwagę, że art.
16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budżetowe stanowi wyraźnie, iż zakład bu-
dżetowy - będący państwową lub komunalną jednostką organizacyjną - prowadzi
działalność gospodarczą pokrywając koszty swego funkcjonowania z dochodów
własnych. Oznacza to, że także ,,Tramwaje Warszawskie" jako jednostka budżetowa
prowadzą działalność gospodarczą i w związku z tym: ,,błędem było - przy wyjaśnia-
niu podstawy wyroku - skupienie uwagi wyłącznie na wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z
dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej" i równoczesne pominięcie w tym
kontekście postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. W
konsekwencji doprowadziło to także do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz
art. 5 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie lokal-
nego transportu zbiorowego należało do tzw. zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt
4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - jednolity tekst: Dz. U.
z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). W celu realizacji tego zadania Rada m. st. War-
szawy, działając na podstawie ówczesnej wersji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.i ustawy o sa-
morządzie terytorialnym oraz art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju
samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 34, poz. 200), utworzyła zakład
budżetowy pod nazwą Miejskie Zakłady Komunikacyjne. Następnie Rada m. st. War-
szawy, uchwałą [...] z dnia 19 lipca 1993 r. w sprawie podziału zakładu budżetowego
pod nazwą Miejskie Zakłady Komunikacyjne, postanowiła wyrazić zgodę na dokona-
nie z dniem 1 stycznia 1994 r. reorganizacji tego zakładu budżetowego poprzez jego
podział na: a) zakład budżetowy pod tymczasową nazwą Miejskie Zakłady Autobu-
sowe oraz b) zakład budżetowy pod tymczasową nazwą Miejskie Zakłady Tramwa-
jowe (§ 2 tej uchwały). W nawiązaniu do tej uchwały, Zarząd Związku Dzielnic-Gmin
Warszawy dokonał odpowiedniego podziału rzeczowego i finansowego majątku
działającego dotychczas zakładu budżetowego pomiędzy utworzone na jego bazie
dwa nowe zakłady budżetowe (uchwałą [...] z dnia 1 lutego 1994 r.) oraz nadał statut
Zakładowi Budżetowemu - Tramwaje Warszawskie (uchwała [...] Zarządu Związku
Dzielnic-Gmin Warszawy z dnia 1 lutego 1994 r. wraz z załącznikiem w sprawie
Statutu Zakładu Budżetowego - Tramwaje Warszawskie). Stosownie do postanowień
wymienionej uchwały oraz statutu, przedmiotem działania Zakładu Budżetowego -
Tramwaje Warszawskie jest prowadzenie komunikacji zbiorowej tramwajowej na te-
renie m. st. Warszawy i niezbędnej w tym zakresie działalności inwestycyjnej i gos-
podarczej, a także ,,prowadzenie innej działalności gospodarczej oraz realizowanie
zadań zleconych" (§ 1 statutu). Przy czym zakład budżetowy - Tramwaje War-
szawskie działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo
budżetowe (Dz. U. Nr 4, poz. 18 ze zm.), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8
maja 1991 r. w sprawie zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 42, poz. 183) oraz wyżej
powołanej uchwały i statutu. Z przepisów tych wynika w sposób jednoznaczny, że w
sensie prawnym działalność Zakładu Budżetowego - Tramwaje Warszawskie ma
charakter działalności gospodarczej (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o
działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2
pkt 1 ustawy - Prawo budżetowe, a także powołane rozporządzenie Ministra Finan-
sów z dnia 8 maja 1991 r. w sprawie zakładów budżetowych - Dz. U. Nr 42, poz. 183
oraz § 1 statutu Zakładu Budżetowego - Tramwaje Warszawskie). W zasadzie zakład
budżetowy pokrywa koszty swojej działalności z dochodów własnych (art. 16 ust. 2
pkt 1 ustawy - Prawo budżetowe), co jednak nie wyklucza możliwości korzystania z
dotacji z budżetu gminy (art. 16 ust. 4 pkt 4 ustawy - Prawo budżetowe). Ponieważ
jednak w rozpoznawanej sprawie chodzi o działalność gospodarczą gminy o cha-
rakterze ,,użyteczności publicznej" (art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym),
to także i z tej przyczyny w § 6 uchwały nr 520/94 Zarządu Związku Dzielnic-Gmin
Warszawy znalazło się postanowienie, w myśl którego: ,,1. Wydatki związane z pro-
wadzeniem statutowej działalności Tramwajów Warszawskich pokrywane będą z
przychodów uzyskiwanych za świadczone usługi. 2. Niedobór środków obrotowych
na prowadzenie statutowej działalności Tramwajów Warszawskich może być pokry-
wany dotacją budżetu Związku Dzielni-Gmin Warszawy. 3. Nadwyżka środków ob-
rotowych odprowadzana jest do budżetu Związku Dzielnic-Gmin Warszawy". Nie
zmienia to jednak charakteru prowadzonej przez zakład budżetowy działalności jako
tzw. działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o działalności gos-
podarczej, bowiem tzw. faktyczna dochodowość (czyli osiąganie zysku) nie jest ce-
chą konieczną działalności gospodarczej (por. także uchwałę Sądu Najwyższego z
dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993 nr 5, poz. 79 oraz uchwałę
Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1996 r., II CZP 34/96, OSP 1996 nr 10, poz.
178, a ponadto także obowiązujący obecnie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia
1996 r. o gospodarce komunalnej - Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43). Dlatego trafny jest
podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut, że przyjęte w zaskarżonym wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie, jakoby Zakład Budżetowy - Tramwaje
Warszawskie nie prowadził działalności gospodarczej, jest rażąco sprzeczne z
prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął również,
co zarzuca także rewizja nadzwyczajna, że Zakład Budżetowy - Tramwaje War-
szawskie jest jednostką organizacyjną Związku Dzielnic-Gmin Warszawy, który jako-
by dysponuje tym majątkiem i na rzecz którego odprowadzane są nadwyżki środków
obrotowych (czyli zysk) z prowadzonej działalności usługowej. Bowiem, na mocy art.
35 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr
48, poz. 195 ze zm.) zniesiono dotychczasowe dzielnice-gminy m.st. Warszawy oraz
dotychczasowy Związek Dzielnic-Gmin Warszawy i równocześnie ex lege utworzone
zostało miasto stołeczne Warszawa jako związek komunalny w rozumieniu art. 64
ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym (art. 1 ustawy o ustroju miasta stołeczne-
go Warszawy). Równocześnie sam ustawodawca przesądził expressis verbis, że
niepodzielne składniki mienia należącego dotychczas do zniesionego Związku
Dzielnic-Gmin Warszawy, które służą realizacji zadań więcej niż jednej gminy, a w
szczególności jeżeli służą realizacji zadań publicznych o charakterze infrastruktural-
nym i mającym znaczenie dla całego miasta lub kilku gmin (czyli zaliczyć tu należy
bez wątpienia także mienie Zakładu Budżetowego - Tramwaje Warszawskie), stają
się z mocy ustawy (ex lege) wspólną własnością gmin (art. 37 ust. 2 ustawy o ustroju
miasta stołecznego Warszawy). Jednakże do czasu utworzenia związków komunal-
nych dobrowolnych (art. 6 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy w
związku z art. 64 ust. 1 i następne ustawy o samorządzie terytorialnym) lub związków
komunalnych o charakterze obligatoryjnym (art. 6 ust. 3 ustawy o ustroju miasta
stołecznego Warszawy), istniejące dotychczas jednostki organizacyjne, w tym także
zakłady budżetowe, które podporządkowane były zniesionemu Związkowi Dzielnic-
Gmin Warszawy, zostały podporządkowane i będą nadzorowane przez Zarząd m. st.
Warszawy (37 ust. 4 w związku z art. 9 - art. 12 ustawy o ustroju miasta stołecznego
Warszawy). Oznacza to, że do czasu utworzenia związku komunalnego w celu
zarządzania mieniem stanowiącym współwłasność gmin warszawskich, które służy
realizacji zadań publicznych o charakterze infrastrukturalnym, w tym także w celu
zarządzania mieniem Zakładu Budżetowego - Tramwaje Warszawskie, z mocy
ustawy mienie to pozostaje w zarządzie przymusowym sprawowanym przez Zarząd
m. st. Warszawy. Natomiast, brak było podstaw dla uwzględnienia zarzutu rewizji
nadzwyczajnej, wedle którego: ,,składniki majątkowe gmin warszawskich związane z
wykonywaniem transportu tramwajowego, zorganizowane w formie zakładu budże-
towego (...), położone w części na terenie Gminy Warszawa-Centrum są przedmio-
tem opodatkowania na rzecz tej Gminy. Gmina ta bowiem pobiera podatek od
przedmiotu będącego współwłasnością nie tylko tej Gminy, ale również i pozostałych
dziewięciu gmin warszawskich". Abstrahując od tego, że problem ten w ogóle nie był
przedmiotem skargi i następnie rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku, należy
również podkreślić, że w odniesieniu do tego zarzutu rewizja nadzwyczajna nie
wskazuje jakie przepisy prawne zostały w tym wypadku naruszone, a więc nie czyni
w tym względzie zadość wymaganiu, o którym mowa w art. 3931 oraz art. 3933 KPC
w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo
o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o
kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
43, poz. 189).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 39313 § 1 KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o
zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospo-
litej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) orzekł, jak w sentencji.
========================================