Wyrok z dnia 18 stycznia 2002 r.
III RN 54/01

1. Siedzibą urzędu celnego, którego funkcjonariusze przeprowadzili
czynności służbowe w "miejscu uznanym", jest miasto, a nie adres tego
urzędu.
2. Dopuszczalne jest odwoływanie się przez sądy do orzecznictwa Try-
bunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w dziedzinie prawa Unii Euro-
pejskiej będącego przedmiotem działań dostosowawczych polskiego ustawo-
dawcy, o ile uprzednio zostanie przedstawiona rozwinięta i wystarczająca ar-
gumentacja prawna w oparciu o przepisy prawa polskiego.


Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Andrzej
Wasilewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2002 r. sprawy ze skargi
,,S." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Prezesa Głównego
Urzędu Ceł w W. z dnia 27 października 1999 r. [...] w przedmiocie wymiaru opłaty
manipulacyjnej dodatkowej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa
Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warsza-
wie z dnia 18 sierpnia 2000 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 27 października 1999 r. [...]
utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 9 lipca 1999 r. [...],
którą wymierzono Spółce z o. o. ,,S." opłatę manipulacyjną dodatkową za wykonywa-
nie czynności służbowych poza siedzibą urzędu celnego w łącznej kwocie 480 zł.
Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia powołano art. 233 § 1 pkt 1
ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze
zm.) w związku z art. 262 oraz art. 275 § 4 pkt. 5 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r.
Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) oraz § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie opłat pobieranych przez organy
celne (Dz.U. Nr 139, poz. 937 ze zm.) w związku z § 2 rozporządzenia z dnia 16
kwietnia 1999 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 366). W uzasadnieniu powyższej decyzji podano,
że w dniu 9 lipca 1999 r. na terenie siedziby ,,S." ul. G. w W. wykonywane były czyn-
ności służbowe przez funkcjonariuszy celnych. W związku z powyższym Dyrektor
Urzędu Celnego wymierzył opłatę manipulacyjną dodatkową.
W wyniku odwołania od powyższej decyzji, Prezes Głównego Urzędu Ceł
utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i uznał, że pobieranie opłaty manipulacyjnej
zgodne jest z treścią art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego. W myśl art. 3 § 1 pkt 7 tego
Kodeksu ,,miejsce wyznaczone lub uznane przez organ celny oznacza inne, niż
urząd celny miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane w
przepisach prawa celnego". W związku z tym zasadne stało się pobieranie opłat
manipulacyjnych dodatkowych za czynności służbowe funkcjonariuszy celnych wy-
konywane w tych miejscach, o ile czynności te były dokonywane na wniosek osoby
zainteresowanej. Organy celne uznały, że siedziba Spółki z o.o. ,,S." jest innym
miejscem, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego i w związku z tym za
czynności służbowe funkcjonariuszy celnych wykonane poza urzędem celnym po-
bierana jest opłata, która ma charakter rekompensaty za fakt wykonywania poza sie-
dzibą lub czasem pracy urzędu celnego czynności służbowych, które co do zasady
powinny być wykonywane w urzędzie celnym i w godzinach urzędowania. Urzędem
tym jest jednostka organizacyjna administracji celnej, w której mogą być dokonane
czynności przewidziane w przepisach prawa celnego. Definicja ta zawarta jest w art.
3 § 1 pkt 21 Kodeksu celnego. Zdaniem Prezesa Głównego Urzędu Ceł istota i zasa-
da pracy jednostek administracji celnej, tak jak innych organów administracji, polega
na przyjmowaniu i załatwianiu interesantów w miejscu urzędowania, nie zaś na
udawaniu się przez funkcjonariuszy, w celu dokonywania czynności służbowych, do
miejsc postulowanych przez klientów. Protokół czynności wykonywanych poza
miejscem lub czasem urzędowania, podpisany przez przedstawiciela strony jest
dokumentem stanowiącym podstawę wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej, o
której mowa w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego.
W skardze na powyższą decyzję Spółka z o.o. ,,S." zarzuciła naruszenie prze-
pisów o postępowaniu w sprawach celnych, które miało istotny wpływ na wynik
sprawy, tj. art. 187 § 1 oraz 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podat-
kowa w związku z art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny oraz na-
ruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 275 § 4 pkt 5 w związku z art. 36 § 1 i
art. 39 Kodeksu celnego; wskazując na powyższe podstawy wniosła o uchylenie za-
skarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącej spółki miejsce przy ul. G. w W. jest adresem, pod którym
mieści się ,,miejsce uznane za miejsce odpraw celnych S.", utworzone za zgodą or-
ganów celnych. Zgodnie z treścią art. 36 § 1 i 2 oraz art. 39 Kodeksu celnego na
osobę wprowadzającą towar na polski obszar celny lub osobę przejmującą odpowie-
dzialność za te towary nałożono obowiązek dostarczenia ich do granicznego urzędu
celnego albo miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny oraz przedsta-
wienia tych towarów organowi celnemu. Organ celny, wbrew powołanym przepisom
nie potraktował jej siedziby za ,,miejsce uznane", mimo że dostarczyła tam towary w
celu przedstawienia ich temu organowi. ,,Miejsca uznane" przez organy celne posia-
dają tzw. numery statystyczne wyróżniające je jako jednostki organizacyjne podległe
organom celnym, np. MU ,,S." ul. G. posiada [...] i jest podporządkowane Oddziałowi
Celnemu [...] w B. o numerze statystycznym [...]. Zdaniem skarżącej spółki organy
celne stosują niewłaściwą interpretację przepisów Kodeksu celnego. Zgodnie z inter-
pretacją przepisów dokonaną przez organy celne w publikacji pt. ,,Wytyczne GUC do
stosowania art. 275 § 4 pkt 5 ustawy - Kodeks celny" - Biuletyn celny z dnia
5.08.1999 r. --wykonywanie czynności służbowych przez funkcjonariuszy celnych
poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego w ,,miejscu wyznaczonym", w którym
mogą być wykonywane czynności przewidziane w przepisach prawa celnego, nie
podlega opłacie manipulacyjnej dodatkowej. Natomiast te same czynności dokony-
wane w ,,miejscu uznanym" przez organ celny podlegają opłacie manipulacyjnej
dodatkowej jedynie z tego powodu, że podmiot prowadzący ,,miejsce uznane" zmu-
szony jest występować z wnioskiem do organu celnego o delegowanie funkcjonariu-
szy celnych dla dokonania czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego.
Przyjmując taką interpretację przepisów należy stwierdzić, że gdy podmiot prowa-
dzący ,,miejsce uznane" nie wystąpi do organu celnego o oddelegowanie funkcjona-
riuszy celnych dla wykonania czynności przewidzianych przepisami prawa celnego,
to dostarczone do tego miejsca towary nie zostaną przedstawione organowi celne-
mu. Według strony skarżącej, żaden z przepisów Kodeksu celnego nie stanowi, że
czynności przewidziane w przepisach prawa celnego dokonywane w ,,miejscu wy-
znaczonym" lub w ,,miejscu uznanym" przez organy celne wykonywane są na wnio-
sek osoby zainteresowanej. O błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego
świadczy, zdaniem skarżącej spółki, fakt utworzenia do dnia dzisiejszego kilkudzie-
sięciu ,,miejsc uznanych", w których pobiera się wymuszone opłaty manipulacyjne
dodatkowe oraz brak chociażby jednego ,,miejsca wyznaczonego", w którym mogą
być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2000 r. [...] uchylił
zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję dyrektora Urzędu
Celnego w W. z dnia 9 lipca 1999 r. W ocenie Sądu Kodeks celny wprowadził obo-
wiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej za wykonywanie na wniosek
osoby zainteresowanej czynności służbowych poza siedzibą lub czasem pracy
urzędu celnego (art. 275 § 4 pkt 5). Opłata ta nie jest związana z czynnościami kon-
troli celnej, gdyż te podlegają z mocy art. 275 § 3 pkt 1 Kodeksu celnego opłatom
manipulacyjnym. Unormowanie zawarte w art. 275 § 4 pkt 5 dotyczy sytuacji, gdy
działania (świadczenia) organu celnego podejmowane są w wyniku wykonywania na
wniosek osoby zainteresowanej czynności służbowych poza siedzibą lub czasem
pracy urzędu celnego.
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie opłat
pobieranych przez organy celne (Dz.U. Nr 139, poz. 937 ze zm.) stanowi w § 7 pkt 5,
że przy wykonywaniu na wniosek strony zainteresowanej czynności służbowych
poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego stawka manipulacyjna dodatkowa
wynosi 30 zł za każdą rozpoczętą godzinę pracy funkcjonariusza celnego, w tym za
czas niezbędny na dojazd oraz za opóźnienia i przerwy w ich wykonywaniu niezawi-
nione przez funkcjonariusza celnego. Środki finansowe uzyskane z tytułu opłat mani-
pulacyjnych dodatkowych przeznaczone są na usprawnienie funkcjonowania orga-
nów celnych, premie dla funkcjonariuszy i pracowników, w szczególności dla tych,
którzy przyczynili się bezpośrednio do wykrycia przestępstw lub wykroczeń celnych i
dewizowych (art. 276 § 3). Przepis art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego stanowi, że
opłatę manipulacyjną dodatkową pobiera się za wykonywanie czynności służbowych
poza siedzibą urzędu celnego. Definicja zawarta w art. 3 § 1 pkt 21 wyjaśnia, że
urząd celny oznacza jednostkę organizacyjną administracji celnej, w której mogą zo-
stać dokonane czynności przewidziane w przepisach prawa celnego. Z treści powyż-
szych przepisów wynika zdaniem organów celnych, że jeżeli czynności celne są do-
konywane poza urzędem celnym lub poza czasem pracy choćby w urzędzie celnym,
to pobiera się za nie opłaty manipulacyjne dodatkowe również wówczas, gdy czyn-
ności te są dokonywane w miejscu wyznaczonym lub w miejscu uznanym w rozu-
mieniu art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego.
Zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 8 października 1997 r. w
sprawie warunków jakie musi spełniać miejsce wyznaczone lub uznane przez organ
celny oraz wypadków, w których czynności przewidziane przepisami prawa celnego
mogą być dokonywane w tym miejscu (M.P. Nr 76, poz. 720), określa tryb i warunki
w jakich organ celny z urzędu lub na wniosek osoby może wyznaczyć lub uznać
miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa.
Zgodnie z tym zarządzeniem strona skarżąca uzyskała decyzję z dnia 25 czerwca
1998 r., w której Urząd Celny w W. uznał proponowane miejsce przy ul. G. w W. za
spełniające wymagania do dokonywania czynności przewidzianych przepisami Ko-
deksu celnego. W świetle powyższych okoliczności stan faktyczny w sprawie, zda-
niem organów celnych, wyczerpuje elementy normy prawnej zawartej w art. 275 § 4
pkt 5 Kodeksu celnego, uzasadniające wymierzenie opłaty manipulacyjnej dodatko-
wej.
Powyższe stanowisko budzi - według Naczelnego Sądu Administracyjnego -
zasadnicze wątpliwości. Przede wszystkim art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego po-
sługuje się pojęciem ,,siedziba urzędu celnego". Natomiast definicja zawarta w art. 3
§ 1 pkt 21 określa co to jest ,,urząd celny". Treść tych pojęć jest różna. Poza powyż-
szymi przepisami istotna jest treść rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31
grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib
(Dz.U. Nr 162, poz. 1122). Tym aktem prawnym utworzono Urząd Celny w W., w
związku z czym Sąd uznał, że siedzibą tego urzędu jest W. według podziału admini-
stracyjnego kraju, a nie jego konkretny adres określający ulicę, numer domu i lokalu.
Jeżeli więc miejsce wyznaczone lub uznane mieści się na terenie siedziby urzędu
celnego określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r.,
brak jest podstaw, aby w oparciu o art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego wymierzać
opłaty manipulacyjne dodatkowe. Sąd wskazał na pewną niekonsekwencję Główne-
go Urzędu Ceł w interpretacji tego przepisu. W wytycznych GUC co do stosowania
art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego zaleca się identyfikację miejsca urzędowania z
pojęciem ,,siedziby". Jednocześnie pobieranie opłat manipulacyjnych dodatkowych
wytyczne ograniczają do przypadków oddelegowania funkcjonariuszy do ,,miejsc
uznanych" na wniosek strony. W tych samych wytycznych stwierdza się, że w ,,miej-
scach wyznaczonych" funkcjonariusze działają z urzędu i nie wymierza się opłaty
manipulacyjnej dodatkowej. Wytyczne dokonując tej interpretacji przepisu art. 275 §
4 pkt 5, nie powołują się na inne akty prawne, które by ją uzasadniały, zwłaszcza, że
zarządzenie z dnia 8 października 1997 r. (M.P. Nr 76, poz. 720) nie zawiera treści,
które pozwoliłyby na taką wykładnię. Sąd podniósł, że niezbędną przesłanką zasto-
sowania art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego jest wykonanie czynności na wniosek
osoby zainteresowanej. Wniosek ten powinien być wynikiem wyrażenia swobodnej
woli i autentycznego interesu klienta. Tymczasem w tym przypadku, jak twierdzi
skarżący, wniosek był wywołany faktem, że pod adresem, w którym mieści się Urząd
Celny nie ma możliwości technicznych dokonania sprawnej odprawy celnej, a nadto
nie ma dotychczas zorganizowanych miejsc wyznaczonych, w których mogłyby zo-
stać dokonane określone czynności. Ta sytuacja naraża stronę na dodatkowe koszty
nie mające nic wspólnego z kosztami związanymi z odprawą celną.
W ocenie Sądu przewidziane w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego opłaty od-
biegają swoim charakterem od opłat określonych w pkt. 1-4, których pobieranie ma
raczej charakter represji za dokonanie naruszeń przepisów Kodeksu celnego. Nie-
mniej ustalenie w omawianym przypadku dodatkowej opłaty manipulacyjnej w kwocie
stałej określonej godzinowo musi dotyczyć dodatkowej korzyści za usługę ponad-
standardową dla klienta składającego wniosek, nie zaś stanowić wyłączną rekom-
pensatę dla funkcjonariuszy celnych za wykonywanie czynności służbowych poza
miejscem urzędowania. Gdyby bowiem opłata ta była uzależniona od kosztów dojaz-
du oraz szczególnie trudnych warunków dokonywania czynności służbowych -
można by mówić o rekompensacie. Ze stanowiska Prezesa GUC takiego wniosku co
do charakteru opłaty nie można wyprowadzić. Wręcz przeciwnie, organ celny twier-
dzi, że jest to opłata za wykonywanie czynności poza siedzibą urzędu, bez względu
na to, że same czynności są opłacane odrębnie.
Sąd stwierdził, że powyższa wykładnia nie jest zgodna również ze standar-
dami europejskimi. W szeregu spraw rozstrzyganych według prawa obowiązującego
w Unii Europejskiej wyrażono pogląd, że zakazane są jakiekolwiek opłaty dodatkowe,
niezależnie od ich wysokości, przeznaczenia, nawet nie nastawione na korzyść
państwa, które je nakłada, i nie mające nawet dyskryminacyjnego charakteru [sprawa
Komisja v. Italia (24/68, Europejski Trybunał Sprawiedliwości 193/1973)]. Ponadto
stwierdzono, że usługa, aby opłata za nią była dozwolona, musi być zindywidualizo-
wana, skierowana do konkretnego importera, a nie zgeneralizowana, ryczałtowa
[sprawa Ford Espana v. Hiszpania (170/88 Europejski Trybunał Sprawiedliwości
1989,2305)]. W ocenie Sądu dostosowanie prawa państw wchodzących do Unii Eu-
ropejskiej następuje nie tylko poprzez zmiany legislacyjne, ale i poprzez interpretację
sądową. Dlatego - zdaniem Sądu - interpretacja art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego
nie może mieć charakteru zwężającego, który uwzględnia wyłącznie interes
funkcjonariuszy celnych, lecz musi to być związane również z interesem osoby zain-
teresowanej w uzyskaniu usługi w warunkach ponadstandardowych, za którą dodat-
kowo musi zapłacić. Inaczej strona będzie ponosiła podwójne opłaty w formie opłaty
manipulacyjnej i opłaty manipulacyjnej dodatkowej za wykonanie czynności kontroli
celnej, co byłoby sprzeczne z przytoczonymi wyżej standardami orzecznictwa w Unii
Europejskiej.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w rewizji nadzwyczajnej od powyższego
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił rażące naruszenie: 1) art.275 §
4 pkt 5 Kodeksu celnego wobec dokonania wadliwej wykładni tego przepisu w wyni-
ku ustalenia, że czynnościami służbowymi poza siedzibą urzędu celnego, o których
mowa w tym przepisie, są tylko czynności dokonywane poza miejscowościami, w
których siedziby mają urzędy celne, a także wobec dokonania wykładni rzeczonego
przepisu w oderwaniu od innych przepisów prawa, w których jest mowa o ,,miejscach,
w których dopuszcza się dokonywanie czynności przewidzianych przepisami prawa
celnego", a w szczególności w oderwaniu od art.3 § 1 pkt 7) i 21) Kodeksu celnego i
art.27713 tego Kodeksu; 2) art. 22 i art.27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wobec uwzględ-
nienia skargi mimo istnienia podstaw do jej oddalenia. Wskazując na powyższe pod-
stawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego rzeczywistym problemem
w sprawie jest wykładnia art.275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego. Naczelny Sąd Admini-
stracyjny dokonał wykładni powyższego przepisu w części dotyczącej określenia:
,,poza siedzibą urzędu celnego" w sposób oderwany od istniejącej regulacji prawnej
w zakresie miejsc, w których mogą być dokonywane czynności przewidziane przepi-
sami prawa celnego, w tym czynności kontroli celnej, a w szczególności w oderwaniu
od treści art. 3 § 1 pkt 7 i 21 Kodeksu celnego, a także w oderwaniu od treści art. 277
13 § 1 Kodeksu celnego, z którego wynika, że: ,,Czynności kontroli celnej, wykony-
wane poza urzędem celnym albo miejscem wyznaczonym lub uznanym przez organ
celny, są prowadzone po uzyskaniu upoważnienia dyrektora urzędu celnego. Upo-
ważnienie powinno określać zakres kontroli celnej." Zważywszy, że przedmiotem
sporru jest dopuszczalność wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej za czynności
funkcjonariusza celnego w miejscu uznanym przez organ celny, bo takim miejscem w
ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego było, i prawdopodobnie jest do
dzisiaj Miejsce Odpraw Celnych w Agencji Celnej ,,S." Nr statystyczny [...] w W. przy
ul. G., wypada przyjmować, że powołane przepisy należy odczytywać też w kontek-
ście § 2 ust.2 obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19
października 1999 r. w sprawie warunków, jakie musi spełniać miejsce wyznaczone
lub uznane przez organ celny, oraz wypadków, w których czynności przewidziane
przepisami prawa celnego mogą być dokonywane w tym miejscu (Dz.U. Nr 88,
poz.984), które w dniu dokonania określonych czynności w miejscu uznanym przez
organ celny zastąpiło obowiązujące zarządzenie Prezesa GUC z dnia 8 października
1997 r. w sprawie warunków, jakie musi spełniać miejsce wyznaczone lub uznane
przez organ celny, oraz wypadków, w których czynności przewidziane przepisami
prawa celnego mogą być dokonywane w tym miejscu (M.P. Nr 76, poz.720) z § 2
stanowiącym odpowiednik powołanego ostatnio przepisu.
W dniu, w którym w miejscu położonym na terenie W. dokonane zostały czyn-
ności służbowe w miejscu uznanym przez organ celny, za które to czynności organy
celne uznały za właściwe pobrać opłatę manipulacyjną dodatkową obowiązywał § 2
zarządzenia Prezesa GUC, z którego wynikało, że organ celny z urzędu lub na wio-
sek osoby może wyznaczyć lub uznać miejsce, w którym mogą być dokonywane
czynności przewidziane przepisami prawa celnego. Przepis ten został zastąpiony
wymienionym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 października 1999 r., z
którego § 2 ust.2 jednoznacznie wynika, że organ celny na wniosek osoby zaintere-
sowanej może uznać miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewi-
dziane przepisami prawa celnego. W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
oznacza to, iż skoro samo uznanie miejsca dla dokonywania czynności celnych
następuje wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego ,,posiadaniem" takiego
miejsca, to i czynności funkcjonariuszy celnych dokonywane w takim miejscu są na
ogół wykonywane także na wniosek podmiotu zarządzającego miejscem uznanym
przez organ celny, w tym przypadku w miejscu uznanym na wniosek firmy ,,S." Sp. z
o.o. w W., czy też Agencji Celnej prowadzonej przez tę firmę.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego stwierdził, że okolicznością niesporną w
tej sprawie jest to, iż dwóch oddelegowanych z [...] Oddziału Celnego w B. funkcjona-
riuszy celnych w dniu 9 lipca 1999 r. w ciągu ośmiu godzin dokonywało na wniosek
Agencji Celnej ,,S." czynności służbowych w wyżej wymienionym miejscu uznanym
przez organ celny, to jest w miejscu uznanym decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w
W. z dnia 25 czerwca 1998 r. [...]. Z cytowanych powyżej przepisów prawa jedno-
znacznie wynika, że czynności służbowe, przez które zasadniczo rozumie się czyn-
ności kontrolne, mogą być wykonywane w urzędzie celnym, to znaczy w miejscu sta-
nowiącym siedzibę danego urzędu lub w miejscach stanowiących siedziby oddziałów
danego urzędu celnego, w miejscu uznanym przez organ celny, to jest w miejscu
uznanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w miejscu wyznaczonym przez
organ celny, to jest w miejscu wyznaczonym z urzędu przez organ celny, w każdym
innym miejscu niż wyżej wymienione, o ile będą to czynności dokonywane przez
funkcjonariusza celnego dysponującego pisemnym upoważnieniem dyrektora urzędu
celnego w granicach tego upoważnienia i za okazaniem takiego upoważnienia.
Oznacza to, iż należy postawić znak równości między pojęciem: ,,poza urzędem
celnym" i pojęciem: ,,poza siedzibą (adresem) urzędu celnego", a ściśle rzecz biorąc
poza siedzibą urzędu celnego i poza siedzibami (adresami) oddziałów danego
urzędu celnego.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest zdania, że analizowanie pojęcia ,,sie-
dziba urzędu celnego" w nawiązaniu do treści rozporządzenia Ministra Finansów z
dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich
siedzib, w okolicznościach tej sprawy, nie jest uprawnione dlatego, że owo rozporzą-
dzenie ma przede wszystkim znaczenie dla przepisów określających właściwość po-
szczególnych urzędów celnych, a więc np. dla aktualnie obowiązującego rozporzą-
dzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie właściwości rzeczowej
i miejscowej organów celnych (Dz.U. Nr 164, poz. 1172). Te ostatnie rozporządzenia
nie mają natomiast bezpośredniego znaczenia dla określenia siedziby urzędu celne-
go, jako miejsca dokonywania czynności przewidzianych przepisami prawa celnego.
Z przepisów powołanych ostatnio rozporządzeń Ministra Finansów wynika natomiast
obowiązek utworzenia i funkcjonowania w określonych miastach urzędów celnych,
jako podstawowych miejsc, w których ustawa przewiduje dokonywanie czynności
celnych, w tym odpraw celnych. W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
termin: ,,siedziba urzędu" może być porównywany do terminu: ,,miejsce zamieszkania
osoby fizycznej." Jak wiadomo miejscem tym w świetle przepisów prawa cywilnego, a
konkretnie art.25 KC, jest miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem
pobytu stałego. Takie ustalenie miejsca zamieszkania jest na ogół wystarczające dla
określenia właściwości sądu, którym co do zasady jest sąd właściwy dla miejsca za-
mieszkania pozwanego. W praktyce wiadomo jednak, że określenie strony pozwanej
wymaga podania w pozwie jej adresu, a nie tylko miejscowości, w której zamieszkuje
bądź ma siedzibę. Natomiast w świetle prawa administracyjnego, a konkretnie art. 6
ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych
(Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz.174 ze zm.), za miejsce zamieszkania osoby fizycznej
będzie uznawany zazwyczaj adres, pod którym dana osoba przebywa z zamiarem
pobytu stałego i pod którym została zameldowana na taki pobyt, a nie tylko miej-
scowość, w której doszło do takiego zameldowania.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyraził pogląd, że uznanie określonego
miejsca za miejsce odpraw celnych jest przedmiotem decyzji uznaniowej. Wykładnia
proponowana przez NSA może doprowadzić do sytuacji, która nie będzie odpowia-
dała interesom licznych podmiotów gospodarczych zainteresowanych dokonywaniem
odpraw celnych w miastach stanowiących siedziby urzędów celnych, czy oddziałów
takich urzędów, ale poza siedzibami takich urzędów, czy ich oddziałów. Dyrektorzy
urzędów celnych mogą bowiem przyjąć za odpowiadające interesowi ekonomiczne-
mu takich urzędów, czy szerzej administracji celnej, uznawanie miejsc odpraw cel-
nych, ale jedynie poza miejscowościami, w których mają siedziby urzędy celne lub
ich oddziały. Jeżeli uznanie miejsca, w którym będą mogły być dokonywane czynno-
ści przewidziane przepisami prawa celnego następuje wyłącznie na wniosek pod-
miotu zainteresowanego ,,posiadaniem" takiego miejsca, a opłaty manipulacyjne do-
datkowe mają być pobierane wyłącznie za dokonywane na wniosek zainteresowa-
nego podmiotu czynności poza urzędem celnym (poza siedzibą takiego urzędu), to
oczywiste jest, że każdy taki zainteresowany podmiot powinien dokonać stosownego
rachunku ekonomicznego, na ile ,,posiadanie własnego miejsca odpraw celnych" rze-
czywiście jest dla niego opłacalne, także z uwzględnieniem ewentualnych opłat ma-
nipulacyjnych dodatkowych za dokonywanie przez funkcjonariuszy celnych na wnio-
sek takiego podmiotu czynności przewidzianych przepisami prawa celnego.
Mając to wszystko na uwadze Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przyjął, że
wykładnia przepisów prawa materialnego w zakresie pojęcia ,,siedziba urzędu celne-
go" w kontekście dopuszczalności wymierzenia opłaty manipulacyjnej dodatkowej za
czynności dokonywane na wniosek zainteresowanego podmiotu poza siedzibą
urzędu celnego, jaka została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest
wykładnią oczywiście wadliwą. Wykładnia ta nie znajduje bowiem jakiegokolwiek
oparcia w przepisach mówiących o miejscach, w których mogą być dokonywane
czynności przewidziane przepisanymi prawa celnego w interesie podmiotów uczest-
niczących, w szeroko rozumianym w obrocie towarowym z zagranicą.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uznał za nie mające bezpośredniego
znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie nawiązanie do orzecznictwa międzyna-
rodowego w sprawach celnych, albowiem powołane przez NSA orzeczenia dotyczą
nie wykładni przepisów prawa obowiązującego, lecz tego, jakie przepisy powinny
obowiązywać lub też, jakie przepisy nie powinny obowiązywać. Jeżeli nie wypowie-
dzianym wprost zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie art. 275
§ 4 pkt 5 Kodeksu celnego jest niezgodny z normami wyższego rzędu, to skład orze-
kający, który wydał przedmiotowy wyrok, powinien był wystąpić ze stosownym pyta-
niem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, lecz tego nie uczynił. Tak długo jak
długo art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego będzie elementem prawa powszechnie
obowiązującego, tak długo sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie,
powinny orzekać zgodnie z tym przepisem, a nie tak jakby owego przepisu nie było.
Racje, którymi kierował się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydając
kwestionowany wyrok, w żadnym stopniu nie usprawiedliwiają dokonanej przezeń
wykładni przedmiotowego przepisu prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafny za-
rzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 275 § 4 pkt 5 Kodek-
su celnego, który w dacie orzekania przez organy administracji celnej i Naczelny Sąd
Administracyjny stanowił, że organ celny pobiera opłaty manipulacyjne dodatkowe za
czynności podejmowane w wyniku wykonywania na wniosek osoby zainteresowanej
czynności służbowych poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego. Przedmio-
tem sporu w rozpoznawanej sprawie jest znaczenie użytego w tym przepisie zwrotu:
,,poza siedzibą urzędu celnego". Zwrot ten w ocenie organów celnych i Pierwszego
Prezesa Sądu Najwyższego oznacza inne niż urząd celny miejsce w rozumieniu art.
3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego, przy czym urząd celny jest utożsamiany z siedzibą (ad-
resem) urzędu (miejscem urzędowania), zaś według Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego znaczenie powyższego zwrotu powinno być ustalone na podstawie przepi-
sów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworze-
nia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib, co w odniesieniu do Urzędu Celne-
go w W. oznacza, że siedzibą tego Urzędu jest W. według podziału administracyjne-
go kraju, a nie jego konkretny adres określający ulicę, numer domu i lokalu.
Trafny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że treść użytego w
przepisie art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego sformułowania: ,,inne niż urząd celny miej-
sce" ma inny zakres znaczeniowy niż treść użytego w przepisie art. 275 § 4 pkt 5
Kodeksu celnego zwrotu: ,,poza siedzibą urzędu celnego". Przede wszystkim należy
wskazać, że przepis art. 3 § 1 pkt 7 Kodeksu celnego określa legalną definicję miej-
sca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny i powinien być odczytywany
tylko w tym kontekście, dla którego został ustanowiony. Skoro zatem przepis art. 275
§ 4 pkt 5 Kodeksu celnego nie posługuje się pojęciami ,,miejsce wyznaczone" lub/i
,,miejsce uznane", to nie jest dopuszczalne wykorzystanie jedynie części definicji
ustawowej do objaśnienia zawartego w powyższym przepisie sformułowania: ,,poza
siedzibą...urzędu celnego". W istocie oznacza to bowiem nadużywanie definicji
ustawowych w celu arbitralnego i niedopuszczalnego korygowania znaczenia prze-
pisów szczegółowych Prawa celnego, które nie zawierają pojęć zdefiniowanych w
tzw. słowniczku ustawowym.
W ocenie Sądu Najwyższego w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zasto-
sowania przepis art. 27713 Kodeksu celnego, bowiem jest bezsporne, że czynności
służbowe były dokonywane w miejscu uznanym przez organ celny. Tymczasem hi-
poteza tego przepisu odnosi się do czynności kontroli celnej wykonywanych poza
urzędem celnym albo miejscem wyznaczonym lub uznanym przez organ celny. W
związku z tym podniesiony przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zarzut, że
Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu
celnego w oderwaniu od treści przepisu art. 27713 Kodeksu celnego jest oczywiście
bezpodstawny, bowiem Sąd nie był obowiązany interpretować przepisu prawnego,
który ewidentnie nie miał zastosowania dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zwrot użyty w przepisie art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego nie został zdefi-
niowany w przepisach tego Kodeksu, w związku z tym słusznie uczynił Naczelny Sąd
Administracyjny dokonując interpretacji zwrotu: ,,poza siedzibą urzędu celnego" w
nawiązaniu do przepisów powszechnie obowiązujących należących do systemu
prawa celnego, które posługują się tym zwrotem, a mianowicie przepisów wydanego
na podstawie art. 284 § 3 Prawa celnego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich sie-
dzib. Należy w pełni podzielić to stanowisko i przyjąć, że siedzibą urzędu celnego w
W., którego funkcjonariusze przeprowadzili czynności służbowe w miejscu uznanym,
jest W., nie zaś adres tego urzędu. Nie jest trafny w tym kontekście pogląd Pierw-
szego Prezesa Sądu Najwyższego, że powyższe rozporządzenie ,,ma przede
wszystkim znaczenie dla przepisów określających właściwość poszczególnych urzę-
dów celnych, a więc np. dla aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Fi-
nansów z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej
organów celnych", bowiem celem wydania tego rozporządzenia było zgodnie z za-
kresem i przedmiotem upoważnienia ustawowego utworzenie urzędów celnych i
określenie ich siedzib, nie zaś określenie właściwości tych organów, co nastąpiło w
drodze rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie właściwości rzeczowej i miej-
scowej urzędów celnych, wydanego na podstawie i w celu wykonania odrębnego
upoważnienia zawartego w art. 263 Prawa celnego. Należy ponadto stwierdzić, że o
ile przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie
utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib określają siedziby urzędów
celnych, o tyle przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 1998 r.
w sprawie właściwości rzeczowej i miejscowej organów celnych określają właściwość
organu administracji celnej, a mianowicie dyrektora urzędu celnego, a ponadto wła-
ściwość miejscowa Dyrektora Urzędu Celnego w W. obejmuje obszar województwa
m., co pozwala na przyjęcie, że określenie siedziby urzędu celnego nie ma istotnego
związku z określeniem właściwości miejscowej dyrektora tego urzędu.
Określanie siedziby organów państwowych i osób prawnych poprzez wskaza-
nie miejscowości nie jest niczym niezwykłym i niecodziennym w polskim ustawodaw-
stwie, wręcz przeciwnie jest to utrwalona praktyka ustawodawcza. Stąd też budzi
zdumienie odwołanie się przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do przepisu
art. 25 Kodeksu cywilnego, który określa miejsce zamieszkania osoby fizycznej oraz
do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach
osobistych (jednolity tekst: Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.), a zwłaszcza
stwierdzenie, że termin: ,,siedziba urzędu" może być porównywany do terminu: ,,miej-
sce zamieszkania osoby fizycznej." Nawet gdyby uznać, że terminy te są porówny-
walne, to z dyspozycji przepisu art. 25 KC wynika teza oczywiście przeciwna tej,
którą zamierza udowodnić wnoszący rewizję nadzwyczajną, a mianowicie ta, że
miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta prze-
bywa z zamiarem stałego pobytu, nie zaś adres zamieszkania. Stanowisko to jest
utrwalone w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zarzucił Sądowi, który wydał zaskarżony
wyrok, że jeżeli ,,niewypowiedzianym zdaniem" uznał, że przepis art. 275 § 4 pkt 5
Kodeksu celnego jest sprzeczny z normami wyższego rzędu, to powinien był wystą-
pić ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czego nie
uczynił. Otóż w tym względzie należy podnieść, że po pierwsze - zarzuty rewizji nad-
zwyczajnej powinny być stawiane w nawiązaniu do stwierdzeń zawartych w uzasad-
nieniu zaskarżonego wyroku lub innych działań Sądu, nie zaś w odniesieniu do in-
tencji Sądu, które nie są poznawalne na podstawie akt sprawy, w związku z czym za
absolutnie niedopuszczalne należy uznać przypisywanie Sądowi zamiarów i intencji,
których Sąd nie wyraził w sposób przewidziany przepisami prawa, w szczególności
zaś stwierdzenia sprzeczności powyższego przepisu z przepisami wyższego rzędu,
po drugie - Sąd oceniając, że dokonana przez organy celne wykładnia przepisu art.
275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego nie jest zgodna ,,również" ze standardami europej-
skimi, stwierdził jednocześnie, że idzie tu o niezgodność ze standardami orzecznic-
twa. Sąd nie wyraził natomiast poglądu, że powyższy przepis jest niezgodny z prze-
pisami wyższego rzędu. Sąd Najwyższy jest zdania, że odwoływanie się przez sądy
do dorobku orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w dzie-
dzinach prawa Unii Europejskiej będących przedmiotem działań dostosowawczych
polskiego ustawodawcy jest dopuszczalne, o ile uprzednio zostanie przedstawiona,
jak w rozpatrywanej sprawie, rozwinięta i wystarczająca argumentacja prawna w
oparciu o przepisy prawa polskiego.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================