Wyrok z dnia 22 stycznia 1997 r.
III RN 56/96

Niepouczenie strony o przysługującym jej środku prawnym stanowi
naruszenie przepisów proceduralnych.
Polskie prawo nie przewiduje uprawnienia do domagania się powołania na
wybrane przez siebie stanowisko.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Janusz Łętowski
(sprawozdawca), Adam Józefowicz.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 1997 r. sprawy ze skargi
Stanisława D.na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 lutego 1995 r. [...] w przed-
miocie odmowy powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii
notarialnej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 29 maja 1996 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

U z a s a d n i e n i e

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł w dniu 27 listopada 1996 r. rewizję
nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29
maja 1996 r. [...] oddalającego skargę Stanisława D. na decyzję Ministra Spra-
wiedliwości z dnia 25 lutego 1995 r. [...] odmawiającą powołania go na notariusza i
wyznaczenia mu siedziby kancelarii notarialnej.
Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie następujących przepisów:
a) art. 207 § 2 pkt 3 KPA w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.),
b) art. 206 KPA w związku z art. 68 wyżej wymienionej ustawy o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym,
c) art. 106 § 1-6 KPA w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo
o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91),
d) art. 9 KPA w związku z art. 124 § 1 KPA w związku z art. 106 § 5 KPA,
wnosząc w konsekwencji o uchylenie wyroku, a także o uchylenie poprzedzającej ten
wyrok decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 lutego 1995 r. [...]
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 25 lutego 1995 r. na podstawie art. 10 i
art. 11 w związku z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, po
rozpatrzeniu wniosku Stanisława D. o powołanie na stanowisko notariusza i wyzna-
czenie siedziby kancelarii notarialnej w G., - odmówił powołania go na stanowisko
notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w G. Motywując swoją decyzję
Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż on spełnia warunki formalne, określone w art. 11
w związku z art. 12 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, do powołania na stanowisko
notariusza, co nie oznacza jednak obowiązku Ministra Sprawiedliwości powołania na to
stanowisko. Decyzja administracyjna w tym przedmiocie ma bowiem - zdaniem Ministra
Sprawiedliwości - charakter uznaniowy, a jej zakres, poza spełnieniem przesłanek
określonych w przytoczonych przepisach prawa, wyznacza również art. 7 KPA, to jest
słuszny interes strony i interes społeczny.
Minister Sprawiedliwości wziął również pod uwagę okoliczność, iż Rada Izby
Notarialnej w G., opierając się na wynikach rozmowy kwalifikacyjnej, negatywnie zao-
piniowała wniosek Stanisława D. o powołanie na stanowisko notariusza uznając, że nie
daje on gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu notariusza z uwagi na istotne
braki w znajomości dziedzin prawa powszechnie stosowanych w pracy notariusza.
Oceniając powyższą opinię, Minister Sprawiedliwości nie dostrzegł w niej dążenia do
pozbawienia skarżącego prawa "uzyskania możliwości utrzymania się przez pracę
swobodnie wybraną" i "ochrony wąskiego grupowego interesu". Na powyższą decyzję
Stanisław D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzucił w skardze naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 207 § 2 pkt 1 KPA), to
jest naruszenie przepisu art. 10 w połączeniu z art. 11, art. 12 pkt 2 i 13 ustawy z dnia
14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, wskutek przyjęcia, że posiadane przez niego
kwalifikacje i właściwości odpowiadające określonym w ustawie kryteriom nie są
wystarczającym warunkiem powołania go na notariusza,
2) art. 1 i 2 przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej utrzymanych w mocy
na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. wskutek
niewłaściwego zastosowania dyrektywy z art. 7 in fine KPA, to jest wskutek posłużenia
się przy wykładni art. 10,11, 12 pkt 2 i 13 Prawa o notariacie kryterium "interesu
społecznego" i w konsekwencji błędnego przyjęcia, że decyzja o powołaniu na
notariusza ma charakter uznaniowy, podczas gdy ma ona charakter związany prze-
pisem prawa, a ocena "interesu społecznego" uwzględniona została już przez
ustawodawcę w treści wymienionych przepisów Prawa o notariacie. Narusza to co naj-
mniej takie zasady państwa prawnego, jak zasady: zapewnienia obywatelom pewności i
przewidywalności prawa, legalności (praworządności) działania administracji,
niewynoszenia ponad prawo przez organy administracji własnej opinii lub zasad
moralnych;
3) art. 63 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przez wydanie
decyzji nie służącej pomyślności obywatela, chociaż pomyślność ta objęta jest
najwyższym nakazem, którego Minister przysięgał dochować,
4) art. 6 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Socjalnych i
Kulturalnych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 169) przez bezpodstawne pozbawienie go
dobra obywatelskiego, jakim jest prawo "uzyskania możliwości utrzymania się przez
pracę swobodnie wybraną".
Jak wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, podkreślając
przede wszystkim, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko
notariusza osoby, która spełnia wymagania określone w art. 11 i 12 ustawy z dnia 14
lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, podejmowana jest w ramach uznania ad-
ministracyjnego. Wynika to - zdaniem Sądu - jednoznacznie ze sformułowania art. 11
zdanie pierwsze cytowanej ustawy, który stanowi, że "notariuszem może być ten, kto...",
a więc samo spełnienie wymagań określonych w ustawie stwarza jedynie po stronie
zainteresowanego możliwość wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości z takim wnios-
kiem, natomiast nie przesądza o treści decyzji Ministra Sprawiedliwości. Decyzja ad-
ministracyjna w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jak każda decyzja, w
której ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie konkretnej sprawy swobodnemu uznaniu
administracyjnemu - zdaniem NSA - nie oznacza dowolności, lecz ma umożliwić
uprawnionemu organowi (w sprawie niniejszej Ministrowi Sprawiedliwości)
rozstrzygnięcie sprawy, które uwzględnia zarówno interes osoby zainteresowanej, jak i
realizację celów ustawy. Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie
powierzyła Ministrowi Sprawiedliwości określone uprawnienia i obowiązki (por. np, art.
5, 9, 10, 15, 16 i 29 § 2, 42 § 1 i § 2, 43, 58, 66 i in. ustawy), z którymi integralnie wiąże
się określony zakres odpowiedzialności za prawidłową realizację przepisów ustawy, w
tym także za powołanie konkretnych osób na stanowiska notariuszy, którzy działają jako
osoby zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom
publicznym (art. 2 § 1 ustawy) oraz używają pieczęci urzędowej z wizerunkiem orła (art.
8 ustawy). Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu Ministra Sprawiedliwości
rozstrzygnięcia wniosku o powołanie na stanowisko notariusza miało - zdaniem
Naczelnego Sądu Administracyjnego - na celu umożliwienie szczególnie starannego
doboru na to stanowisko osób o bardzo wysokich kwalifikacjach i doświadczeniu
zawodowym.
Jednocześnie ustawodawca ustanowił obowiązek zasięgania opinii rady właś-
ciwej izby notarialnej(art. 10 ustawy Prawo o notariacie).
W sprawie niniejszej opinia Rady Izby Notarialnej w G. była dla skarżącego ne-
gatywna. Podane w zaskarżonej decyzji okoliczności, z powodu których Minister Spra-
wiedliwości odmówił powołania skarżącego na notariusza są - zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego - istotne i mieszczą się w granicach swobodnego uznania
administracyjnego oraz nie są dowolne. Z tych względów chybione są, zdaniem
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2
skargi co do naruszenia prawa materialnego, a także odnośnie "związania" Ministra
Sprawiedliwości przepisem prawa w tym znaczeniu, że spełnienie warunków formalnych
przez osobę ubiegającą się o powołanie na notariusza obliguje Ministra Sprawiedliwości
do powołania na notariusza każdej osoby, która te formalne warunki spełnia. Chybione
są także - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarzuty wymienione w pkt 3 i
4 skargi. Skarżący ma bowiem szerokie możliwości wykonywania zawodu prawniczego.
Wbrew zarzutom skargi Minister Sprawiedliwości należycie rozważył przy rozstrzyganiu
sprawy zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny.
Wnoszący rewizję nadzwyczajną Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uważa
powyższe rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo i uzasadnia swe stanowisko
następująco:
Nie analizując sprawy z punktu widzenia charakteru prawnego art. 10 i 11 ustawy
z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie i zakresu związania Ministra Spra-
wiedliwości tymi normami, a jedynie oceniając tryb postępowania w sprawie, wypada
wskazać, że wymagana przez przepis art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o
notariacie opinia Rady Izby Notarialnej w G. powinna być wydana w wyniku
współdziałania, o którym mowa w art. 106 KPA. Powinna zatem przyjąć kształt
postanowienia, które umożliwiałoby osobie wnoszącej o powołanie na notariusza zło-
żenie zażalenia jeszcze przed wydaniem decyzji, co zdecydowanie wzmacnia gwaran-
cje procesowe. Niezachowanie zaś w toku załatwienia sprawy formy wiążącego
współdziałania ogranicza te gwarancje w sposób istotny (por. uzasadnienie uchwały
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95 -
OSNAPiUS 1996 nr 12 poz. 164).
Zgodnie z art. 124 § 1 KPA w związku z art. 106 § 5 KPA należy przyjąć , iż w
postanowieniu zawierającym opinię Rady Notarialnej w G. powinno się znaleźć w
szczególności pouczenie o tym, czy i w jakim trybie służy stronie zażalenie (tu: do
Krajowej Rady Notarialnej - zgodnie z art. 127 § 2 KPA w związku z art. 144, art. 17 pkt
4 , i art. 5 § 2 pkt 5 KPA).
Opinia Izby Notarialnej w G. z dnia 24 listopada 1994 r. nie czyni zadość wy-
maganiom stawianym tego rodzaju opiniom w art. 124 § 1 i § 2 KPA w związku z art.
106 § 5 KPA. W szczególności nie zawiera pouczenia o przysługującym stronie zaża-
leniu na tego rodzaju opinię do Krajowej Izby Notarialnej. Stanisław D., nie będąc pou-
czony o przysługującym mu prawie do wniesienia zażalenia od niekorzystnej dla niego
opinii - postanowienia Izby Notarialnej w G., nie skorzystał z tego prawa. Opinia ta, jak
wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Sprawiedliwości, odmawiająca powołania
Stanisława D. na stanowisko notariusza przesądziła - w istocie - o treści decyzji Ministra
Sprawiedliwości. W tym stanie rzeczy trzeba przyjąć, iż w sprawie niniejszej doszło do
innego naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 207 §
2 pkt 3 KPA, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi Stanisława
D. (art. 206 KPA w związku z art. 68 ustawy o NSA), a także mając na uwadze
znaczenie, jakie nadał Sąd Najwyższy opiniom właściwych izb notarialnych w sprawach
o powołanie na stanowisko notariusza w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r., powinien był, korzystając z uprawnień
wynikających z art. 207 § 2 pkt 3 KPA, uchylić decyzję Ministra Sprawiedliwości. Za
takim rozstrzygnięciem sprawy przemawiała i ta okoliczność, że dopiero od dnia 30
września 1995 r., to jest z dniem wejścia w życie obowiązującej obecnie ustawy o
Naczelnym Sądzie Administracyjny, strony uzyskały możliwość odrębnego skarżenia
takich opinii jak przedmiotowa do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 ust. 1
pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oznacza to, iż przed 30 września
1995 r. zażalenie na postanowienie zawierające opinię (art. 106 § 5 KPA) było jedynym
środkiem weryfikacji niekorzystnych dla stron opinii, który częstokroć przesądzał o treści
późniejszych decyzji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wniesiona przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego rewizja nadzwyczajna
opiera się w zasadzie na zarzucie naruszenia w toku postępowania prowadzonego w
niniejszej sprawie podstawowych reguł proceduralnych ustalonych przez KPA. Chodzi
mianowicie o to, iż opinia Rady Izby Notarialnej w sprawie powołania konkretnej osoby
na stanowisko notariusza nie została wydana w formie postanowienia, co umożliwiłoby
zainteresowanej osobie zakwestionowanie jej treści w drodze przewidzianego przez
KPA zażalenia (art. 106 § 5, art. 144, art. 124 § 1 i 2 KPA). Przede wszystkim jednak
rewidujący stwierdza, że opinia powyższa nie została też opatrzona pouczeniem o
przysługującym stronie środku prawnym (wspomniane wyżej zażalenie), co
spowodowało, iż zainteresowany nie skorzystał z przysługującego mu w tym zakresie
uprawnienia. A ponieważ jak uważa rewidujący, negatywna opinia Izby Notarialnej w G.
przesądziła - w istocie rzeczy - o treści decyzji Ministra Sprawiedliwości, staje się
oczywiste, iż w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu
administracyjnym (obowiązujący wówczas przepis art. 207 § 2 pkt 3 KPA). Naruszenie
to miało wpływ na wynik sprawy, tym bardziej że dopiero od dnia wejścia w życie
obecnie obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym dopuszczalne
jest odrębne zaskarżenie tego rodzaju opinii do NSA; przedtem ich weryfikacja mogła
następować tylko przez zażalenie na zawierające opinię postanowienie.
Tego rodzaju zarzut istotnego naruszenia przepisów KPA ustanawiających prawo do
wniesienia środka prawnego przysługującego stronie w konkretnej sprawie musi być
przez Sąd Najwyższy wzięty pod uwagę. Brak lub niedostatek pouczenia strony o
przysługujących jej prawach jest w dotychczasowym orzecznictwie zarówno NSA, jak
SN traktowany jako naruszenie jednej z fundamentalnych zasad postępowania przewi-
dzianej przez KPA w art. 9, ponadto naruszenie zasady dwuinstancyjności postępo-
wania (art. 15 KPA). Można byłoby również powołać się na argumenty wynikające z
przepisów konwencji międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, nie jest
to jednak w niniejszej sprawie konieczne, skoro obowiązujące polskie prawo przewiduje
w tym zakresie odpowiednie i dostateczne gwarancje dla stron postępowania. Należy
zatem podzielić stanowisko rewidującego, iż zarówno niewydanie opinii przez Radę
Notarialną w formie przewidzianego przez KPA postanowienia, jak i brak pouczenia
strony, iż od tej opinii przysługuje jej środek prawny jest na tyle istotnym naruszeniem
prawa, że powinno ono być wzięte pod uwagę przez NSA z urzędu. Zaznaczyć tu
należy, iż nie przeczy to wcale ustanowionej przez prawo (art. 10 cyt. wyżej ustawy -
Prawo o notariacie) zasadzie, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie ma
rzeczywiście charakter uznaniowy, a interpretacja, zgodnie z którą Ministra
Sprawiedliwości obciążałaby "powinność" wydawania decyzji pozytywnej w odniesieniu
do wszystkich osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza, a
odpowiadających kryteriom formalnym przewidzianym przez ustawę, byłaby
niewłaściwą interpretacją. Polskie prawo nie przewiduje bowiem niczyjego uprawnienia
do domagania się powołania na wybrane przez siebie stanowisko [...].
Biorąc te okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

========================================