Wyrok z dnia 7 lipca 1999 r.
III RN 25/99

Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w spra-
wie wieku emerytalnego dla pracowników zatrudnionych w szczególnych
warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm.) mają
zastosowanie również do pracowników zatrudnionych przez prywatnych pra-
codawców.


Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 1999 r. sprawy ze skargi Włodzimierza
N. na decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy w W. z dnia 2 kwietnia 1998 r. [...] w
przedmiocie zasiłku przedemerytalnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 1998 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 1998 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił
skargę Włodzimierza N. na decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia 2
kwietnia 1998 r. [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 2 kwietnia 1998 r.
Prezes Krajowego Urzędu Pracy utrzymał w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1
KPA) decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 6 lutego 1998 r. [...]
stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z
dnia 6 lutego 1998 r. [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Kierownika Re-
jonowego Urzędu Pracy w Ł. 16 lutego 1994 r. [...], z 22 czerwca 1994 r. [...] i z 12
października 1995 r. [...].

W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. wska-
zano, iż te decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 37 j ust. 1 pkt 2
ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U.
z 1995 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.), bowiem zainteresowanemu bezpodstawnie zaliczono,
jako pracę w szczególnych warunkach, okres zatrudnienia w prywatnym Zakładzie
Siodlarsko-Samochodowym w Ł. ul K., w którym zatrudniony był w charakterze siod-
larza samochodowego.

Prezes Krajowego Urzędu Pracy, utrzymując w mocy decyzję wskazał, iż w
myśl art. 55 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowni-
ków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.) Rada Ministrów otrzymała upoważnie-
nie do wydania rozporządzenia określającego rodzaje i stanowiska pracy w warun-
kach szczególnych i zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego
1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych
warunkach lub szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm.), przepisy ni-
niejszego rozporządzenia mają zastosowanie li tylko, gdy pracownicy zatrudnieni w
szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wykonywali pracę w przed-
siębiorstwach podległych właściwym ministrom (ustalającym wykaz stanowisk pracy
w szczególnych warunkach i szczególnym charakterze). Nie ma więc podstaw do
stosowania powyższego rozporządzenia w odniesieniu do pracowników w prywat-
nych zakładach pracy co, zdaniem Prezesa Krajowego Urzędu Pracy oznacza, że
praca w prywatnym zakładzie pracy, wykonywana nawet na stanowiskach wymienio-
nych w wykazach ustalonych przez właściwych ministrów, nie może być uznana za
pracę w szczególnych warunkach.
Powyższą decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy Włodzimierz N. zaskar-
żył do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie i o uchylenie
decyzji organu pierwszej instancji. Oddalając skargę Naczelny Sąd Administracyjny
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż zgodnie z art. 37j ust. 1 pkt 2
ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek
przedemerytalny przysługuje osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do
uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres upraw-
niający do zasiłku, wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najm-
niej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w
szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze (analogiczne warunki do
uzyskania uprawnień do czasu nabycia prawa do emerytury określały przepisy art. 21
ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu - Dz.U.
Nr 106, poz. 457 ze zm. - obowiązującego w dniu orzekania o przyznaniu
Włodzimierzowi N. uprawnień do zasiłku do czasu nabycia uprawnień emerytalnych).
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w istocie przytoczony pogląd Dyrektora
Wojewódzkiego Urzędu Pracy (a następnie Prezesa Krajowego Urzędu Pracy) i
uznał zasadność stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku
dla bezrobotnych, dodając równocześnie, że w obecnym stanie prawnym otwarta
pozostaje kwestia zaliczenia pracy w szczególnych warunkach we wszystkich ro-
dzajach zakładów pracy, lecz w obowiązujących obecnie unormowaniach brak jest w
tym zakresie pozytywnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższy wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego zarzucając rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 21
ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U.
Nr 106, poz. 457 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 32 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpo-
znania. W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści przepisu art.
21 ust. 5 pkt 2 ustawy można wyprowadzić wniosek, że ustawodawca, określając
przesłanki nabycia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego w związku z pracą w
warunkach szkodliwych (szczególnych), położył nacisk przede wszystkim na cha-
rakter tej pracy nie zaś na inne warunki, jakie w myśl przepisów ustawy z dnia 14
grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40,
poz. 267) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, musi spełniać pracownik dla
uzyskania zaopatrzenia emerytalnego.

Powoływane przez organy orzekające w sprawie rozporządzenie Rady Minis-
trów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnio-
nych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43
ze zm.), zawiera (jako integralną część tego aktu) wykaz prac (A i B), których wy-
konywanie uprawnia do wcześniejszej emerytury. Wykazy te nie zawierają warunku,
iż dotyczą jedynie miejsc pracy należących do państwowych zakładów pracy lub in-
nych jednostek wykazanych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Warunku takiego nie
można upatrywać również w treści § 1 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ przepis ten
jedynie nakłada na podmioty w nim wskazane obowiązek przyporządkowania w isto-
cie stanowisk pracy, ustanowionych w przedsiębiorstwach podległych tym podmio-
tom, stanowiskom wymienionym we wspomnianych wykazach ,,A" i ,,B".

Przeciwko ewentualnym ograniczeniom w zakresie stosowania wykazów ,,A" i
,,B" w stosunku do zakładów niepaństwowych i nie wymienionych w § 1 ust. 3 rozpo-
rządzenia, przemawiał także § 1, według którego rozporządzenie stosuje się do pra-
cowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym cha-
rakterze, wymienione w § 4 - 15 rozporządzenia oraz w wykazach (załączniku) do
tego rozporządzenia, a więc stosuje się je do pracowników tam wymienionych bez
żadnych wyjątków. Wyjątków tych bowiem nie przewidują ani § 4 -15 rozporządze-
nia, ani - jak wspomniano - wykazy ,,A" i ,,B". Przeciwko selektywnemu stosowaniu
omawianego rozporządzenia według Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
przemawiałby także § 1 ust. 3. Stanowi on bowiem jedynie, że przepisy rozporzą-
dzenia stosuje się także do jednostek wymienionych w tym przepisie. Z treści zwrotu
,,także" użytego w omawianym przepisie nie można wyprowadzić wniosku o ograni-
czonym zakresie stosowania przepisów rozporządzenia. Wypada wreszcie podkreś-
lić, że powoływane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 55 ustawy z
dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U.
Nr 40, poz. 267 ze zm.), który zobowiązuje Radę Ministrów do określenia rodzajów
prac lub stanowisk pracy oraz warunków, na podstawie których określonym osobom
przysługuje prawo do emerytury lub wzrost emerytury bądź renty. Z treści tego
przepisu nie wynika także, by zamiarem ustawodawcy było wyłączenie osób, wyko-
nujących prace uznane za szkodliwe w przedsiębiorstwach innych niż państwowe,
spółdzielcze bądź gminne. W świetle powyższego nie sposób przyjąć, iż zróżnicowa-
nie obywateli wobec prawa - tj. podział tych obywateli na uprawnionych do zasiłku
przedemerytalnego z tytułu pracy w warunkach szkodliwych w przedsiębiorstwach
państwowych i nieuprawnionych do tego zasiłku ze względu jedynie na fakt, że ich
praca (także wykonywana w warunkach szkodliwych) świadczona była w ramach
zakładu prywatnego - może być niejako skutkiem refleksowym wykładni przepisów
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalne-
go pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym cha-
rakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm.). Do powyższego wniosku prowadzi także anali-
za art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego obywatel, po-
zostający bez pracy nie z własnej woli oraz nie mający innych środków utrzymania,
ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres określa ustawa, oraz art.
65 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika dla obywatela prawo
wolnego wyboru i wykonywania określonego zawodu oraz wyboru miejsca pracy.
Konsekwencje tych norm są więc zasadnicze. Ograniczenie zaś prawa wolnego
wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy może być według prze-
pisów art. 65 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, dokonane tylko w ustawie i tylko, gdy
jest to konieczne z uwagi na interes demokratycznego państwa. Prawo obywatela do
swobodnego wyboru zawodu i miejsca jego wykonywania, znalazło też swoje unor-
mowanie w art. 6 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i
Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966 r. (ratyfikowanego przez Polskę w dniu 3 marca
1977 r.), według którego każdy człowiek ma prawo do uzyskania możliwości utrzy-
mania się przez pracę swobodnie wybraną i przyjętą. Wszelkie zatem ograniczenia,
wynikające z norm prawnych wykładanych w sposób niezgodny z Konstytucją oraz
przyjętymi aktami prawa międzynarodowego a zwłaszcza z norm podustawowych, są
niedopuszczalne w warunkach demokratycznego państwa prawnego. Odmienne w
tej kwestii stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym
wyroku uzasadnia więc zarzut rażącego naruszenia powołanych przepisów ustawy i
rozporządzenia w związku z przepisem art. 31 ust. 3, art. 32, art. 65 ust. 1 i art. 67
ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Międzynarodowego Paktu
Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966 r.

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak rze-
czą najistotniejszą rozstrzygnięcie o zakresie obowiązywania w ogóle rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników
zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8,
poz. 43). Powyższe wywody mają wykazać, iż na tle powołanych przepisów pogląd
przeciwny do stanowiska zajętego przez organy orzekające w niniejszej sprawie daje
się należycie (prawnie) uzasadnić. Jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu
stosowania omawianego rozporządzenia odnoszą się przede wszystkim do wy-
konywania ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin i nie po-
winny mieć bezpośredniego wpływu w istotę materii uregulowanej inną ustawą, słu-
żącą innym celom.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, na podstawie której
obywatel nabył zagwarantowane mu w ustawie zasadniczej prawo do zabezpiecze-
nia społecznego, poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji ze względu na rażące
naruszenie prawa, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja taka narusza
wprost (wyraźnie) określoną normę prawa materialnego.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż rozbieżność w interpretacji prawa nie
może być utożsamiana z jego rażącym naruszeniem (np. w wyroku NSA: z dnia 17
czerwca 1994 r., I SA 1559/93 ONSA 1995, Nr 1, poz. 51 i z 6 lutego 1995 r., II SA
1531/94 ONSA 1996, Nr 1, poz. 37). Zgodnie z powyższym, art. 21 ust. 5 pkt 2
ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25. poz. 128 ze zm.) nie może
stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu zasiłku
przedemerytalnego osobie, wykonującej pracę w warunkach szkodliwych, tylko z
tego powodu, iż organ przyznający to świadczenie uwzględnił zainteresowanemu
okres pracy na stanowisku wymienionym w wykazie - załączniku do rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników
zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr
8, poz. 43 ze zm.), - świadczonej w ramach zatrudnienia w przedsiębiorstwie prywat-
nym. Oznacza to więc, że w niniejszej sprawie pozbawienie skarżącego zasiłku dla
bezrobotnych do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych na skutek tak restryktyw-
nej wykładni omawianego przepisu rażąco narusza ten przepis, zaś pozostawienie
przedmiotowego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w obrocie prawnym
byłoby nie do pogodzenia z wymogami porządku prawnego w demokratycznym
państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r.
o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106 poz. 457 ze zm.), obowiązującej w dniu
orzekania o przyznaniu Włodzimierzowi N. prawa do zasiłku do czasu nabycia
uprawnień emerytalnych, prawo do tego zasiłku zachowują bezrobotni, którzy wyko-
nywali prace uznane w przepisach emerytalno-rentowych za zatrudnienie w szcze-
gólnych warunkach przez okres co najmniej 15 lat w okresach wymienionych w ust.
3, tzn. w okresie do dnia rejestracji pozostawali w stosunku pracy lub w stosunku
służbowym albo podlegali ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej
działalności przez co najmniej 25 lat - kobiety i 35 lat - mężczyźni. Przepisy emery-
talno-rentowe określone w tym przepisie to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7
lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szcze-
gólnych warunkach lub szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz. 43 ze zm.) wy-
dane w wykonaniu zawartego w art. 55 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopa-
trzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40 poz. 267 ze zm.) upo-
ważnienia do określenia rodzaju i stanowiska pracy w warunkach szczególnych i
szczególnym charakterze (art. 53 ust. 2 i 3 ustawy).
W rozpoznawanej sprawie wymaga wyjaśnienia kwestia podmiotowego zakre-
su obowiązywania przepisów powyższego rozporządzenia Rady Ministrów. Organy
administracji publicznej i Naczelny Sąd Administracyjny orzekające w sprawie przy-
jęły pogląd, że przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do pracowników za-
trudnionych w ,,zakładach prywatnych", w związku z tym brak jest podstaw prawnych
do zaliczenia Włodzimierzowi N. okresu wykonywania zatrudnienia w warunkach
szczególnych w Zakładzie Siodlarsko-Samochodowym w Ł. od 1 października 1961
r. do 28 sierpnia 1971 r. do okresu uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku
przedemerytalnego. Pogląd ten nie jest trafny.
Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego
1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych
warunkach lub szczególnym charakterze przepisy tego rozporządzenia stosuje się do
pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym
charakterze, wymienione w § 4-15 rozporządzenia oraz w wykazach stanowiących
załącznik do tego aktu normatywnego. Zgodnie zaś z § 1 ust. 2 rozporządzenia właś-
ciwi ministrowie, kierownicy urzędów centralnych oraz centralne związki spółdzielcze
ustalają w podległych zakładach pracy stanowiska pracy, na których są wykonywane
prace w szczególnych warunkach, wymienionych w wykazach A i B stanowiących
załącznik do rozporządzenia, przy czym wykazy stanowisk stosuje się także w jed-
nostkach organizacyjnych wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Na tle powyższego
stanu prawnego powstaje zagadnienie prawne doniosłe dla rozstrzygnięcia niniejszej
sprawy, a mianowicie czy przepisy rozporządzenia stosuje się do pracowników, któ-
rzy wykonywali pracę w szczególnych warunkach wymienioną w wykazach A i B, lecz
świadczenie tej pracy odbywało się w innych zakładach pracy niż określone w § 1
rozporządzenia.
W związku z tym należy wskazać, że dla określenia podmiotowego zakresu
obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie
wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub
szczególnym charakterze, decydujące znaczenie ma przepis § 1 rozporządzenia,
zgodnie z którym rozporządzenie stosuje się do pracowników wykonujących prace
wymienione w § 4-15 rozporządzenia oraz w wykazach stanowiących załącznik do
rozporządzenia. Przepis ten, zgodnie z zawartym w art. 55 ustawy upoważnieniem,
nie różnicuje pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub w
szczególnym charakterze ze względu na rodzaj zakładu pracy, w którym ta praca jest
świadczona. Podstawy do takiego bezprawnego zróżnicowania nie stanowi także
przepis § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia, upoważniający właściwe organy centralne do
ustalania w podległych i nadzorowanych zakładach pracy stanowisk pracy, na któ-
rych są wykonywane prace w szczególnych warunkach wymienione w wykazach A i
B. Dla uznania konkretnego rodzaju lub stanowiska pracy za pracę wykonywaną w
szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze istotne jest bowiem jedynie
to, czy jest to praca wymieniona w § 4 -15 rozporządzenia oraz w wykazach stano-
wiących załącznik do tego rozporządzenia, natomiast wykazy stanowisk ustalane
przez właściwe podmioty w odniesieniu do podległych zakładów pracy mają jedynie
charakter techniczno-porządkujący. Przepis § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia nie może
być bowiem interpretowany w ten sposób, że jedynie pracownicy zatrudnieni na sta-
nowiskach pracy określonych w sporządzanych przez te podmioty wykazach mają
prawo do świadczeń uzasadnionych ze względu na wykonywanie pracy w szczegól-
nych warunkach lub w szczególnym charakterze. Takie rozumienie powyższego
przepisu oznaczałoby jawną i niczym nieusprawiedliwioną dyskryminację pracowni-
ków zatrudnionych w innych zakładach pracy niż wymienione w § 1 ust. 2 i 3 powyż-
szego rozporządzenia, którzy spełniają przesłanki określone w § 1 ust. 1 rozporzą-
dzenia.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================