Wyrok z dnia 8 października 1998 r.
III RN 58/98

1. Organizacji społecznej przysługuje legitymacja prawna do złożenia
skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jedynie
wówczas, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i o ile
równocześnie przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 KPA oraz art. 33
ust. 2 w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
2. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ad-
ministracyjnym na prawach strony (art. 31 § 1 KPA) przesądza co do zasady o
tym, że przysługuje jej również prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu
Administracyjnego z powodu niezgodności decyzji z prawem (art. 34 ustawy o
NSA). Nie zwalnia to Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku badania
legitymacji prawnej organizacji społecznej do wniesienia skargi, w tym także
dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu administracyj-
nym, w którym podjęta została zaskarżona decyzja (art. 33 ust. 1 ustawy o
NSA).


Przewodniczący SSN: Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Andrzej
Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 8 października 1998 r. sprawy ze
skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków w G. na decyzję Ministra
Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 marca 1997 r. [...]
w przedmiocie poboru kruszywa z koryta rzeki Wisły, na skutek rewizji nadzwyczajnej
Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 9 października 1997 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu do ponownego rozpoznania.


U z a s a d ni e n i e


Decyzją Wojewody W. z dnia 30 lipca 1996 r. [...] Przedsiębiorstwo Produk-
cyjno-Usługowe ,,S." sp. z o.o. uzyskało pozwolenie wodno-prawne na pobór kruszy-
wa z rzeki Wisły na jej oznaczonym odcinku w ramach usuwania przemiałów oraz na
jego składowanie w określonym miejscu na refulisku na lewym brzegu rzeki. W pos-
tępowaniu administracyjnym, w którym wydana została powyższa decyzja, brało
udział na prawach strony Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w
G., będące stowarzyszeniem zarejestrowanym i posiadającym osobowość prawną,
które stosownie do postanowienia § 7 pkt 1 lit.F swego Statutu realizuje swoje cele
między innymi poprzez udział w postępowaniach administracyjnych na prawach
strony w zakresie wydawania decyzji w sprawach inwestycji mogących zagrozić sied-
liskom ptaków. Sprzeciw tego Towarzystwa w sprawie udzielenia Przedsiębiorstwu
,,S." wymienionego wyżej pozwolenia wodno-prawnego, zgłoszony w toku postępo-
wania przed organem pierwszej instancji, nie został uwzględniony. W tej sytuacji
Towarzystwo wniosło odwołanie od niniejszej decyzji Wojewody W. do Ministra
Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, który jednak odwołania tego
nie uwzględnił i decyzją z dnia 24 marca 1997 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Woje-
wody W. Ta decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa
jako organu drugiej instancji została doręczona również Ogólnopolskiemu Towarzys-
twu Ochrony Ptaków z siedzibą w G. wraz z pouczeniem o tym, że przysługuje od
niej skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w wypadku zarzutu dotyczącego
jej niezgodności z prawem. Pismem z dnia 28 kwietnia 1997 r. Ogólnopolskie Towa-
rzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w G. wniosło do Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Ochrony Środowiska
Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczegól-
ności, że wyznaczone zaskarżoną decyzją miejsce poboru i składowania kruszywa
znajduje się w strefie ekologicznej 0-57 określonej przez Ustalenia Ogólne Nr 1
Planu Zagospodarowania m.st. W., a więc w strefie, w której obowiązują specjalne
ograniczenia i uwarunkowania w celu zachowania bądź przywrócenia równowagi
przyrodniczej w skali miasta. Oznacza to, że wydana decyzja jest sprzeczna z usta-
leniami planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym jest nieważna z
mocy samego prawa. Ponadto w skardze zarzucono, że stanowisko przedstawione w
uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego pobór kruszywa z dna rzeki nie

wymaga uzyskania koncesji na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest
również niezgodne z prawem, gdyż pobór kruszywa odbywa się w danym wypadku
na obszarze zagrożonym powodzią, co powoduje iż zainteresowany eksploatacją
kruszywa z dna rzeki podmiot powinien uprzednio uzyskać koncesję geologiczną, a
tymczasem Przedsiębiorstwo ,,S." koncesji takiej nie posiada. Minister Ochrony Śro-
dowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej od-
dalenie, podnosząc w szczególności, że Wojewoda W. wydając zezwolenie na pobór
kruszywa z rzeki na podstawie art. 53 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 3 ustawy Prawo
wodne działał zgodnie z prawem, tym bardziej że stosownie do postanowienia art.
19c ustawy Prawo wodne, to nie ustalenia planów zagospodarowania przestrzenne-
go są wiążące dla działań podejmowanych w ramach gospodarki wodnej, ale prze-
ciwnie ,,ustalenia zatwierdzonych warunków korzystania z wód dorzecza stają się
wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Przyznając,
że wykonywane roboty nie powinny naruszać wymagań ochrony środowiska w sze-
rokim znaczeniu, Minister wyjaśnił, że w danym wypadku nie doszło do takiego naru-
szenia w wyniku wydania zaskarżonego pozwolenia wodno-prawnego, jeśli zważyć,
że wzięte zostały pod uwagę niezbędne kompromisy wynikające z zasady zrówno-
ważonego rozwoju. Równocześnie Minister podniósł, że zarzut jakoby wymagana
była w tym wypadku uprzednia koncesja uzyskana przez zainteresowanego na pods-
tawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, polega na nieporozumieniu i wynika z
nieznajomości obowiązujących w tym względzie przepisów, tym bardziej że Przed-
siębiorstwo ,,S." nie wydobywa kruszywa z terenów narażonych na niebezpieczeńs-
two powodzi. Ponadto, w odpowiedzi na skargę stwierdzono, iż zarzut skarżącego,
że kontynuacja wydobycia i składowania kruszywa przez Przedsiębiorstwo ,,S." stwa-
rza niebezpieczeństwo spowodowania dalszych negatywnych skutków w środowisku,
nie został poparty żadnymi dowodami, w związku z czym wniosek o wstrzymanie
wykonania decyzji nie znajduje uzasadnienia. Natomiast załączona ekspertyza o
ograniczeniu gniazdowania ptactwa na omawianym terenie ,,nie oznacza, że ptaki te
wyginęły, a tylko, że zmieniły obszar gniazdowania na spokojniejszy, co nie może
być rozumiane jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki".

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października
1997 r. [...] oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono w
szczególności, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje jedynie kontrolę legalno-
ści orzeczeń lub innych aktów i czynności organów administracji publicznej, nie po-

siada natomiast kompetencji do kontroli ich słuszności lub celowości (art. 21 w
związku z art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym - Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Natomiast w toku kontroli Sąd ten bada, czy
skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 33 ust. 1 ustawy o NSA).
Otóż ze sformułowania art. 33 ust. 2 ustawy o NSA wynika, zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego, w sposób jednoznaczny, że ,,organizacja społeczna może
skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przedmiot
sprawy dotyczy jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów praw-
nych innych osób". Tymczasem z treści § 7 pkt 1 lit.F Statutu skarżącego Towarzys-
twa wynika, że podstawowym celem jego działalności jest ochrona ptaków, co ozna-
cza, że w danym wypadku cel ten ,,nie dotyczy osób ani ich interesów prawnych, a
tylko interesu faktycznego środowiska naturalnego, do którego przynależą ptaki", a
więc nie jest spełniona istotna przesłanka prawna warunkująca dopuszczalność sto-
sowania art. 33 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że legitymacja procesowa organi-
zacji społecznej do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na
podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NSA została zawężona w stosunku do jej upraw-
nień w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej (art.
31 § 3 KPA).

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 26 maja 1998 r. [...] wniósł rewi-
zję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 9 października 1997 r., zarzucając mu rażące naruszenie prawa, a
w szczególności art. 33 ust. 2 ustawy o NSA przez jego błędną wykładnię mająca
wpływ na wynik sprawy, art. 99 ust. 1 i art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980
r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz.
196 ze zm.) oraz art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997
r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w
szczególności, że z analizy art. 33 ust. 2 ustawy o NSA wynika, iż organizacja spo-
łeczna może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie innej
osoby, jeżeli zostaną spełnione jednocześnie dwie przesłanki: po pierwsze - jeżeli
sprawa dotyczy interesu prawnego innej osoby oraz po drugie - jeżeli organizacja
społeczna występuje w zakresie swej statutowej działalności. W opinii Rzecznika
Praw Obywatelskich obie wymienione przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej

sprawie. Po pierwsze, celem działania organizacji zajmującej się ochroną środowiska
są zawsze interesy środowiska, a zatem wszystkich osób korzystających z jego wa-
lorów. Przy czym nie chodzi o to, czy z przepisów statutu organizacji społecznej
wprost wynika powinność ochrony konkretnych osób i ich interesów prawnych, ale o
to, czy w sprawie, której przedmiotem jest interes prawny innej osoby, mogą zostać
narażone na niebezpieczeństwo interesy i prawa, których ochroną zajmuje się orga-
nizacja. A po drugie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezsporne, że
ochrona ptaków jest podstawowym celem działalności Towarzystwa, to tym samym
wydaje się oczywiste, że organizacja społeczna występując w ochronie ptaków, czyni
to ,,w zakresie swej statutowej działalności". Równocześnie, w ocenie Rzecznika
Praw Obywatelskich, biorąc pod uwagę dyspozycje art. 59 ustawy o NSA, art. 33 ust.
2 ustawy o NSA powinien być interpretowany przy odpowiednim nawiązaniu do art.
31 § 1 KPA, co prowadzi do wniosku, że organizacji społecznej przysługuje legity-
macja do złożenia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób
jedynie wówczas jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy
przemawia za tym interes społeczny, a zatem gdy naruszenie prawa nastąpiło na
niekorzyść interesu społecznego, bowiem w polskim systemie prawa nie przyjęto
koncepcji ochrony przez organizację społeczną indywidualnych interesów prawnych.
Ponadto, w rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że Towarzystwu - jako organi-
zacji społecznej - przysługuje także legitymacja procesowa i zdolność sądowa na
podstawie art. 100 ust. 1 w związku z art. 99 ustawy o ochronie i kształtowaniu śro-
dowiska w sprawach, w których przedmiotem postępowania jest ,,usunięcie zagroże-
nia" dla środowiska, a taka sytuacja miała miejsce w danym wypadku. Biorąc powyż-
sze pod uwagę, Rzecznik Praw Obywatelskich stanął na stanowisku, że ,,interpreta-
cja art. 33 ust. 2 ustawy o NSA zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyj-
nego w Warszawie z dnia 9 października 1997 r., IV SA 764/97 stanowi rażące na-
ruszenie prawa przez błędną jego wykładnię, mającą wpływ na wynik sprawy", a po-
nadto, że ,,Utrwalenie się błędnej wykładni interpretacji art. 33 ust. 2 ustawy o NSA
przynieść może negatywne skutki dla aktywności obywatelskiej w sprawach publicz-
nych i to nie tylko w sprawach ochrony środowiska, ale i innych. Sytuacja ta byłaby
sprzeczna z istniejącą tendencją wzmacniania proceduralnej sytuacji organizacji
społecznych jako gwaranta praw obywatelskich oraz rażąco naruszałaby art. 74
Konstytucji RP (...)".



Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.

Stosownie do postanowienia art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - powoływanej
dalej jako: ustawa o NSA) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego może
wnieść także ,,organizacja społeczna w zakresie je statutowej działalności, w spra-
wach dotyczących interesów prawnych innych osób". Jak trafnie zwrócił uwagę w
rewizji nadzwyczajnej Rzecznik Praw Obywatelskich, legitymacja prawna organizacji
społecznej do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której mowa
w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, musi być oceniana przy uwzględnieniu dyspozycji art.
31 § 1 KPA, a to z uwagi na wyraźne postanowienie art. 59 ustawy o NSA. Wynika
stąd, że w pełni trafny jest pogląd prawny sformułowany w rewizji nadzwyczajnej,
wedle którego organizacji społecznej przysługuje legitymacja do złożenia skargi w
sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jedynie wówczas, jeżeli jest
to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i o ile równocześnie przemawia za
tym interes społeczny, a zatem, gdy naruszenie prawa nastąpiło na niekorzyść
interesu społecznego (publicznego), a nie w wypadku, gdy naruszony został
wyłącznie indywidualny interes prawny. Co więcej, skoro dopuszczenie organizacji
społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (art. 31 §
1 KPA) przesądza co do zasady o przysługujących jej uprawnieniach procesowych,
to oznacza to, że przysługuje jej również prawo do wniesienia skargi z powodu
niezgodności decyzji z prawem, na warunkach określonych w art. 34 ustawy o NSA.
Oczywiście, nie zwalnia to Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku
badania legitymacji prawnej organizacji społecznej do wniesienia skargi, w tym także
dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w
którym podjęta została zaskarżona decyzja (art. 33 ust. 1 ustawy o NSA). Dlatego
mylny jest pogląd prawny, na którym oparte zostało rozstrzygnięcie zaskarżonego
wyroku, że ,,ustawodawca inaczej unormował udział organizacji społecznej w postę-
powaniu administracyjnym w Kodeksie postępowania administracyjnego, niż udział
takiej organizacji w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym".

Trafnie wywiedziono również w rewizji nadzwyczajnej, że organizacje spo-
łeczne, których statutowym celem jest ochrona środowiska, korzystają ponadto, na
podstawie art. 100 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1 i art. 99a ustawy z dnia 31 stycz-

nia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr
49, poz. 196 ze zm.), ze szczególnej legitymacji prawnej do występowania wobec
właściwych organów administracji publicznej z żądaniem zastosowania środków
zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska, a także do występowania z
roszczeniami do sądu o zaniechanie naruszania środowiska na określonym terenie i
przywrócenie stanu poprzedniego lub naprawienie zaistniałych w związku z tym
szkód oraz o zakazanie lub ograniczenie działalności zagrażającej środowisku. W tej
sytuacji należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie oddalenie przez Naczelny
Sąd Administracyjny skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków na de-
cyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa stanowiło rów-
nocześnie rażące naruszenie art. 100 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1 i art. 99a
ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Nie jest natomiast trafny zarzut rewizji nadzwyczajnej jakoby zaskarżony wy-
rok Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszał także art. 74 Konstytucji Rzeczy-
pospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), jeśli zważyć, że
Konstytucja ta weszła w życie z dniem 17 października 1997 roku, podczas gdy zas-
karżony wyrok wydany został w dniu 9 października 1997 roku.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o
zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospo-
litej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) orzekł jak w sentencji.
========================================