Wyrok z dnia 5 marca 1998 r.
III RN 3/98

Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że dopuszczalne jest wy-
danie decyzji o zwrocie nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jed-
nolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), mimo iż znajduje się ona w
trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej, nie stanowi rażącego naruszenia
prawa.


Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Walerian Sanetra (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 1998 r. sprawy ze skargi Jolanty i
Stanisława Ś. na decyzję Wojewody R. z dnia 25 lipca 1996 r. [...] w przedmiocie
odmowy zwrotu nieruchomości na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Gene-
ralnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejsco-
wego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 1997 r. [...]


o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e


Prokurator Generalny wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 1997
r. [...], w sprawie ze skargi Jolanty i Stanisława Ś. na decyzję Wojewody R. z dnia 25
lipca 1996 r. [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości. Według Prokuratora General-
nego zaskarżony wyrok w sposób rażący narusza art. 69 ust. 1 w związku z art. 35
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nierucho-
mości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Aktem notarialnym z dnia 8 listopada 1977 r. [...] została nabyta przez Skarb
Państwa nieruchomość położona w K. przy ul. R. o powierzchni 742 m2 na podstawie
art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nierucho-
mości (jednolity tekst: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 62 ze zm.) z przeznaczeniem pod
rozbudowę Zawodowej Straży Pożarnej w K. Teren lokalizacji inwestycji określony
został decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. [...] z dnia 8 marca 1973
r. W dniu 29 grudnia 1990 r. wniosek o zwrot nieruchomości złożył poprzedni właści-
ciel Stanisław Ś., ,,ponieważ działka dotychczas nie została wykorzystana na cele,
dla których była wykupiona". Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 20 marca 1991
r. [...] odmówił zwrotu Stanisławowi i Jolancie Ś. części nieruchomości oznaczonej w
rejestrze ewidencji gruntów m.K. [...] o powierzchni 742 m2 położonej w K. przy ul. R.
W wyniku odwołania Stanisława Ś. decyzją z dnia 16 maja 1991 r. [...] Dyrektor Wy-
działu Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami (z upoważnienia Wojewody R.)
uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania
przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej
instancji winien dokonać rozstrzygnięcia w formie decyzji orzekającej, że sporna nie-
ruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których nastąpiło jej zbycie lub
też nie jest niezbędna i wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Urzędu Rejonowego w
K. decyzją z dnia 5 lipca 1991 r. [...] stwierdził, że ,,działka [...] o powierzchni 742 m2
objęta Księgą Wieczystą [...], położona w m.K. przy ul. R. ... jest niezbędna na cel,
jaki został określony w akcie notarialnym [...] zawartym w Państwowym Biurze Nota-
rialnym w K. w dniu 8.XI.1977 r.". Decyzja ta uprawomocniła się. W dniu 28 lutego
1994 r. Stanisław Ś. wystąpił o wznowienie postępowania w przedmiocie zwrotu nie-
ruchomości. Postanowieniem z dnia 24 maja 1994 r. [...] Kierownik Urzędu Rejono-
wego w K. wznowił postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz małżeństwa Stanisława
i Jolanty Ś części działki [...] położonej w K., zakończone decyzją ostateczną Kie-
rownika Urzędu Rejonowego w K. [...] z dnia 5 lipca 1991 r. W związku ze wznowie-
niem postępowania Stanisław Ś. wnioskiem z dnia 10 marca 1994 r. wystąpił o
uchylenie ostatecznej decyzji oraz o zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nierucho-
mości. W nawiązaniu do powyższego wniosku, Komendant Rejonowy PSP w K. w
piśmie z dnia 27 czerwca 1994 r. [...] stwierdził, że sporna działka jest w znacznej
części zagospodarowana i wykorzystywana jako teren do ćwiczeń sportowo-pożarni-
czych, zaś na pozostałej części znajdują się garaże wykorzystywane jako magazyny
środków gaśniczych oraz sprzętu przeciwpożarowego. Organ I instancji, po wzno-
wieniu postępowania, decyzją z dnia 29 lipca 1994 r. [...], odmówił uchylenia osta-
tecznej decyzji z dnia 5 maja 1991 r. [...], stwierdzającej, że działka [...] jest niezbęd-
na na cel jaki został określony w akcie notarialnym, gdyż nie stwierdził nowych do-
wodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decy-
zję, umożliwiających uchylenie decyzji o odmowie zwrotu. W następstwie odwołania
wniesionego przez Jolantę i Stanisława Ś. organ drugiej instancji - decyzją z dnia 12
września 1994 r. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego
rozpoznania z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbęd-
nych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Decyzją z dnia 27 grudnia 1994 r. [...] Zastępca Kierownika Urzędu Rejono-
wego w K. ponownie odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K.
[...] z dnia 5 lipca 1991 r., a następnie organ drugiej instancji, decyzją z dnia 2 lutego
1995 r. [...] utrzymał w mocy tę decyzję, podzielając argumentację zawartą w uza-
sadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę wnioskodawców Naczelny Sąd Administracyjny - Ośro-
dek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 5 grudnia 1995 r. [...] uchylił decyzję
Wojewody R. z dnia 2 lutego 1995 r. [...]. Sąd ten między innymi wskazał, że nastą-
piło wznowienie postępowania w sprawie nie zakończonej ostateczną decyzją rozs-
trzygającą merytorycznie żądanie wnioskodawców, tj. żądanie zwrotu nieruchomości.
Wojewoda R., w następstwie wyroku NSA, uchylił decyzję organu pierwszej instancji
z dnia 27 grudnia 1994 r. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uza-
sadnieniu wskazano na konieczność rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji na pods-
tawie art. 48 i 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomo-
ści.

Decyzją z dnia 27 marca 1996 r. [...] Kierownik Oddziału Geodezji i Gospo-
darki Gruntami (działający z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w K.)
odmówił zwrotu Stanisławowi i Jolancie Ś. nieruchomości oznaczonej [...] o powierz-
chni 742 m2 (objętej księgą wieczystą [...]). W następstwie rozpatrzenia odwołania
Stanisława Ś. od powyższej decyzji, Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gos-
podarki Gruntami (działając z upoważnienia Wojewody R.) decyzją z dnia 25 lipca
1996 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, mię-
dzy innymi, że przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieru-
chomości dotyczy tylko nieruchomości będącej we władaniu Skarbu Państwa lub
gminy, nie dotyczy natomiast nieruchomości, na której został ustanowiony dla ozna-
czonego podmiotu tytuł prawny władania gruntem, w tym przypadku w postaci za-
rządu.

W następstwie skargi Jolanty i Stanisława Ś. Naczelny Sąd Administracyjny -
Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 1997 r. [...] uchylił
zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W
uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że organy obu instancji błędnie uznały, iż
fakt oddania wywłaszczonej nieruchomości w zarząd Komendzie Wojewódzkiej
Straży Pożarnej w R. stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej, a zbęd-
nej nieruchomości. Wywłaszczenie jest specyficzną instytucją prawną, za pomocą
której państwo w sposób władczy wkracza w sferę indywidualnych praw podmioto-
wych. Ustawodawca regulując instytucję wywłaszczenia nieruchomości ustalił jedno-
cześnie gwarancję, że wywłaszczona nieruchomość będzie wykorzystywana wyłącz-
nie zgodnie z celem, na który wywłaszczenia dokonano. Gwarancją tą jest instytucja
zwrotu nieruchomości. Zasadę tę ustanawiał już art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12
marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst:
Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 74 ze zm.). Zasada ta uległa wzmocnieniu po wejściu w
życie ustawy z 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zmiana ta nadała art. 50 ust. 5 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. nową treść, akcentującą to, że nieruchomość objęta wy-
właszczeniem nie może być użyta na cele inne niż uzasadniające wywłaszczenie,
chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w przepisie art. 74 ust. 1
ustawy z 29 kwietnia 1985 r. z powodu braku zgody poprzedniego właściciela lub
jego następcy prawnego. Pewne ograniczenie tej zasady zawarte było w art. 74 ust.
1 zdanie 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.; nieruchomość nie podlegała zwrotowi wów-
czas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przezna-
czenie tej nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego,
skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i
technicznej. W następstwie dalszych zmian ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wspomnia-
ne ograniczenie zostało wyeliminowane i w obecnym przepisie art. 68 ust. 1 (po zas-
tosowaniu nowej ciągłej numeracji artykułów) przewiduje się jedynie, że objęta wy-
właszczeniem nieruchomość lub jej część podlega zwrotowi poprzedniemu właści-
cielowi lub jego następcy prawnemu na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel
wskazany w decyzji o wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prokurator Generalny stwierdza, iż Na-
czelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że zwrot nieruchomości uzależniony jest
od 3 przesłanek: 1. wywłaszczenia gruntu, 2. wniosku o zwrot złożonego przez po-
przedniego właściciela lub jego następcy prawnego, 3. zbędności nieruchomości na
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Kwestionuje natomiast pogląd, że organy
obu instancji błędnie uznały, że fakt oddania wywłaszczonej nieruchomości w zarząd
Komendzie Wojewódzkiej Straży Pożarnej w R. stanowi negatywną przesłankę w
zwrocie wywłaszczonej, a zbędnej nieruchomości. Zdaniem Prokuratora Generalne-
go według dominującego poglądu, dopóki na wywłaszczonej nieruchomości ustano-
wione jest prawo na rzecz osoby trzeciej, dopóty jej zwrot nie jest dopuszczalny. W
tym kontekście odwołał się on do wyroku z dnia 12 maja 1994 r., III ARN 22/94, w
którym Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że ,,organ administracji rządowej orzekając o
zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991
r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) powinien zbadać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomo-
ści, określone w tym przepisie, ale także aktualny w chwili orzekania stan prawny
nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi przeszkody
do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi" (OSNAPiUS 1994 nr 7, poz.
108). W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono między innymi, że nie jest dopusz-
czalne wydawanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina
nie władają taką nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września
1993 r., III AZP 13/93, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1991 r., SA/Ka 60/91, OSP
1993 nr 7-8 poz. 147), w szczególności zaś wtedy, gdy na nieruchomości tej zostało
ustanowione użytkowanie wieczyste (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia
1993 r., III AZP 24/93). Gdy Skarb Państwa lub gmina nie włada nieruchomością,
której jest właścicielem, właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania
umów użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania
odebrać gruntu lub budynków dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzji o ich
zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stały się one zbędne na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny reprezentuje jednakże pogląd, że podjęcie de-
cyzji o zwrocie nieruchomości nie jest uzależnione od stwierdzenia wygaśnięcia za-
rządu. Natomiast wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości uzasadniać będzie
stwierdzenie wygaśnięcia, jako bezprzedmiotowej, decyzji o oddaniu w zarząd. W
rewizji nadzwyczajnej w związku z tezą o wygaśnięciu zarządu podnosi się, że zgod-
nie z treścią art.35 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wygaśnięcie zarządu następuje: 1. w
razie upływu czasu, na jaki zarząd został ustanowiony; 2. jeżeli nieruchomość lub jej
część stała się zbędna dotychczasowemu zarządcy; 3. w przypadku wykonywania
zarządu niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki; 4. jeżeli ustalenia miejsco-
wego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają wykorzystanie nieru-
chomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Wśród przyczyn wygaś-
nięcia zarządu nie wymienia się decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na
podstawie art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Naczelny Sąd Administracyjny wpro-
wadził więc w zaskarżonym wyroku nową przesłankę wygaśnięcia zarządu, nie
znaną obowiązującemu prawu, czym dopuścił się obrazy art. 69 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż - aczkolwiek
zdaniem Sądu Najwyższego rozstrzygającego w niniejszej sprawie, wyrok Naczelne-
go Sądu Administracyjnego narusza przepis art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985
r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - to jednak naruszenie to,
uwzględniając całokształt rozstrzyganej sprawy nie zasługuje na to, by oceniać je
jako rażące. Za trafny należy bowiem uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie Sądu
Najwyższego, w myśl którego, gdy Skarb Państwa lub gmina nie włada nieruchomo-
ścią, której jest właścicielem, właściwy organ nie może bez uprzedniego rozwiązania
umowy użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania
odebrać gruntu lub budynków dotychczasowemu użytkownikowi i wydać decyzji o
zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznał, że stały się one zbędne na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie można jednakże - z uwagi na podstawę
rewizji nadzwyczajnej - pominąć tego, iż regulacja art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia
1985 r. nie była jednoznaczna oraz że w związku z tym przepis ten bywał w orzecz-
nictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odczytywany inaczej, jak również ina-
czej interpretowano go nieraz w literaturze przedmiotu, na co powołał się między in-
nymi NSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (wskazując pracę T.Wosia: Wy-
właszczenie nieruchomości i jej zwrot, Poznań - Kluczbork 1995, s. 189-190). Należy
przy tym zauważyć, że wykładnia art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. przyj-
mowana w orzecznictwie Sądu Najwyższego i słusznie akceptowana przez Prokura-
tora Generalnego, oparta jest głównie na przesłankach natury językowo-logicznej,
systemowej i konstrukcyjnej (dotyczących ustawowej konstrukcji ,,zarządu"), a w
mniejszym stopniu uwzględnia racje natury celowościowej i funkcjonalnej. Również ta
okoliczność nie może być pominięta przy ocenie, czy wyrok NSA uchylający zaskar-
żoną decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości na-
rusza prawo w sposób rażący. Jest to tym bardziej uzasadnione, jeżeli zważyć na
zmiany, jakie w ostatnim czasie nastąpiły w obowiązującym prawie, które wyraźniej
uświadamiają jakie cele obecnie stawia sobie ustawodawca i co nie może być pomi-
jane, jeżeli dopuszcza się w pewnym zakresie stosowanie również tzw. dynamicznej
wykładni prawa. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospo-
darce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), która weszła w życie 1 stycznia
1998 r., poprzedni właściciel lub jego następca prawny mogą żądać zwrotu wywłasz-
czonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w
decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 138 tej ustawy jeżeli nieruchomość lub
jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona
prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie
wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. W takim przypadku (art. 90 ust. 2
ustawy) właściwy organ zwraca jednostce organizacyjnej poniesione nakłady na nie-
ruchomości. W nowym stanie prawnym nie może budzić żadnych wątpliwości, że
decyzja o zwrocie nieruchomości automatycznie pociąga za sobą wygaśniecie prawa
trwałego zarządu na nieruchomości. Mając na względzie również wnioski wypływają-
ce z tego unormowania prawnego Sąd Najwyższy jest zdania, iż uchybienie jakiego
dopuścił się w zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie zasługuje, by
kwalifikować je jako rażące naruszenie prawa.

Z powyższych względów na podstawie art. 39312 KPC. Sąd Najwyższy orzekł
jak w sentencji.
N o t k a

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia Sądu Najwyższego zostały opublikowane - uchwała z
dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93 w Orzecznictwie Sądów Apelacyjnych 1994 r. nr 10, s.
71, a uchwała z dnia 22 grudnia 1993 r., III AZP 24/93 w Przeglądzie Ustawodawstwa Gospo-
darczego 1994 r. nr 7-8, s. 31.
========================================