Wyrok z dnia 7 lipca 1999 r.
III RN 26/99

W wyniku upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 19
października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu
Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (jednolity tekst: Dz.U. z 1995 r. Nr 57,
poz. 299; w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1996 r. o
zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa,
Dz.U. Nr 59, poz. 268) użytkowanie nieruchomości wygasa z mocy prawa (art.
16 ust. 2 i 3 tej ustawy), a właściwy organ powinien wydać decyzję stwierdzają-
cą wygaśnięcie decyzji stanowiących tytuł użytkowania nieruchomości (art.
162 § 1 pkt 1 i § 3 KPA) oraz o przekazaniu mienia do Zasobu Własności Rolnej
Skarbu Państwa.


Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 1999 r. sprawy ze skargi Rolni-
czej Spółdzielni Produkcyjnej w P. na decyzję Wojewody W. z dnia 19 marca 1998 r.
[...] w przedmiocie użytkowania nieruchomości, na skutek rewizji nadzwyczajnej
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 1998 r. [...]

1. u c h y l i ł zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym.
2. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody W. z dnia 19 marca
1998 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. [...] z
dnia 21 maja 1997 r. stwierdzającej wygaszenie użytkowania.

U z a s a d n i e n i e


Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia 21 maja 1997 r. wydaną
na podstawie art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospoda-
rowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw
(jednolity tekst: Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 - powoływanej nadal jako: ustawa o
gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi) stwierdził wygaśnięcie użytkowania
przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w P. nieruchomości rolnych stanowiących
własność Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 36,03 ha, obejmującą wymienione
w niej działki gruntu o różnych numerach ewidencyjnych, a położone na terenie
gminy P. W wyniku odwołania Spółdzielni, Wojewoda W. decyzją z dnia 19 marca
1998 r. uchylił powyższą decyzję w części i stwierdził wygaśnięcie użytkowania przez
Spółdzielnię jedynie nieruchomości rolnych o powierzchni 34,36 ha oraz przekazał je
do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także określił sposób ich faktyczne-
go przekazania protokołem zdawczo-odbiorczym; równocześnie Wojewoda przyjął w
swej decyzji, że dwie spośród działek (o łącznej powierzchni 1,67 ha), których doty-
czyła decyzja organu pierwszej instancji, a które obejmowały teren oczyszczalni
ścieków i zbiornika wodnego oraz drogi dojazdowej do oczyszczalni, nie mają cha-
rakteru rolnego (co potwierdza także ich przeznaczenie w miejscowym planie zagos-
podarowania przestrzennego gminy P.) oraz zostały już wcześniej skomunalizowane
na rzecz gminy P. na mocy decyzji Wojewody W. z dnia 17 marca 1998 r. Rolnicza
Spółdzielnia Produkcyjna w P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego
wniosła o uchylenie decyzji Wojewody W., zarzucając, że Wojewoda nie wziął pod
uwagę zmiany art. 16 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w wyniku
wejścia w życie art. 17a ust. 2 tej ustawy. Ponadto w skardze podniesiono, że Woje-
woda nie uzasadnił dlaczego dwóch spośród działek nie uważa za działki rolnicze,
pomimo że budowle na jednej z nich wzniesione zostały dla potrzeb gospodarstwa
rolnego skarżącej i z tego powodu, nie należało do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii
podejmować decyzji komunalizacyjnej dotyczącej obu działek. Następnie, w odręb-
nym piśmie procesowym uzupełniającym skargę, strona skarżąca wniosła o stwier-
dzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody, ponieważ jej zdaniem do końca
1997 r. nie było dopuszczalne stwierdzenie przez Wojewodę wygaśnięcia prawa
użytkowania spornych nieruchomości, a to z uwagi na uregulowania prawne jakie w
tym zakresie wynikały z art. 16 ust. 1 - ust. 3 oraz art. 17 ustawy o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi. Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odda-
lenie, wskazując przy tym, że oczyszczalnię ścieków wybudowano także ze względu
na potrzebę obsługi sąsiadującej ze Spółdzielnią gminy P., a rozliczenie nakładów z
tego tytułu nastąpić ma w odrębnym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 1998
r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej
instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 16 ust. 2
ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi dotychczasowe użytkowanie
nieruchomości rolnych Skarbu Państwa ustanowione na podstawie umowy lub decy-
zji administracyjnej wygasa, jeżeli zmiana jego warunków nie nastąpi w terminie
określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi (w
brzmieniu ustalonym w wyniku zmiany wprowadzonej art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25
kwietnia 1996 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa - Dz.U. Nr 59, poz. 268), tzn. do dnia 31 grudnia 1997 r. Dotych-
czasowe użytkowanie nieruchomości wygasa więc z mocy samego prawa, a właści-
wy organ wydaje wówczas jedynie decyzję w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia
dotychczasowych decyzji stanowiących tytuł użytkowania nieruchomości (art. 162 § 1
pkt1 i § 3 KPA w związku z art. 16 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomo-
ściami rolnymi), stąd wniosek, że niedopuszczalne było orzekanie w przedmiocie
wygaśnięcia użytkowania nieruchomości zarówno przez Kierownika Urzędu Rejono-
wego, jak i przez Wojewodę. Z przepisów powyższych wynika przy tym, że wygaś-
nięcie dotychczasowego użytkowania nieruchomości nie mogło nastąpić przed koń-
cem 1997 r., a ponieważ przepisy te mają na celu ochronę dotychczasowych użyt-
kowników tych nieruchomości, to nie było dopuszczalne wydanie na ich podstawie
decyzji o wygaśnięciu użytkowania już w dniu 21 maja 1997 r., jak to w rozpoznawa-
nej sprawie uczynił Kierownik Urzędu Rejonowego, bowiem wówczas nie upłynął
jeszcze termin przewidziany dla zmiany dotychczasowych warunków użytkowania.
Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodany później art. 17a
ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi odnosi się do innej sytua-
cji prawnej i faktycznej (tzw. władania, co może mieć miejsce dopiero po przejściu
nieruchomości do dyspozycji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) i nie miał on
na celu zmiany art. 16 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi (co wy-
nika z art.17a ust.1 tej ustawy). W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest
też trafne kwestionowanie dopuszczalności prowadzenia w odrębnym postępowaniu
sprawy komunalizacji niektórych działek, skoro postępowanie to było wszczęte w
dniu 20 marca 1995 r. na wniosek Zarządu Gminy P., a po wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 25 marca 1997 r. [...] jest ponownie rozpoznawane przez
organy administracji.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 12 kwietnia 1999 r. [...]
wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego z dnia 7 września 1998 r. [...] zarzucając temu wyrokowi rażące naruszenie:
art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 251 KC i art. 271 i nast. KC, wobec nie-
umotywowanego stwierdzenia, że Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna utraciła z mocy
prawa przysługujące jej prawo rzeczowe do określonej nieruchomości; art. 181 Kons-
tytucji RP ,,w związku z art. 177 Ustawy Zasadniczej" wobec wypowiadania się przez
Naczelny Sąd Administracyjny o istnieniu (nieistnieniu) stosunku cywilnoprawnego,
pomimo braku przepisu szczególnego, który upoważniałby ten Sąd do zajmowania
stanowiska w tej kwestii, zwłaszcza w sytuacji, gdy orzeczenie tego Sądu ,,nie było
uzależnione od rozstrzygnięcia kwestii wstępnej dotyczącej istnienia takiego stosun-
ku"; art. 2 Konstytucji RP: wobec niestwierdzenia przez Sąd na podstawie art. 156 §
1 pkt 2 KPA nieważności zbędnych decyzji administracyjnych, wobec uzależnienia
przez Sąd wywiedzenia określonych następstw prawnych od spełnienia przez pod-
miot dysponujący prawem rzeczowym na nieruchomości warunku, którego ten pod-
miot nie mógł spełnić z przyczyn od siebie niezależnych, wobec niezachowania przez
Sąd minimum staranności przy redagowaniu zaskarżonego orzeczenia (błędnego
określenia treści rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, które nie utrzymywało w
mocy decyzji organu pierwszej instancji) oraz wobec zignorowania przez Sąd za-
rzutów strony, nawiązujących w swej treści do art. 156 § 1 pkt 2 i 5 KPA; art.16
ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi, wobec uznania, że przepis ten
czyni zbędnym orzekanie przez organy administracji publicznej o wygaśnięciu prawa
użytkowania ustanowionego na nieruchomościach rolnych Skarbu Państwa i wobec
ustalenia, że przepis ten upoważnił kierowników urzędów rejonowych do stwierdze-
nia wygaśnięcia prawa użytkowania jedynie do tych nieruchomości, które weszły w
skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przed dniem 31 grudnia 1997 r. i
które przed tym dniem Agencja mogła uczynić przedmiotem jednej z umów wymie-
nionych w rozdziałach 6 i 8 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi;
oraz art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Adminis-
tracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 KPA, wo-
bec niezastosowania tych przepisów w stosunku do zaskarżonej decyzji organu dru-
giej instancji. W konsekwencji rewizja nadzwyczajna wnosi na podstawie art. 57 ust.
2 ustawy o NSA alternatywnie: albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego roz-
poznania, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zas-
karżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji Wojewody W.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, iż oczy-
wistą intencją strony skarżącej było ,,dążenie do ustalenia, że nadal dysponuje pra-
wem użytkowania do spornych nieruchomości, a organy administracji nie są upo-
ważnione do orzekania o istnieniu tego prawa na podstawie powołanych przez siebie
przepisów" i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny powinien w tej sytuacji stwierdzić
nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody W. Należało mieć bowiem na uwadze, że
na podstawie art. 16 ust. 1 - ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o
gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi: ,,przedmiotem stwierdzenia wygaśnięcia
mogło być jedynie użytkowanie nieruchomości, które zostały przekazane Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa przed dniem 31 grudnia 1997 r. w drodze kons-
tytutywnych decyzji wojewodów, wydanych na podstawie art.17 ust.1 ostatnio wy-
mienionej ustawy, bądź też takich nieruchomości, które weszły do Zasobu Własności
Rolnej Skarbu Państwa z mocy prawa, to jest z mocy art. 14 ust. 2 ww. ustawy z dnia
19 października 1991 r." (w tym kontekście powołano także wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 8 listopada 1994 r.,
SA/Kr 2916/93 - ONSA z 1995 r. nr 3 poz. 141). W rewizji nadzwyczajnej podniesio-
no także, że Wojewoda W. wydając zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego decyzję z dnia 19 marca 1998 r. w sytuacji, gdy decyzji organu I instancji nie
opatrzono rygorem natychmiastowej wykonalności, a ta ostatnia jako nieostateczna
nie podlegała też wykonaniu z mocy prawa, dopuścił się w szczególności obrazy art.
13 ust. 1 ww. ustawy z dnia 19 października 1991 r., który w brzmieniu nadanym mu
przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1996 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 268)
obowiązującym od dnia 12 czerwca 1996 r., stanowi, że: ,,Przejęcie przez Agencję
praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do
mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi niezwłocznie po utworzeniu Agencji, nie
później jednak niż do dnia 31 grudnia 1997 r.", z czego wyprowadzony został
wniosek, że decyzja Wojewody W. dotknięta była wadą nieważności określoną w art.
156 § 1 pkt 5 KPA, a ustalenia zawarte w pkt 3 i pkt 4 tej decyzji były dotknięte wadą
nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Natomiast decyzja ta nie
zawierała rozstrzygnięcia koniecznego w świetle art. 16 ust. 4 ustawy o
gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi, a mianowicie dotyczącego odszkodo-
wania ,,za części składowe oraz za nie pobrane pożytki", co także uzasadnia zarzut
rażącego naruszenia prawa.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że
zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nie-
ruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (jednolity
tekst: Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299) dotychczasowe użytkowanie nieruchomości
rolnych Skarbu Państwa ustanowione na podstawie umowy lub decyzji administra-
cyjnej wygasa, jeżeli zmiana jego warunków nie nastąpi w terminie określonym w art.
13 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu ustalonym w wyniku zmiany wprowadzonej art. 1
pkt 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 1996 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieru-
chomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz.U. Nr 59, poz. 268), tzn. do dnia 31 grud-
nia 1997 r. Oznacza to, że dopiero w wyniku upływu tego terminu dotychczasowe
użytkowanie nieruchomości wygasało z mocy samego prawa, a właściwy organ po-
winien wydać wówczas decyzję w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia dotychczaso-
wych decyzji stanowiących tytuł użytkowania nieruchomości (art. 162 § 1 pkt 1 i § 3
KPA w związku z art. 16 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi)
oraz w sprawie przekazania mienia do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z
przepisów powyższych wynika równocześnie, że wygaśnięcie dotychczasowego
użytkowania nieruchomości nie mogło nastąpić przed końcem 1997 r. Co więcej,
ponieważ przepisy te miały na celu ochronę dotychczasowych użytkowników tych
nieruchomości do dnia 31 grudnia 1997 r., to nie było dopuszczalne wydanie na ich
podstawie decyzji o wygaśnięciu użytkowania już w dniu 21 maja 1997 r., jak to w
rozpoznawanej sprawie uczynił Kierownik Urzędu Rejonowego, bowiem wówczas nie
upłynął jeszcze termin przewidziany dla zmiany dotychczasowych warunków użytko-
wania. Słuszny jest również pogląd prawny sformułowany w zaskarżonym wyroku
przez Naczelny Sąd Administracyjny, wedle którego dodany później art. 17a ust. 2
ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi odnosi się do innej sytuacji
prawnej i faktycznej (dotyczy tzw. władania, co może mieć miejsce dopiero po przejś-
ciu nieruchomości do dyspozycji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) i nie
miał on na celu zmiany art. 16 (co też ustawodawca zastrzegł wyraźnie na wstępie
art. 17a ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami). W konsekwencji
oznacza to jednak, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie
prawa w tym sensie, że na podstawie art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Kierownik Urzędu Rejonowego w P. już w dniu 21 maja
1997 r. wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie użytkowania przez Spółdzielnię
Produkcyjną w P. nieruchomości rolnych, a w tej sytuacji Naczelny Sąd Administra-
cyjny uwzględniając skargę powinien na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia
11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stwierdzić nieważność zas-
karżonej decyzji, o co też strona wnosiła już w postępowaniu odwoławczym. W tym
zakresie rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie. Natomiast pozostałe
zarzuty podniesione w rewizji nadzwyczajnej nie zasługują na uwzględnienie, bo-
wiem albo nie wskazują na rażące naruszenia prawa i są chybione merytorycznie -
co dotyczy w szczególności zarzutu jakoby Sąd naruszył granice kognicji, skoro w
treści uzasadnienia wyroku incydentalnie wypowiedział się w kwestii istnienia sto-
sunku cywilnoprawnego, albo też zarzuty te są wręcz niezrozumiałe - w rewizji nadz-
wyczajnej wskazano między innymi na rażące naruszenie ,,art. 181 Konstytucji RP w
związku z art. 177 Ustawy Zasadniczej".

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do wniosku rewizji nadzwyczajnej,
Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z
dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 39315 KPC w związku z art.
10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, roz-
porządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępo-
waniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach
sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz.
189 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
========================================