Wyrok z dnia 4 grudnia 2002 r.
III RN 206/01

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, SSN Katarzyna Gonera (sprawoz-
dawca), Andrzej Kijowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2002 r. sprawy
ze skargi Zarządu Województwa O. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 9
stycznia 2000 roku [...] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa części nieru-
chomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, na skutek rewizji nadzwyczajnej
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2001 r. [...]

z m i e n i ł zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

U z a s a d n i e n i e

Wojewoda O. decyzją z dnia 28 września 1999 r. [...] odmówił stwierdzenia
nabycia z mocy prawa przez Województwo O. części nieruchomości stanowiącej
własność Skarbu Państwa, położonej w O. przy ul. P. Marszałek Województwa O.
wystąpił do Wojewody O. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 68
ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy re-
formujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), przez Województwo O.
prawa własności części powyższej nieruchomości, będącej - w jego ocenie - we wła-
daniu (w rozumieniu wskazanego przepisu) Sejmiku Samorządowego Województwa
O. na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 10 stycznia 1995 r. z Zakładem Ob-
sługi Urzędu Wojewódzkiego w O. reprezentującym Urząd Wojewódzki w O. jako za-
rządcę nieruchomości.
Minister Skarbu Państwa decyzją dnia 9 stycznia 2000 r. [...] utrzymał w mocy
zaskarżoną decyzję Wojewody O. w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy
prawa części nieruchomości, położonej w O. przy ul. P., przez samorządowe Woje-
wództwo O.
Organy administracji obu instancji nie uwzględniły wniosku w wyniku stwier-
dzenia, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 paź-
dziernika 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację pu-
bliczną, ponieważ umowa najmu nie daje władztwa nad mieniem w rozumieniu tego
przepisu. Poza tym nie został wygaszony trwały zarząd Urzędu Wojewódzkiego w O.
do zabudowanej działki gruntu położonej przy ul. P. w O., ustanowiony decyzją Mini-
stra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 kwietnia 1998 r., co stanowi, zda-
niem organów administracji, przeszkodę w uwzględnieniu wniosku.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Województwa O.
reprezentowany przez Marszałka Województwa O. zarzucił naruszenie art. 68 ust. 1
ustawy z dnia 13 października 1998 r. w wyniku przyjęcia przez organ drugiej instan-
cji, że w przepisie tym nie uregulowano nabycia ex lege prawa prawa własności nie-
ruchomości posiadanej na podstawie umowy najmu lokalu. Zdaniem skarżącego, do
nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wystarczająca jest prawem przewi-
dziana forma władania tą nieruchomością, np. najem.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia
2001 r. [...] uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzającą ją decyzję
Wojewody O. z powodu naruszenia art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998
r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że stosownie do art. 46
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576
ze zm.), nabycie mienia przez samorządowe województwo następuje m.in. na zasa-
dach przewidzianych w innych ustawach, co należy odnieść do ustawy z dnia 13
października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną. Przepis art. 60 ust. 1 tej ustawy przewiduje uwłaszczenie województwa z
mocy prawa na mieniu Skarbu Państwa, przy czym decyzja wojewody stwierdzająca
to nabycie ma charakter deklaratoryjny. ,,Uwłaszczenie województwa z mocy prawa
dotyczy mienia, a więc własności oraz innych praw majątkowych należących do
Skarbu Państwa, w tym także dotyczy nieruchomości." Zakres uwłaszczenia wyzna-
cza fakt władania mieniem przez wojewódzki sejmik samorządowy. Zasadnicze zna-
czenie ma kwestia czy przedmiotowe mienie znajdowało się we władaniu wojewódz-
kiego sejmiku samorządowego w chwili wejścia w życie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia
13 października 1998 r. Mienie, o które chodzi w niniejszej sprawie, było udostęp-
nione Sejmikowi Samorządowemu Województwa O. na podstawie umowy najmu.
Rozstrzygnięcia wymaga zatem czy umowa najmu daje najemcy uprawnienia do
władania rzeczą w rozumieniu tego przepisu. W sytuacji, gdy pojęcie ,,władanie"
użyte w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację pu-
bliczną nie jest zdefiniowane, należy dokonać jego wykładni w oparciu o przepisy
Kodeksu cywilnego, dotyczące posiadania. Z przepisu art. 336 KC wynika, że każdy,
kto faktycznie włada rzeczą zarówno jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten,
kto nią włada jak użytkownik, najemca lub dzierżawca (posiadacz zależny), wykonuje
władztwo nad rzeczą. Ten, kto korzysta z lokalu na podstawie umowy najmu, jest po-
siadaczem zależnym, we własnym imieniu dla siebie wykonuje władztwo nad cudzą
rzeczą. Zdaniem Sądu, przepis art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające
ustawy reformujące administrację publiczną, posługuje się pojęciem władztwa fak-
tycznego. Spełnienie tej przesłanki uzasadnia zastosowanie tego przepisu w rozpo-
znawanej sprawie. Przepis art. 61 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wymaga-
jący wygaśnięcia zarządu lub trwałego zarządu przed przekazaniem mienia Skarbu
Państwa jednostce samorządu terytorialnego, nie dotyczy, zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego, sytuacji będącej przedmiotem oceny prawnej w rozpozna-
wanej sprawie.
Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku wniósł Prezes Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie art. 68
ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy refor-
mujące administrację publiczną oraz art. 22 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i wniósł o
zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i
przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do po-
nownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prezes Naczelnego
Sądu Administracyjnego podzielił pogląd Sądu co do braku ustawowego wymogu
wygaszenia państwowej jednostce organizacyjnej trwałego zarządu przed zastoso-
waniem art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące admini-
strację publiczną, za błędne natomiast uznał stanowisko Sądu co do spełnienia przez
samorząd Województwa O. przesłanek z art. 68 ust. 1 powołanej ustawy, warunkują-
cych uwłaszczenie skarżącego. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, inter-
pretacji pojęcia ,,mienie będące we władaniu" użytego w art. 68 ust. 1 omawianej
ustawy należało dokonać nie tylko na podstawie przepisów o posiadaniu, zawartych
w Kodeksie cywilnym, ale także w powiązaniu z aktami prawnymi regulującymi wy-
konywanie przez Skarb Państwa władztwa nad państwowym mieniem, przede
wszystkim nad nieruchomościami. Chociaż ustawa ta wywiera skutki cywilnoprawne
w sferze własności, to jest jednak w istocie aktem prawnym dotyczącym zagadnień o
charakterze publicznoprawnym. Skarb Państwa władał państwowymi nieruchomo-
ściami poprzez państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne w ra-
mach takich instytucji prawnych, jak użytkowanie uregulowane w ustawie z dnia 14
lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jednolity tekst: Dz.U. z
1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), które w stosunku do państwowych jednostek organi-
zacyjnych przekształciło się w zarząd na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991
r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zaś po uwłaszczeniu państwowych osób prawnych na nie-
ruchomościach będących w ich zarządzie, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o go-
spodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) prze-
kształciła w trwały zarząd dotychczasowy zarząd mieniem Skarbu Państwa ustano-
wiony na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowo-
ści prawnej. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że użytkowanie,
zarząd, czy też trwały zarząd uregulowane w powołanych ustawach, dawały posia-
daczom tych praw możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomo-
ści zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, dokonywania zmian w zabudo-
wie, wznoszenia nowych budowli, a także w ograniczonym zakresie rozporządzania
nieruchomością, np. jej wynajmowania lub wydzierżawiania. Były to formy sprawo-
wania władztwa nad mieniem Skarbu Państwa zawierające wiele cech właściwych
dla wykonywania prawa własności. Natomiast innego rodzaju posiadanie zależne
mienia Skarbu Państwa, w tym posiadanie nieruchomości na podstawie najmu lub
dzierżawy, nie dawało posiadaczowi zależnemu władztwa w zakresie możliwości za-
rządzania i rozporządzania najętym lub dzierżawionym mieniem. Najem nie prowa-
dził do przekształceń własnościowych mienia Skarbu Państwa. Nie dawał nawet
uprawnień z art. 80 ust. 1a i ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, mimo braku rozróżnienia w tym przepisie posiadania samoistnego i
zależnego. Takie stanowisko prezentowane było w doktrynie, a także w orzecznic-
twie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r. I
SA 2033/00, niepublikowany). Wnoszący rewizję nadzwyczajną zauważył, że umowa
najmu zawarta z Sejmikiem Samorządowym Województwa O. dotyczyła lokalu użyt-
kowego o powierzchni 388,26 m? (w rzeczywistości chodziło o powierzchnię 364,94
m?), stanowiącego około 7% powierzchni ogólnej budynku stanowiącego własność
Skarbu Państwa, w którym lokal ten się znajduje. Najem lokalu automatycznie nie
rozciąga się na prawo do gruntu pod budynkiem. Lokal ten nie stanowi wyodrębnio-
nej części przedmiotowej nieruchomości. W świetle umowy najmu Sejmik Samorzą-
dowy Województwa O. nie miał prawa podnajmować ani przekazywać innej osobie
praw wynikających z umowy najmu. Nie wolno mu było bez zgody wynajmującego
dokonywać żadnych zmian w wynajętym lokalu, a po ustaniu umowy najmu obowią-
zany był zwrócić lokal w niepogorszonym stanie. W opinii Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego, powyższe okoliczności dowodzą, że Sejmik Samorządowy Wo-
jewództwa O. nie władał niewydzieloną częścią nieruchomości Skarbu Państwa po-
łożonej przy ul. P. w O. w rozumieniu art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające
ustawy reformujące administrację publiczną, przez co nie spełniał przesłanek do
uwłaszczenia z mocy prawa na tej części nieruchomości. Władztwo nad całą nieru-
chomością przy ul. P. sprawował Urząd Wojewódzki w O. w zakresie ustanowionego
na jego rzecz trwałego zarządu, który zezwalał na wynajęcie części zarządzanej nie-
ruchomości.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie.
1. Wykładni wymaga wskazany w rewizji przepis art. 68 ust. 1 ustawy z dnia
13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną, który stanowił podstawę zaskarżonych decyzji organów administracji pu-
blicznej. Przepis ten stanowił, że mienie będące we władaniu wojewódzkich sejmi-
ków samorządowych staje się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem
samorządu województwa, na którego obszarze miał siedzibę sejmik. W związku z
przytoczoną treścią tego przepisu rozstrzygnięcia wymaga, co oznacza użyte w nim
sformułowanie "mienie będące we władaniu wojewódzkiego sejmiku samorządowe-
go".
Sformułowanie tego przepisu - podobnie jak przepisu art. 60 ust. 1 tejże
ustawy - jest niefortunne, a sama konstrukcja obydwu przepisów regulujących kwe-
stię nabycia z mocy prawa mienia będącego we władaniu określonych w nich pod-
miotów budzi zastrzeżenia i stwarza problemy interpretacyjne.
Ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną
nie zawiera własnej definicji pojęcia "mienie" oraz pojęcia "władanie", obydwa pojęcia
są natomiast zdefiniowane w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki cywilnopraw-
ne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 KC). Samorządowe woje-
wództwo oraz Skarb Państwa są z punktu widzenia prawa cywilnego osobami praw-
nymi, a zatem do ich wzajemnych relacji cywilnoprawnych niewątpliwie stosuje się
przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z Kodeksem cywilnym (art. 44), mieniem jest
własność i inne prawa majątkowe. Oznacza to, że mienie zostało zdefiniowane przez
jego desygnaty, którymi są własność i inne prawa majątkowe, przy czym własność
należy rozumieć w znaczeniu cywilistycznym jako rodzaj najsilniejszego prawa do
rzeczy o charakterze bezwzględnym (art. 140 w związku z art. 45 KC), zaś inne
prawa majątkowe stanowiące mienie muszą mieć charakter majątkowy, czyli mieć
wartość majątkową w obrocie, bez względu na to, czy są zbywalne (mogą stanowić
przedmiot obrotu), czy też są niezbywalne jako ściśle związane z określoną osobą, a
także niezależnie od tego, czy mają za przedmiot rzecz. Pojęcie prawa majątkowego
jest rozumiane w doktrynie prawa cywilnego szeroko, obejmuje ono również pewne
stany faktyczne, z których wynikają konkretne uprawnienia lub roszczenia mające
wartość majątkową i traktowane w obrocie jak prawa majątkowe. Z punktu widzenia
definicji mienia zawartej w Kodeksie cywilnym obligacyjne prawo najmu lokalu użyt-
kowego jest innym prawem majątkowym.
Z kolei o faktycznym władaniu rzeczą (lub faktycznym władztwie nad rzeczą) stano-
wią m.in. art. 222 KC, 336 KC, 338 KC, 339 KC, 343? KC i 349 KC. Wymienione
przepisy opisują władanie w ujęciu cywilistycznym jako synonim posiadania, czyli
stanu faktycznego, polegającego na faktycznym władztwie nad rzeczą, przez które
rozumie się samą możność władania rzeczą. Oznacza to, że władanie może być od-
niesione jedynie do rzeczy, podczas gdy inne prawa majątkowe mieszczące się w
pojęciu mienia, mogą mieć za przedmiot nie tylko rzecz. Cywilnoprawne pojęcie
,,władanie" (odnoszące się tylko do rzeczy) nie przystaje zatem do pojęcia ,,innych
praw majątkowych" jako desygnatu pojęcia ,,mienie". W tym znaczeniu nie można
,,władać" innymi prawami majątkowymi, które nie mają za przedmiot rzeczy. W roz-
poznawanej sprawie mamy do czynienia z prawem najmu lokalu użytkowego, które
to prawo ma za przedmiot niewątpliwie rzecz (niewyodrębnioną prawnie część bu-
dynku). Z wymienionych przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących faktycznego
władania rzeczą wynika, że najemca lokalu użytkowego - jako posiadacz zależny -
niewątpliwie włada rzeczą (lub jej częścią), inaczej mówiąc rzecz ta pozostaje w jego
faktycznym władaniu.
2. Jednakże nie każde władanie rzeczą ma charakter posiadania w rozumie-
niu Kodeksu cywilnego. Przykładem może być władanie rzeczą przez Skarb Pań-
stwa, mające charakter czynności z zakresu imperium, a nie dominium (por. uchwałę
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1993 r., III CZP
72/93, OSNCP 1994 nr 3, poz. 49, w której stwierdzono między innymi, że jeżeli ob-
jęcie rzeczy we władztwo następuje w ramach wypełniania przez państwo zadań pu-
blicznych poza stosunkami cywilnoprawnymi, to nie oznacza to wykonywania posia-
dania w znaczeniu przyjętym w art. 336 KC). Do istoty posiadania w rozumieniu
prawa cywilnego należy nie tylko stan faktyczny władania rzeczą, ale również jego
kwalifikacja nadana przez normę prawną mieszcząca się w Kodeksie cywilnym i od-
noszącą się do stosunków prywatnoprawnych w nim uregulowanych (art. 1 KC).
Orzecznictwo Sądu Najwyższego z ostatnich lat - z okresu po transformacji ustrojo-
wej, jaka dokonała się po 1989 r. - dostarcza przykładów, w których władztwo Skarbu
Państwa (a właściwie państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobo-
wości prawnej - stationes fisci - działających na rachunek Skarbu Państwa) nie jest
posiadaniem w rozumieniu Kodeksu cywilnego (por. orzeczenia z dnia 29 lipca 1998
r., II CKN 615/97, niepubl., z dnia 16 października 1998 r., III CKN 644/97, niepubl., z
dnia 20 października 1997 r., II CKN 408/97, OSNC 1998 nr 4, poz. 61).
Przepisy Kodeksu cywilnego odwołujące się do pojęcia "władanie" jako syno-
nimu ,,posiadania" (art. 222 KC, art. 336 KC, art. 338 KC, art. 339 KC) posługują się
konsekwentnie określeniem ,,władanie faktyczne" (np.: ,,osoba, która włada faktycznie
rzeczą", ,,ten, kto faktycznie włada rzeczą", "kto rzeczą faktycznie włada"). Tymcza-
sem art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administra-
cję publiczną ogranicza się do pojęcia ,,władanie" bez bliższego określenia, że jest to
,,władanie faktyczne". Wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyra-
żonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis ten nie operuje pojęciem
władztwa faktycznego, a zatem nie można przyjąć, że spełnienie przesłanki w po-
staci jakiegokolwiek posiadania rzeczy (jako synonimu władztwa faktycznego w ro-
zumieniu Kodeksu cywilnego), w tym także posiadania zależnego wynikającego z
umowy najmu, uzasadnia stwierdzenie, że podmiot faktycznie władający rzeczą w
takim znaczeniu nabywa jej własność na podstawie powołanego przepisu. Możliwe w
związku z tym jest przyjęcie, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadza-
jące ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie ,,władanie" nie może być
identyfikowane z pojęciem ,,faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i
może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej
od tej stosowanej w przypadku przytoczonych wcześniej przepisów Kodeksu cywil-
nego. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do użytego w
art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o sa-
morządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.
191 ze zm.) zwrotu ,,należące do", stwierdzając, że sformułowania ,,należeć do" lub
,,należące do" nie są jednoznaczne, mają różną treść, która zależy od kontekstu
prawnego. Nawet w tym samym przepisie (poddanym wykładni Trybunału art. 5
wskazanej ustawy), inaczej kształtuje się to "należenie" w zależności od podmiotu i
przedmiotu. Ten sam przedmiot może ,,należeć" do różnych podmiotów w różny spo-
sób w zależności od przysługującego każdemu z tych podmiotów zakresu uprawnień.
Co więcej, do danego podmiotu mogą ,,należeć" tej samej kategorii przedmioty, ale to
,,należenie" może być różne w stosunku do poszczególnych przedmiotów: w jednych
wypadkach zarząd, w innych własność (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, OTK 1992/2/37). Z rozważań Trybunału Konstytu-
cyjnego zawartych w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 1992 r. wynika, że pod
pojęciem "mienie należące do" - w kontekście ewentualnego nabycia praw rzeczo-
wych (w szczególności prawa własności) - należy rozumieć raczej prawnorzeczowe
niż obligacyjne formy władania mieniem (sprawowania władztwa nad rzeczą).
Jeżeli spojrzeć na przepis art. 68 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy
reformujące administrację publiczną nie jako na przepis regulujący jedynie stosunki
cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepis o charakterze ustrojo-
wym (publicznoprawnym), regulujący kwestię wyposażenia nowo tworzonych jedno-
stek samorządu terytorialnego (samorządowych województw) w mienie mające słu-
żyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, wówczas można założyć, że
,,władanie mieniem", o jakim przepis ten stanowi, nie musi być utożsamiane z poję-
ciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym, a zatem może mieć swoja specyficzna
treść.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje-
wództwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576 ze zm.) mieniem województwa jest własność i inne
prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne
(art. 47 ust. 1), przy czym województwo jest w stosunkach cywilnoprawnych pod-
miotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia województwa nie należącego do
innych wojewódzkich osób prawnych (art. 47 ust. 3). Nabycie mienia województwa
następuje na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym i innych ustawach, a także
w drodze przekazania mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będą-
cego we władaniu państwowych osób prawnych na zasadach określonych w ustawie
o samorządzie województwa (art. 48). Inną ustawą w rozumieniu art. 48 ustawy o
samorządzie województwa, określającą zasady nabywania mienia przez samorzą-
dowe województwo, jest między innymi ustawa z dnia 13 października 1998 r. -
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z art. 48
ustawy o samorządzie województwa wynika, że istnieją zasadniczo dwie drogi naby-
cia przez województwo jako osobę prawną mienia, czyli własności i innych praw
majątkowych. Pierwszą z nich jest droga obrotu cywilnoprawnego, którą regulują
przepisy Kodeksu cywilnego, drugą nabycie mienia w inny sposób - czy to w wyniku
swoistego ,,uwłaszczenia" określonego mienia (nabycia praw majątkowych z mocy
prawa), czy to w wyniku ,,wyposażenia" województwa w mienie, polegającego na
przekazaniu mu mienia Skarbu Państwa. W pierwszym wypadku nabycie następuje
w drodze zdarzeń o charakterze cywilnoprawnych (przede wszystkim czynności cy-
wilnoprawnych), w drugim jest zdarzeniem o charakterze publicznoprawnym. Świad-
czy o tym choćby sam tryb stwierdzania nabycia z mocy prawa lub przekazywania
mienia, co odbywa się w drodze decyzji administracyjnej wojewody (art. 68 ust. 3
ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz
art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).
Publicznoprawny charakter regulacji dotyczącej mienia samorządu woje-
wództwa wynikającej z ustaw ustrojowych (ustawy o samorządzie województwa oraz
ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) skła-
nia do przyjęcia odmiennego od tego wynikającego z Kodeksu cywilnego rozumienia
pojęcia ,,mienie będące we władaniu wojewódzkich sejmików samorządowych" uży-
tego w art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące admini-
strację publiczną.
W związku z tym należy podzielić pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną,
że nabycie przez samorządowe województwo z mocy prawa własności nieruchomo-
ści - jako jednej z form mienia - mogło nastąpić jedynie w odniesieniu do tych nieru-
chomości, które znajdowały się we władaniu wojewódzkich sejmików samorządo-
wych jako reprezentacji gmin z obszaru województwa utworzonej na podstawie art.
76 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity:
Dz.U. Z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia
1998 r.), będących samorządowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi
osobowości prawnej, na zasadach analogicznych do określonych w ustawach regu-
lujących wykonywanie przez Skarb Państwa władztwa nad państwowym mieniem,
czyli na zasadach analogicznych do władania mieniem Skarbu Państwa przez pań-
stwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w szczególno-
ści analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu. Nabycie ex lege
prawa własności nieruchomości będącej we władaniu wojewódzkiego sejmiku samo-
rządowego mogło dotyczyć zatem tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem pań-
stwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z pań-
stwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich
form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech
właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Nie sposób przyjąć, aby
intencją ustawodawcy regulującego kwestie nabycia mienia przez samorządowe
województwo jako samorządową osobę prawną odrębną od Skarbu Państwa było
swoiste "uwłaszczenie" najemców lub dzierżawców mienia państwowego rozumiane
jako przyznanie z mocy prawa prawa własności nieruchomości dotychczasowemu jej
najemcy lub dzierżawcy, posiadającemu słabe przecież, bo tylko obligacyjne prawo
do faktycznego władania nieruchomością, bardzo ograniczone co do zakresu zarzą-
dzania lub rozporządzania najętym lub dzierżawionym mieniem. Dotyczy to zwłasz-
cza sytuacji, gdy nieruchomość - jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - znaj-
dowała się w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej
osobowości prawnej (np. urzędu wojewódzkiego), która w ramach posiadanych
uprawnień do korzystania z nieruchomości i (ograniczonego) rozporządzania nią
udostępniła część tej nieruchomości (powierzchnię biurową, lokal biurowy, lokal
użytkowy) na zasadach najmu sejmikowi wojewódzkiemu jako samorządowej jedno-
stce organizacyjnej, realizując w ten sposób obowiązek wojewody wynikający z art.
82 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (w brzmieniu
obowiązującym do 31 grudnia 1998 r.)..
Ostatecznie przyjąć należy, że posiadanie zależne nieruchomości Skarbu
Państwa przez wojewódzki sejmik samorządowy - wynikające z umowy najmu za-
wartej z państwową jednostką organizacyjną, w której trwałym zarządzie znajdowała
się ta nieruchomość - nie stanowi przesłanki nabycia przez samorządowe woje-
wództwo prawa własności tej nieruchomości na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy -
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
3. We wniosku z dnia 15 lipca 1999 r. Marszałek Województwa O. wniósł o
stwierdzenie nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa będącego prawem wła-
sności części nieruchomości położonej w O. przy ul. P., będącej we władaniu Sej-
miku Samorządowego Województwa O. na podstawie umowy najmu lokalu użytko-
wego o powierzchni 364,94 m? zawartej 10 stycznia 1995 r. z Zakładem Obsługi
Urzędu Wojewódzkiego w O., reprezentującym Urząd Wojewódzki w O., któremu
przekazano przedmiotową nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w
trwały zarząd z przeznaczeniem na siedzibę Urzędu Wojewódzkiego. Z wniosku, a
także z odwołania od decyzji Wojewody O. z 28 września 1999 r., wynikało wyraźnie,
że Marszałkowi chodzi o stwierdzenie nabycia (z mocy prawa) prawa własności czę-
ści nieruchomości znajdującej się w posiadaniu Urzędu Marszałkowskego na pod-
stawie umowy najmu zawartej z Urzędem Wojewódzkim w O. Umowa najmu wyraź-
nie wskazywała, że przedmiotem najmu jest lokal użytkowy o powierzchni 364,94 m?.
Lokal ten nie stanowił odrębnego przedmiotu własności (nie stanowił prawnie wyod-
rębnionej w osobny przedmiot własności części budynku stanowiącej samodzielny
lokal - art. 46 § 1 KC). Nabycie własności części nieruchomości (niewyodrębnionego
prawnie lokalu użytkowego) nie mogło nastąpić, gdyż - niezależnie od przyjętej wy-
kładni art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące admini-
strację publiczną i sposobu interpretacji użytego w tym przepisie pojęcia "władanie" -
zgodnie z art. 47 § 1 KC część składowa rzeczy nie może stanowić odrębnego
przedmiotu własności. Z wniosku Marszałka Województwa O. o stwierdzenie nabycia
z mocy prawa mienia Skarbu Państwa będącego prawem własności "części nieru-
chomości" położonej w O. przy ul. P. nie wynikało, w jaki sposób ma być prawnie
zdefiniowana owa "część nieruchomości" - czy chodzi o nabycie udziału we współ-
własności tej nieruchomości (w bliżej nieokreślonej części ułamkowej), czy o nabycie
odrębnej własności zajmowanego lokalu jako wyodrębnionej części budynku stano-
wiącej odrębny przedmiot własności. Najem lokalu jako prawo majątkowe o charakte-
rze obligacyjnym nie kreuje po stronie najemcy jakichkolwiek uprawnień do gruntu
pod budynkiem, w którym znajduje się ten lokal. Jednocześnie nie można nabyć
prawa własności części zabudowanej nieruchomości (prawa we współwłasności ta-
kiej nieruchomości) bez odpowiedniego prawa do gruntu (prawa własności gruntu
albo użytkowania wieczystego lub użytkowania), jeżeli budynek stanowi odrębny od
gruntu przedmiot własności. Opisane trudności z określeniem, w jaki sposób prawo
najmu lokalu jako prawo majątkowe o charakterze obligacyjnym miałoby się w opisa-
nej sytuacji przekształcić w prawo własności "części nieruchomości" stanowiącej
mienie Skarbu Państwa, prowadzą do wniosku, że przepis art. 68 ust. 1 ustawy -
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie daje pod-
staw do "uwłaszczenia" najemcy.
Nie można zaakceptować sytuacji, w której miałoby dojść do nabycia prawa
własności przez samorządowe województwo w odniesieniu do niewyodrębnionej
części budynku (a część składowa nieruchomości nie może stanowić odrębnego
przedmiotu własności) kosztem państwowej jednostki organizacyjnej (w tym przy-
padku urzędu wojewódzkiego) mającej nieruchomość w trwałym zarządzie, ustano-
wionym na potrzeby realizowania przez nią jej publicznoprawnych zadań.
4. Podzielenie poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że
przepis art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące admini-
strację publiczną, stanowiący podstawę nabycia mienia będącego we władaniu wo-
jewódzkiego sejmiku samorządowego przez samorządowe województwo, powinien
być interpretowany przede wszystkim w oparciu o rozumienie pojęcia ,,mienie" i poję-
cia ,,władanie" wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego, powinno prowadzić do
wniosku, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem samorządowego Województwa O.
stało się prawo majątkowe w postaci prawa najmu lokalu użytkowego o powierzchni
łącznej 364,94 m?, skoro Sejmikowi Samorządowemu Województwa O. przysługi-
wało właśnie to prawo (jako inne prawo majątkowe mieszczące się w pojęciu mienie
według art. 44 KC). Przepis art. 68 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy
reformujące administrację publiczną nie stanowi o nabyciu z mocy prawa własności
(jako jednej z postaci mienia w rozumieniu art. 44 KC), lecz o nabyciu z mocy prawa
mienia (czyli prawa własności oraz innych praw majątkowych), a zatem w dosłownej
treści tego przepisu nie można doszukiwać się takiego jego znaczenia, jakiego upa-
trywał w toku postępowania Marszałek Województwa O. (Zarząd Województwa O.),
twierdząc, że przepis ten stanowi podstawę nabycia prawa własności nieruchomości,
a nie prawa najmu lokalu, oraz że wystarczy jakakolwiek prawem przewidziana forma
faktycznego władania nieruchomością (częścią nieruchomości), np. najem lokalu
użytkowego, aby nastąpiło nabycie na własność części nieruchomości dotychczas
posiadanej w ramach posiadania zależnego wynikającego z umowy najmu zawartej
przez wspólną reprezentację gmin z obszaru byłego województwa [...] (sejmik samo-
rządowy województwa o.) z państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą
osobowości prawnej będącą zarządcą nieruchomości (na podstawie oddania nieru-
chomości w trwały zarząd).
Skoro zgodnie z art. 44 KC mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, a
nie ulega wątpliwości, że mieniem pozostającym we władaniu Sejmiku Samorządo-
wego Województwa O. było jedynie prawo najmu jako inne prawo majątkowe, to na-
bycie z mocy prawa przez Samorządowe Województwo O. mienia dotyczyć mogło
tylko prawa najmu, a nie prawa własności. Nie sposób uznać, że przepis art. 68 ust.
1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną
mógł prowadzić do przekształcenia prawa najmu przysługującego wojewódzkiemu
sejmikowi samorządowemu w prawo własności przysługujące samorządowi woje-
wództwa.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy na podstawie oraz art. 39315 § 1
KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępo-
wania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================