Wyrok z dnia 8 lipca 1998 r.
III RN 45/98

Przeznaczenie w budżecie gminy środków finansowych na remonty bu-
dynków prywatnych, w których najemcy mieszkań obowiązani są opłacać
czynsz regulowany (art. 56 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali miesz-
kalnych i dodatkach mieszkaniowych, Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) jest
zgodne z prawem, ponieważ służy realizacji zadań własnych gminy w zakresie
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (art.
7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 - Prawo budżetowe, jednolity tekst:
Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm. w związku z art. 4 ustawy o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych).


Przewodniczący SSN: Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Andrzej
Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 1998 r. sprawy ze skargi Regionalnej
Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę Rady Miejskiej w S.Ś. z dnia 27 marca 1997 r.
[...] w przedmiocie zmiany budżetu miasta, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra
Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Za-
miejscowego w Katowicach z dnia 22 września 1997 r. [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e

Rada Miejska w S.Ś. podjęła w dniu 27 marca 1997 r. uchwałę [...] w sprawie
zmian w budżecie miasta na rok 1997, w której z mocy § 2 postanowiła dokonać
zwiększenia wydatków budżetowych o kwotę 3.250.262,00 zł, w tym między innymi w
dziale 74 rozdziale 7415 § 25 postanowiła zwiększyć kwotę przeznaczoną na koszty
naprawy prywatnych domów wielomieszkaniowych o 20.000,OO zł. Następnie, sto-
sownie do obowiązku określonego w art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.),
uchwała ta została w dniu 7 kwietnia 1997 r. przedstawiona przez Radę Miejską Re-
gionalnej Izbie Obrachunkowej w K.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą z dnia 30 kwietnia
1997 r. [...], podjętą na podstawie art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z
dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. Nr 85,
poz. 428 ze zm.), stwierdziło, że postanowienie § 2 powyższej uchwały w istotny
sposób narusza art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe
(jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z
dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz.
509 ze zm.) poprzez przeznaczenie kwoty 20.000,00 zł na naprawy prywatnych do-
mów mieszkalnych oraz nakazało usunięcie tego postanowienia z uchwały do dnia
20 maja 1997 r. pod rygorem unieważnienia uchwały Rady Miejskiej w tej części.

Uchwałą z dnia 27 maja 1997 r. [...] Rada Miejska w S.Ś. wezwała Regionalną
Izbę Obrachunkową w K. do uchylenia naruszającej - w jej opinii - kompetencje Rady
Miejskiej powyższej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 30
kwietnia 1997 r. W tej sytuacji Regionalna Izba Obrachunkowa w K. złożyła skargę
do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach w
trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wnosząc o stwierdzenie
nieważności powyższej uchwały Rady Miejskiej w S.Ś. w części dotyczącej zwięk-
szenia wydatków o kwotę 20.000.00 zł w dziale 74 rozdziale 7415 § 25 budżetu mia-
sta z przeznaczeniem na naprawy prywatnych domów wielomieszkaniowych jako
sprzecznej z obowiązującym prawem, a w szczególności w istotny sposób narusza-
jącej art. 1 i art. 7 ustawy - Prawo budżetowe w związku z art. 4 ustawy o najmie lo-
kali i dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu skargi Regionalna Izba Obra-
chunkowa podkreśliła, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest dopuszczalne
dotowanie przez gminę naprawy budynków mieszkalnych stanowiących własność
osób fizycznych. Zdaniem skarżącej, z treści art. 1 i art. 7 ustawy - Prawo budżetowe
wynika, że granice swobodnego dysponowania przez gminy środkami finansowymi
pochodzącymi z ich budżetów w zakresie spraw publicznych wyznaczają zadania
własne gminy oraz zadania z zakresu administracji rządowej zlecone gminom w
obowiązującym trybie ustawowym. Stąd zasada samodzielnego prowadzenia przez
gminy gospodarki finansowej w oparciu o własny budżet nie oznacza samodzielności
rozumianej jako dowolność ani w zakresie pozyskiwania dochodów, ani też ich wy-
dawania. W związku tym w skardze powołane zostało także orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 października 1995 r. K 8/95 oraz wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 4 lutego 1991 r., SA/Ka 1010/91, z których - zdaniem skar-
żącej - wynika, iż w zakresie gospodarki finansowej gminom wolno czynić tylko to na
co zezwalają przepisy. Udzielanie dotacji przez gminy zostało uregulowane prawem i
ich przyznawanie nie jest dopuszczalne każdemu i na każdy cel, a decyzja w sprawie
udzielania dotacji przez Radę Miejską w S.Ś. na bieżące utrzymanie budynków
mieszkalnych stanowiących własność osób fizycznych miała charakter pozaprawny.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S.Ś. wniosła o jej oddalenie i wskazując na
postanowienia art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 4 ustawy o najmie
lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zwróciła uwagę, że w wypadku, gdy
lokale mieszkalne w budynkach wielomieszkaniowych objęte zostały najmem na-
wiązanym na podstawie decyzji administracyjnych, to wobec szczególnej ochrony
prawnej najemców tych lokali wynikającej z postanowień art. 56 oraz art. 32 ust. 2
ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, co w istotny spo-
sób ogranicza prawo własności i ,,stawia właścicieli nieruchomości w sytuacji nie
odbiegającej od dawnego szczególnego trybu najmu", należy przyjąć, iż istniejący
stan faktyczny odpowiada założeniom wynikającym z art. 4 ustawy o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych i daje podstawy do przyjęcia, że chodzi w
tym wypadku o zadania własne gminy. Równocześnie Rada Miejska wyjaśniła, że:
,,podjęła stosowną decyzję na wniosek zainteresowanych właścicieli, po dogłębnym
rozeznaniu kierując się przy tym zasadą celowości".

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem
z dnia 22 września 1997 r. [...] oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku podnie-
siono, że zaskarżona uchwała nie narusza żadnego ze wskazanych w skardze prze-
pisów prawa oraz nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W
szczególności zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S.Ś. nie narusza określonych
jedynie w ogólny sposób zasad procedury budżetowej oraz gospodarki finansowej
gmin w przepisach ustawy - Prawo budżetowe. Ponadto, mając na uwadze uchwałę
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. dotyczącą powszechnie obo-
wiązującej wykładni art. 85 i art. 87 oraz tytułu rozdziału 10 ustawy o samorządzie
terytorialnym, w których używany jest zwrot ,,działalność komunalna" (W. 10/93, OTK
z 1994 r. część II poz. 46), należy przyjąć, że ,,działalnością komunalną" w rozumie-
niu tych przepisów jest wszelka działalność gminy oraz innych gminnych jednostek
samorządu terytorialnego wymienionych w ustawie o samorządzie terytorialnym. Z
kolei przy wykładni art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszka-
niowych należy mieć na uwadze, że przepis ten nie określa szczegółowych warun-
ków, form i zasad realizacji zadania w zakresie ,,zaspokajania potrzeb mieszkanio-
wych", poza tym, że chodzić ma o zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków
wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy (art. 1 ust. 1 ustawy o samorzą-
dzie terytorialnym). Stąd zakres tego przepisu jest na tyle szeroki, że obejmuje rów-
nież cele, które wskazane zostały w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, bowiem pod
pojęciem ,,zaspokajania potrzeb mieszkaniowych" należy rozumieć nie tylko wzno-
szenie nowych lokali mieszkalnych, ale także utrzymywanie w należytym stanie już
istniejącej substancji mieszkaniowej, w czym mieści się również przeznaczenie środ-
ków finansowych na remonty budynków wielomieszkaniowych stanowiących włas-
ność osób fizycznych, w których lokale są wynajmowane członkom wspólnoty samo-
rządowej opłacającym regulowany czynsz najmu. Skoro więc w tej samej uchwale
przewidziano wzrost wydatków na dotacje dla gospodarki komunalnej i mieszkanio-
wej w ogóle, to - w opinii Sądu - nie ma żadnych podstaw, aby dyskryminować lub
dyskwalifikować tych właśnie właścicieli budynków mieszkalnych, a w rezultacie
także i najemców lokali mieszkalnych opłacających czynsz regulowany za najem lo-
kali w tych budynkach, poprzez wyłączenie ich z możliwości korzystania z takich
dotacji, w zakresie określonym zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej. W opinii Sądu,
wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym upoważnienie gminy
do wykonywania zadań publicznych ,,w imieniu własnym i na własną odpowiedzial-
ność" oznacza swobodę oceny tego, co jest sprzeczne a co nie z interesami wspól-
noty samorządowej. Żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie przekazywaniu
przez gminę środków finansowych w formie dotacji lub jakiejkolwiek innej na realiza-
cję celów związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych członków wspólno-
ty. Natomiast organ nadzoru nie może wypowiadać się na temat celowości czy
słuszności podjętych przez gminę w tym zakresie rozstrzygnięć. Trafność takich
rozstrzygnięć może być kwestionowana w innym trybie, np. w drodze referendum
gminnego. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozwiązanie przyjęte przez gminę nie naru-
szało także zasady równości wobec prawa, bowiem leżało ono zarówno w interesie
najemców i właścicieli budynków wielomieszkaniowych, jak i w szerszym interesie
społecznym, tym bardziej jeżeli zważyć, że w danym wypadku, w odniesieniu do
ustalania treści i zakresu ochrony prawa własności, zasada równości powinna być
brana pod uwagę w powiązaniu z zasadą sprawiedliwości społecznej (orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r., K 7/92, OTK z 1993 r. część I
strona 81 i 82 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r., K
1/91, OTK z 1991 r. strona 90). Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale miało
także w części zrekompensować właścicielom takich budynków wielomieszkanio-
wych straty i ograniczenia jakie wypływają z treści art. 56 ustawy o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Trzeba bowiem mieć na uwadze także i
to, że stosownie do postanowienia art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o po-
datku dochodowym od osób fizycznych (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 90, poz.
416 ze zm.) osoby fizyczne będące właścicielami budynków wielomieszkaniowych, w
których najemcy uiszczają czynsze regulowane, pozbawione zostały prawa odlicza-
nia strat poniesionych w związku z najmem takich lokali mieszkalnych od dochodów
uzyskiwanych z innych źródeł przychodów.

Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 24 kwietnia 1998 r. [...] złożył rewizję
nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Katowicach, zarzucając temu wyrokowi rażące naruszenie przepi-
su art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3 i pkt 6
ustawy - Prawo budżetowe i w związku z art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze-
kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu
w Katowicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej
podniesiono w szczególności, że jakkolwiek prawdą jest, iż aktualnie właściciele
prywatnych domów wielo-mieszkaniowych, w których lokale zajmowane są na
podstawie decyzji administracyjnych, nie mogą w pełni korzystać z wszystkich praw
właściciela, to jednak rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z 1994 r. o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie upoważniają gmin do wyrównywania
obywatelom strat spowodowanych jej rozwiązaniami, poza wyraźnie przewidzianymi
w ustawie tzw. dodatkami mieszkaniowymi (art. 41 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 tej
ustawy). Rewizja zarzuca także obrazę art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych przez to, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za do-
puszczalne zaliczenie wydatków na remonty prywatnych domów wielomieszkanio-
wych do kategorii zadań publicznych, gdy tymczasem zadania publiczne gminy, o
których jest mowa w art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym, w zakresie
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych: ,,należy wiązać z mieniem komunalnym, w
stosunku do którego gmina wykonuje uprawnienia wynikające z prawa własności (art.
43 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym)". Natomiast, w opinii rewizji nadz-
wyczajnej, ,,wykonywanie uprawnień w stosunku do mienia prywatnego jest narusze-
niem prawa własności. Do takiej ingerencji brak jest upoważnienia ustawowego", a
ponadto: ,,Sprawą publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o samorządzie terytorialnym
nie jest remont prywatnych domów wielomieszkaniowych". Następnie w rewizji nadz-
wyczajnej podniesiono, że granicę swobodnego dysponowania przez gminę środka-
mi finansowymi pochodzącymi z ich budżetów wyznaczają zadania własne oraz za-
dania zlecone z zakresu administracji rządowej, a w ramach gospodarki finansowej
gminom wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy (orzeczenie Trybunału Konstytu-
cyjnego z dnia 22 października 1996 r., 1/96, OTK z 1996 r. Nr 5 poz. 38), zasad
udzielania dotacji dotyczą art. 7 i art. 16 ust. 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budżetowe.
Tymczasem wydatki na naprawę prywatnych budynków wielomieszkaniowych nie
mieszczą się w żadnej z wymienionych w art. 7 ustawy - Prawo budżetowe kategorii
wydatków, co - w opinii rewizji nadzwyczajnej - pozwala na postawienie zarzutu ra-
żącego naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy - Prawo budżetowe. Niedopusz-
czalna jest także zbyt szeroka interpretacja art. 16 ust. 3 i ust. 4 ustawy - Prawo bu-
dżetowe, którą w odniesieniu do tego przepisu zastosował Naczelny Sąd Adminis-
tracyjny, bowiem mogłaby ona prowadzić do wniosku, że z budżetu gminy można
bez przeszkód finansować także budowę prywatnych domów, ponieważ - jak to uj-
muje rewizja nadzwyczajna: ,,stanowi to również zaspokojenie potrzeb mieszkanio-
wych wspólnoty samorządowej". Ponadto w rewizji nadzwyczajnej wyrażona została
opinia, że prywatny właściciel domu wielomieszkaniowego musiałby potraktować
otrzymaną kwotę od gminy jako darowiznę, która rodzi obowiązek w zakresie podat-
ku dochodowego od osób fizycznych. Ponieważ jednak podatek ten stanowi dochód
Państwa, to w ten sposób podatek gminy wzbogacałby budżet Państwa, co nie znaj-
duje uzasadnienia w treści art. 1 i art. 3 ustawy - Prawo budżetowe.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona.

Prawo budżetowe ustala ogólne zasady i tryb gromadzenia zasobów pie-
niężnych objętych także budżetami gmin oraz przeznaczenie tych zasobów na finan-
sowanie zadań wynikających z funkcji gmin (art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. -
Prawo budżetowe - jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm. oraz art. 2
ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin - jednolity tekst: Dz.U. z 1993
r. Nr 129, poz. 600 ze zm., aktualnie jednolity tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 30, poz. 164).
W myśl tych zasad budżety gmin, jako ich roczne plany finansowe, obejmują między
innymi dochody i wydatki przeznaczone na realizację zadań własnych gmin (art. 7
ust. 1 pkt 2 in fine ustawy - Prawo budżetowe). Natomiast do zadań własnych gmin
należy zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej (art. 6 ust. 1 oraz
art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - jednolity
tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), w tym w szczególności także zaspoka-
janie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (art. 4 ustawy z
dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych - Dz.U. Nr 105, poz.
509 ze zm.). Wprawdzie przepis ten nie przyznaje praw podmiotowych członkom
wspólnoty samorządowej (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23
października 1995 r., K 4/95 - OTK z 1995 r. zeszyt 2 poz. 11), jednakże nakłada na
gminę powinności, które - stosownie do przepisów ustawy o najmie lokali i dodatkach
mieszkaniowych - gminy realizują albo poprzez wykorzystanie tzw. mieszkaniowego
zasobu gminy (art. 5 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach
mieszkaniowych), albo poprzez wykorzystanie zasobów mieszkaniowych stanowią-
cych własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub osób prawnych
prowadzących eksploatację budynków w celach niezarobkowych (z wyłączeniem
spółdzielni mieszkaniowych - art. 25 - art. 26a ustawy o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych), względnie lokali mieszkalnych stanowiących własność
osób fizycznych (art. 56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszka-
niowych). Równocześnie ustawa wprowadziła czynsz regulowany (w odróżnieniu od
tzw. czynszu wolnego), ustalany przez radę gminy, którego wysokość nie może
przekraczać jednak w stosunku rocznym 3% wartości odtworzeniowej lokalu miesz-
kalnego (art. 25 ust. 2 oraz art. 26 i art. 26a ustawy o najmie lokali i dodatkach
mieszkaniowych). Czynsz ten opłacają między innymi także, objęci z mocy wyraźne-
go przepisu ustawy szczególną ochroną prawną do 31 grudnia 2004, najemcy lokali
mieszkalnych w budynkach mieszkalnych stanowiących własność prywatną, jeżeli
stosunek najmu nawiązany został na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale
lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejsco-
wości publicznej gospodarkami lokalami albo szczególnego trybu najmu (art. 56 ust.
1 - ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych). Ustawa
stanowi przy tym, że rada gminy - po zasięgnięciu opinii sejmiku samorządowego -
może skrócić termin szczególnego uprzywilejowania tej grupy najemców, ale jedynie
w sytuacji, gdy będzie to uzasadnione stopniem zaspokojenia potrzeb mieszkanio-
wych w gminie (art. 56 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach
mieszkaniowych). Oznacza to, że z woli samego ustawodawcy, do 31 grudnia 2004
roku dla realizacji zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania potrzeb miesz-
kańców gminy wykorzystywane mają być również zasoby mieszkaniowe osób fi-
zycznych, na warunkach określonych w art. 56 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i
dodatkach mieszkaniowych. Dlatego zarzut rewizji nadzwyczajnej, że przeznaczenie
w budżecie gminy środków finansowych na remonty budynków prywatnych, w któ-
rych najemcy mieszkań obowiązani są opłacać tzw. czynsz regulowany, stanowi
rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 7 ust. 1pkt 3 i pkt 6 ustawy - Prawo
budżetowe, jest bezzasadny, bowiem w danym wypadku rada gminy realizuje swoje
kompetencje działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy - Prawo budże-
towe w związku z art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszka-
niowych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 39312 KPC w
związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cy-
wilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o
postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o
kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
43, poz. 189) orzekł, jak w sentencji.
========================================