Wyrok z dnia 9 lutego 2001 r.
III RN 68/00

Sprawa przyznania równoważnika mieszkaniowego żołnierzowi zawodo-
wemu jest indywidualną sprawą administracyjną, która powinna być załatwiona
w drodze decyzji administracyjnej na zasadach i w trybie określonym w przepi-
sach Kodeksu postępowania administracyjnego.


Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski, Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2001 r. sprawy ze skargi Zbi-
gniewa G. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Garnizonu W.- Wojskowej
Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia 6 listopada 1998 r. [...] w przedmiocie równoważ-
nika mieszkaniowego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 9 listopada 1999 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Dyrektor Oddziału Terenowego [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W.
decyzją z dnia 1 października 1998 r. odmówił Zbigniewowi G. naliczenia i wypłaty
równoważnika mieszkaniowego, uznając, że wyrok rozwodowy pozbawił wniosko-
dawcę prawa do korzystania z całego lokalu mieszkalnego, w wyniku czego utracił
przysługujące mu poprzednio normy mieszkaniowe na żonę i dzieci, a tym samym
utracił prawo do równoważnika pieniężnego na żonę i dzieci.
Dyrektor Oddziału Rejonowego Garnizonu W. Wojskowej Agencji Mieszkanio-
wej w W. decyzją z dnia 6 listopada 1998 r. uchylił zaskarżoną odwołaniem Zbignie-
wa G. powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwa-
terowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze
zm.)wymienia enumeratywnie przypadki, w których organy Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej rozstrzygają sprawy w formie decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 1,
art. 34 ust. 4, art. 38 ust. 2, art. 41, art. 43, art. 44, art. 49 ust. 5). Przepis art. 39 ust.
1 ustawy określający, komu przysługuje równoważnik, nie może być podstawą do
wydania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 1999
r. [...] oddalił skargę Zbigniewa G. na powyższą decyzje organu drugiej instancji. W
ocenie Sądu organ drugiej instancji zasadnie przyjął, że sprawa przyznania równo-
ważnika mieszkaniowego nie należy do ,,trybu decyzyjnego", a podana w uzasad-
nieniu tej decyzji argumentacja znajduje oparcie zarówno w przepisach ustawy o za-
kwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jak i w rozporządzeniu Mini-
stra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie ekwiwalentu konserwa-
cyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego przysługującego osobom uprawnionym
do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 37, poz. 165
ze zm.). Z art. 39 ust. 1 ustawy wynika jedynie tylko tyle, że osobom uprawnionym,
niezależnie od zajmowanego lokalu, przysługuje równoważnik mieszkaniowy. Wyda-
ne na podstawie upoważnienia zawartego w art. 39 ust. 3 ustawy rozporządzenie
Ministra Obrony Narodowej w przepisach § 7 - 13 nie stanowi o administracyjno-
prawnym trybie ustalania równoważnika. W jednym tylko przypadku, a mianowicie w
§ 11 ust. 1 rozporządzenia, przewiduje się wydanie decyzji o wstrzymaniu wypłaty
równoważnika w razie niewykonania robót i napraw. Wyjątek ten, w ocenie Sądu,
potwierdza wynikającą z ustawy i rozporządzenia zasadę wyłączenia formy decyzyj-
nej w tych sprawach.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok rewi-
zją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 22
czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr
86, poz. 433 ze zm.) oraz art. 1 § 1 pkt 1, art. 104 § 1, art. 105 § 1 KPA, a także art.
27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
(Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekaza-
nie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego
rozpoznania. W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa przyz-
nania równoważnika mieszkaniowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o zakwate-
rowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozdziału 3 rozporządzenia Mi-
nistra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. jest sprawą indywidualną, ściśle
związaną z wojskowym stosunkiem służbowym żołnierza zawodowego, będącym
stosunkiem administracyjnym, załatwianą władczo przez wojskowy organ administra-
cji publicznej. Jest więc sprawą z zakresu administracji publicznej (postanowienie
Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. III ARN 17/92 - OSNCP 1993 z. 3, poz.
44)
Nie jest trafny pogląd Sądu, że w każdym przypadku załatwienie sprawy indy-
widualnej z zakresu administracji publicznej w drodze decyzji może nastąpić tylko
wówczas, gdy przepisy prawa materialnego wyraźnie o tym stanowią. Do takiego
poglądu nie upoważnił Sądu przepis art. 13 ust. 4 ustawy ani przepisy powołanego
rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Powyższy przepis zawiera ogólne
upoważnienie organów Agencji do załatwiania decyzją administracyjną spraw ure-
gulowanych w tej ustawie, bez enumeratywnego ich wymienienia. Celem wypełnienia
luki w prawie w zakresie uregulowania procesowych form załatwiania spraw admini-
stracyjnych utrwalił się pogląd, że właściwy organ administracji publicznej obowiąza-
ny jest do załatwienia konkretnej, indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w
rozumieniu art. 1 pkt 1 KPA niezależnie od tego, czy przepisy prawa materialnego
wyraźnie wskazują taką formę jej załatwienia, jeżeli prawo materialne przewiduje dla
określonego podmiotu uprawnienia lub obowiązki, których realizacja należy do orga-
nu administracji publicznej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej
sprawie jest sporne, czy sprawa przyznania równoważnika mieszkaniowego osobie
uprawnionej powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w rozumie-
niu art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 KPA. W związku z tym należy stwierdzić, że zgodnie z
art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rze-
czypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) osobom uprawnionym, nieza-
leżnie od zajmowania lokalu mieszkalnego, przysługuje równoważnik mieszkaniowy.
Powyższy przepis ustanawia zatem uprawnienie do otrzymania równoważnika
mieszkaniowego przez osoby, które spełniają warunki do jego otrzymania. Nie ulega
ponadto wątpliwości, że powyższe uprawnienie nie powstaje z mocy prawa, bowiem
równoważnik mieszkaniowy jest przyznawany w wysokości i w trybie określonym w
rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 marca 1996 r. w sprawie ekwi-
walentu konserwacyjnego oraz równoważnika mieszkaniowego, przysługujących
osobom uprawnionym do osobnych kwater stałych i najemcom lokali mieszkalnych
(Dz.U. Nr 37, poz. 165 ze zm.). Sprawa przyznania równoważnika mieszkaniowego
osobie uprawnionej jest niewątpliwie sprawą indywidualną, bowiem jej przedmiotem
jest prawo do konkretnego równoważnika mieszkaniowego określonej osoby upraw-
nionej, która musi spełniać prawne warunki do otrzymania tego równoważnika.
Pozostaje do rozważenia, czy sprawa przyznania równoważnika mieszkanio-
wego osobie uprawnionej jest sprawą administracyjną, czy też inną sprawą, np.
sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 KPC. W związku z tym należy podkreślić, że w
rozpoznawanej sprawie osobą uprawnioną do otrzymania równoważnika mieszka-
niowego na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 39 ust. 1 ustawy jest żołnierz
zawodowy, zaś uprawnienie do otrzymania tego równoważnika wynika ze stosunku
służbowego żołnierza zawodowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się
prawidłowy pogląd, że sprawy o roszczenia wynikające ze stosunku służbowego nie
są sprawami pracowniczymi ani sprawami cywilnymi w rozumieniu KPC, lecz spra-
wami administracyjnymi (postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie
Najwyższym z dnia 7 sierpnia 1996 r., III PO 12/96 - OSNAPiUS 1997 nr 7, poz.
120).
Z powyższych rozważań wynika, że sprawa przyznania równoważnika miesz-
kaniowego żołnierzowi zawodowemu jest indywidualną sprawą administracyjną
(sprawą z zakresu administracji publicznej). Nie ulega wątpliwości, że załatwienie tej
sprawy należy do właściwości dyrektora oddziału terenowego Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej, która zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy wykonuje zadania własne i zle-
cone z zakresu administracji rządowej, związane w szczególności z utrzymaniem
nieruchomości pozostających w Agencji, a także z zakwaterowaniem stałym i tym-
czasowym żołnierzy zawodowych oraz wypłatą świadczeń pieniężnych wynikających
z prawa do osobnej kwatery stałej. W związku z tym, że zawarte w tym przepisie
wyliczenie spraw należących do właściwości Agencji jest przykładowe, na co
wskazuje użyty w nim zwrot ,,w szczególności", należy przyjąć, że do właściwości
dyrektora oddziału terenowego Agencji należą sprawy przyznawania równoważnika
mieszkaniowego. Skoro zatem sprawa ta należy do właściwości Agencji i jest sprawą
określoną ,,w dalszych przepisach ustawy", to zgodnie ze wskazówką zawartą w
przepisie art. 13 ust. 4 ustawy, sprawa przyznania lub odmowy przyznania
równoważnika mieszkaniowego powinna być załatwiona w drodze decyzji adminis-
tracyjnej na zasadach i w trybie określonych w przepisach Kodeksu postępowania
administracyjnego
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================