Wyrok z dnia 17 listopada 2000 r.
III RN 46/00

Organ drugiej instancji nie może orzec o prawie do zasiłku przedemery-
talnego, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzy-
gającej sprawę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych (art.
156 § 1 pkt 1 KPA).


Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2000 r. sprawy ze skargi
Janiny K. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia 26 lutego
1998 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego, na skutek
rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia
1 czerwca 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu.

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w Z.Ś. decyzją z dnia 29 grudnia 1997 r.
przyznał Janinie K. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od dnia 9 grudnia
1997 r. w wysokości 120% zasiłku podstawowego. Jako podstawę prawną decyzji
wskazano przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a),
art. 24 ust. 1 i 3 oraz 6a, art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za-
trudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz.
128 ze zm.), w uzasadnieniu zaś stwierdzono spełnienie przez Janinę K. warunków
określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) i art. 24 ust. 1 tej ustawy.
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. decyzją z dnia 6 lutego 1998 r.,
wydaną na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a), art. 24 ust. 1, 3 i 6a, art. 25 ust. 1
pkt 2 oraz art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 §
1 pkt 1 KPA, utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem Janiny K. powyższą decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzono, że Janina K. w dniu 1 grudnia 1997 r. zarejestrowała
się jako bezrobotna, a ostatnia jej umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn
dotyczących pracodawcy. Ogólny staż pracy odwołującej się, łącznie z pracą w gos-
podarstwie rolnym, wynosi 33 lata 2 miesiące i 29 dni, a lata pracy i inne okresy
uprawniające do zasiłku wynoszą 21 lat i 5 miesięcy. Janina K. nie spełnia łącznie
wszystkich, wymienionych w art. 37j ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłanek uprawniających
do zasiłku przedemerytalnego. Przepisy ustawy nie zaliczają pracy w gospodarstwie
rolnym do okresu uprawniającego do zasiłku. Pracę taką zgodnie z przepisami eme-
rytalnymi zalicza się do okresu uprawniającego do emerytury, a także do pracowni-
czego stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika. Do przyznania prawa
do zasiłku przedemerytalnego wymaga się ,,okresu uprawniającego do zasiłku", a nie
ogólnego stażu pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 1999
r. [...] uchylił zaskarżoną przez Janinę K. decyzję organu drugiej instancji. W ocenie
Sądu przy rozpatrywaniu sprawy zostały naruszone przepisy postępowania w zakre-
sie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w pierwszej instancji było przyz-
nanie Janinie K. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa od zasiłku w określonej wy-
sokości. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest
ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej
instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjne decyzją od-
woławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierw-
szej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w pos-
tępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama
pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, jak i nie może rozszerzać
zakresu sprawy. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy ad-
ministracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei
prowadzi do naruszenia zasady ,,dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia
sprawy." Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było przy-
znanie prawa do zasiłku w określonej wysokości, to organ odwoławczy nie mógł
zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia poprzez poszerzenie jej zakre-
su o rozstrzygnięcie kwestii prawa do zasiłku przedemerytalnego, co nie stanowiło
przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W sytuacji,
gdy strona w postępowaniu odwoławczym rozszerzyła jego przedmiot o żądanie nie
stanowiące przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to
organ odwoławczy powinien był albo uchylić kwestionowaną decyzję i przekazać
sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji lub nie zmienia-
jąc podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia pierwszej instancji, poinformować
stronę o możliwości wszczęcia w tej sprawie odrębnego postępowania.
W ocenie Sądu okres pracy w gospodarstwie rolnym wykonywanej na zasa-
dach i warunkach ustalonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, za
który była opłacana składka według wskaźnika ustalonego w art. 23 ust. 2 pkt 4
ustawy, podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Opłacanie wymie-
nionej składki stanowi wystarczający warunek tej zaliczalności, albowiem zgodnie z
art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy, osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu rolników
są zwolnione z opłacania obowiązkowych składek na Fundusz Pracy.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok rewi-
zją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)
w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37j
ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu
i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.)
i wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze-
kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu
we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zdania, że Sąd uchylając je-
dynie decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji złamania przez organ zasady
dwuinstancyjności, która to zasada jest jedną z fundamentalnych reguł porządku
prawnego, zagwarantowaną art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, i nie stwierdzając nieważ-
ności tej decyzji, rażąco naruszył art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Adminis-
tracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA.
W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić
się z poglądem Sądu, że okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, a potem
teściów, wykonywanej na zasadach i warunkach ustalonych w przepisach o ubezpie-
czeniu społecznym rolników, za który była opłacana składka według wskaźnika
ustalonego w art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu,
podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Okres pracy skarżącej w
gospodarstwie rolnym rodziców i teściów nie może być bowiem zaliczony do okresu
uprawniającego do zasiłku, bowiem żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje ta-
kiej możliwości. Okresy pracy uprawniające do zasiłku zostały wymienione enume-
ratywne w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a
więc okresy wykonywania innego rodzaju pracy nie mogą być zaliczane do okresu,
od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Omawiany wyroku
wprowadza istotną rozbieżność w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego w przedstawionym zakresie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Trafny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia zaskarżonym
wyrokiem przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując bowiem prawidłowo, ze organ drugiej ins-
tancji rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przyznającej Jani-
nie K. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od dnia 9 grudnia 1997 r. w
wysokości 120% zasiłku podstawowego naruszył zasadę dwuinstancyjności w ten
sposób, iż utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, iż wnioskodawczyni nie
spełnia warunków do przyznania jej zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 37
ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu
i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze
zm.), był obowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego
jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z wyraźnym i
kategorycznym brzmieniem przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Ad-
ministracyjnym sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą
przyczyny określone w art. 156 KPA lub w innych przepisach. W orzecznictwie są-
dowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że hipotezą przepisu art. 156 § 1 pkt 1 KPA
objęte są naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicz-
nej, a w szczególności nie tylko właściwości rzeczowej i miejscowej, lecz także, jak w
omawianym przypadku, właściwości instancyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że
w sytuacji, gdy organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji organu ad-
ministracji publicznej pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę statusu bezrobotne-
go i prawa do zasiłku dla bezrobotnego, rozpoznał sprawę dotyczącą prawa do zasił-
ku przedemerytalnego, to tym samym naruszył właściwość tego organu do rozpa-
trzenia sprawy zasiłku przedemerytalnego w pierwszej instancji i jednocześnie z na-
ruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej nie rozpatrzył w postępowaniu od-
woławczym sprawy statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnego.
Trafny jest pogląd Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że okres
pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców i teściów nie może być zaliczony
do okresu uprawniającego do zasiłku, bowiem żaden z przepisów tej ustawy nie
przewiduje takiej możliwości. Okresy pracy uprawniające do zasiłku zostały wymie-
nione enumeratywnie w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobociu, a więc okresy wykonywania innego rodzaju pracy, nie mogą być zalicza-
ne do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Za-
gadnienie to zostało rozstrzygnięte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca
1996 r. III ARN 10/96 (OSNAPiUS 1997 nr 2, poz. 13), w którym stwierdzono, że:
,,Okres prowadzenia lub pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wliczony do
stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze wynikające ze stosunku
pracy (art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidual-
nym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, Dz.U. Nr 54, poz. 310),
nie podlega wliczeniu do stażu pracy warunkującego nabycie uprawnienia do
przedemerytalnego zasiłku dla bezrobotnych (art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16
października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zm. oraz
art. 24 ust. 5 w związku z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za-
trudnieniu i przeciwdziałaniu i bezrobociu, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 47, poz.
211)."
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
========================================