Wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r.
III RN 200/00

W sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie zwolnienia funkcjonariu-
sza ze służby w Straży Granicznej sąd związany jest orzeczeniem wydanym w
odrębnym i właściwym do tego postępowaniu dyscyplinarnym.


Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Andrzej Kijowski, Herbert Szurgacz.

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Wal-
czaka po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2002 r. sprawy ze skargi Krzysztofa B. na
decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 1999 r. w
przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, na skutek rewizji nadzwy-
czajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 29 marca 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia 20 sierp-
nia 1999 r. zwolnił ze służby Krzysztofa B. Podstawę tej decyzji stanowiło stwierdze-
nie, że Krzysztofowi B. wymierzona została kara dyscyplinarna wydalenia ze służby,
co w konsekwencji - stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 października
1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) - pociąga za sobą obli-
gatoryjne zwolnienie ze służby.

Po rozpoznaniu odwołania Krzysztofa B. powyższą decyzję - decyzją z dnia 5
listopada 1999 r. - utrzymał w mocy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Uznał on tak samo jak organ pierwszej instancji, że prawomocne zakończenie
sprawy dyscyplinarnej powoduje niedopuszczalność rozpoznawania zarzutów tej
sprawy dotyczących, oraz że wobec wymierzenia kary wydalenia ze służby, musiało -
zgodnie z powołanym przepisem ustawy o Straży Granicznej - nastąpić zwolnienie ze
służby.

Na skutek skargi Krzysztofa B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z
dnia 29 marca 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję
organu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny - jak to wynika z uzasadnienia jego wyroku
przyjął, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo braku właściwości w sprawach dyscy-
plinarnych (art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), jest upraw-
niony do badania podstawy prawnej zwolnienia. W tym zakresie istotna jest ocena
dotycząca postępowania dyscyplinarnego, w którym - zgodnie z procedurą określoną
przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10
grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego
w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 154, poz. 1015) - jedy-
nym organem orzekającym był Komendant Główny Straży Granicznej. To Komen-
dant Główny Straży Granicznej wydał w dniu 28 maja 1999 r. orzeczenie o ukaraniu
Krzysztofa B. karą dyscyplinarną wydalenia ze służby za naruszenie dyscypliny służ-
bowej przez to, że jako dowódca patrolu rozpoznania granicznego w dniu 10 kwietnia
1999 r., będąc wyznaczonym do służby zgłosił się do jej pełnienia w stanie nietrzeź-
wości co wypełnia znamiona czynu określonego w § 11 pkt 5 wymienionego wyżej
rozporządzenia. Od tego orzeczenia o ukaraniu Krzysztof B. - zgodnie z § 38 ust. 5
powołanego wyżej rozporządzenia (w brzmieniu wówczas obowiązującym) - nie mógł
się odwołać, a mógł jedynie zwrócić się z wnioskiem do organu, który go ukarał, o
ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu w tym trybie wniosku Krzysztofa B.
Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 19 sierpnia 1999 r. utrzymał w
mocy poprzednio przez siebie wydane orzeczenie o ukaraniu. Przedstawiony wyżej
tryb postępowania dyscyplinarnego w zakresie postępowania odwoławczego wynikał
ze sprzecznej z Konstytucją regulacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wska-
zał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99 (OTK
1999 nr 7, poz. 158), orzekający, że § 38 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw We-
wnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r. w sprawie udzielania wyróżnień
oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy Straży Granicz-
nej (Dz.U. Nr 154, poz. 1015) jest niezgodny z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej i ustalający utratę mocy obowiązującej tego § 38 ust. 5 rozporządzenia na
dzień 16 listopada 2000 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt stwierdzenia przez Trybu-
nał Konstytucyjny wspomnianej niezgodności § 38 ust. 5 rozporządzenia z Konstytu-
cją, prowadzi do uznania, iż rozporządzenie to nie spełniało wymogów prawidłowej
podstawy prawnej wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej. W tej sytuacji sąd
nie jest uprawniony do uchylenia rozporządzenia, może jednak odmawiać jego sto-
sowania. Odmowa stosowania aktów podustawowych niezgodnych z Konstytucją,
czy ustawą stanowi bowiem samoistną kompetencję Sądu Administracyjnego nieza-
leżną od kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Co do określenia przez Trybunał
Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 38 ust. 5 powołanego rozporzą-
dzenia, to - według wyroku NSA - ma to znaczenie z punktu widzenia organu admi-
nistracyjnego. Nie ogranicza natomiast Sądu Administracyjnego w zakresie incyden-
talnej kontroli prawa.

Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 29 marca 2000 r. Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną. Zarzu-
cił rażące naruszenie art. 19 pkt 3 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczel-
nym sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 78 zdanie 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie tych zarzutów wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu
w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że do zakresu działania
Sądu w niniejszej sprawie należało zbadanie prawidłowości i zasadności zastosowa-
nia przepisów art. 45 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, tj.
tych przepisów, które stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji o
zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, któremu wymierzono karę dyscyplinarną wy-
dalenia ze służby, a nie przepisów o orzeczeniu kary dyscyplinarnej.

Według Ministra Sprawiedliwości Sąd uznał swoją kompetencję do odmowy
stosowania aktów podustawowych niezgodnych z Konstytucją czy ustawą niezależ-
nie od kompetencji Trybunału Konstytucyjnego oraz wyszedł poza granice swej właś-
ciwości zakreślone przepisami art. 16-21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym. Skoro przepis art. 19 pkt 3 tejże ustawy w sposób jednoznaczny wyłącza właś-
ciwość Sądu w sprawach dyscyplinarnych, a z kolei przepisy ustawy o Straży Gra-
nicznej nie zawierają unormowania, które dawałoby podstawę dla stwierdzenia właś-
ciwości innego sądu, niż sąd administracyjny, to przyjąć należy, że zamknięcie drogi
sądowej w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Służby Gra-
nicznej nastąpiło nie wskutek regulacji zawartej w omawianym przepisie § 38 ust. 5
rozporządzenia, lecz w efekcie unormowań ustawowych zawartych w art. 19 ustawy
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, mocą których wyłączona jest właściwość
NSA. Pominięcie przez Sąd przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym w celu rozważenia prawidłowości przepisów rozporządzenia wykonawczego,
które było już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, doprowadziło także
do naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 178 ust. 1 i art. 188 Kon-
stytucji. Skoro zaś Sąd ograniczył swoje rozważania wyłącznie do kwestii odpowie-
dzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza Straży Granicznej, a zupełnie pominął kwe-
stię kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z art. 45 ust. 1 pkt 3 i
art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej, przyjąć należy że nie rozpoznał istoty
sprawy. Ponadto Minister Sprawiedliwości podkreślił, że zakwestionowany przez Sąd
§ 38 ust. 5 rozporządzenia obowiązywał w dacie wydania decyzji o wydaleniu ze
służby. Usunięcie przez Trybunał Konstytucyjny wadliwości omawianego rozporzą-
dzenia nie oznacza samo przez się otwarcia drogi sądowej dla Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Drogę sądową przed tym Sądem zamyka przepis art. 19 pkt 3
ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Krzysztof B. był stroną dwóch spraw. Nie można mieć wątpliwości, że miały
one różne, każda właściwe tylko sobie, podstawy faktyczne i prawne, a także formy
postępowania zakończone odrębnymi rozstrzygnięciami. W pierwszej z nich, tj. dys-
cyplinarnej, chodziło o ustalenie czy Krzysztof B., będący funkcjonariuszem Straży
Granicznej naruszył dyscyplinę służbową i o wymierzenie mu za to kary dyscyplinar-
nej (por. art. 135 i art. 136 ustawy o Straży Granicznej). Rozstrzygnięcie tej sprawy
przez wymierzenie kary wydalenia ze służby, z mocy expressis verbis sformułowa-
nego ustawowego postanowienia (por. art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o Straży Granicz-
nej) musiało w konsekwencji spowodować zwolnienie tak ukaranego ze służby, co
nastąpiło odpowiednim aktem administracyjnym odpowiedniego organu w dwuin-
stancyjnym postępowaniu, podlegającym także weryfikacji sądowo-administracyjnej.
Tylko w tej drugiej sprawie, choć tak bardzo zależnej od wyniku pierwszej z nich,
mogła być wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawy dys-
cyplinarne nie podlegały bowiem wówczas właściwości Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego (art. 19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który to
stan prawny uległ zmianie dopiero w następstwie nowelizacji obu ustaw. Najpierw
ustawą z dnia 15 grudnia 1999 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 2, poz. 5) zmieniony został art.
19 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez dodanie zastrzeżenia
dopuszczającego ustawowe wyłomy zakazanej właściwości sądu administracyjnego
w sprawach dyscyplinarnych (,,chyba, że ustawa stanowi inaczej"). Następnie zaś w
ustawie o Straży Granicznej - ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz.U. Nr 45, poz.
498 - art. 1 pkt 110) - dodany został art. 136 b, którym wprowadzono po pierwsze,
zaskarżalność instancyjną orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez Komendanta
Głównego Straży Granicznej; podlega ono zaskarżeniu do ministra właściwego do
spraw wewnętrznych (art. 136 b ust. 4) oraz po drugie - prawo ukaranego funkcjona-
riusza do zaskarżenia orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne do Na-
czelnego Sądu Administracyjnego (art. 136 b ust. 5).

Odrębność sprawy dyscyplinarnej w stosunku do sprawy, która została pod-
dana jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek skargi od decyzji
Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 listopada 1999 r. w przedmiocie zwolnienia
Krzysztofa B. ze służby i ówczesna niewłaściwość sądu administracyjnego w spra-
wach dyscyplinarnych, były z pewnością przeszkodą do tego, ażeby NSA mógł, przy
zastosowaniu art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozszerzyć za-
kres rozpoznawanej sprawy także o sprawę dyscyplinarną zakończoną ostatecznym
rozstrzygnięciem.

Na powyższym tle, przyjęty w zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku
NSA zakres oceny prawnej nasuwa poważne zastrzeżenia. Przede wszystkim ude-
rzający jest brak konsekwencji. O ile z jednej strony NSA powstrzymał się od jakie-
gokolwiek wglądu w merytoryczne aspekty sprawy dyscyplinarnej (w szczególności
co do zasadności ukarania), to z drugiej - na skutek zakwestionowania określonej
zasady proceduralnej ówcześnie obowiązującej procedury dyscyplinarnej - przyjął
taki stan rzeczy jak gdyby nie zaistniała podstawa z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o
Straży Granicznej. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegłszy - za wy-
rokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99 - określoną
niesprawiedliwość obowiązującej wówczas procedury dyscyplinarnej (w zakresie §
38 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini-
stracji z dnia 10 grudnia 1997 r.), uznał, że wobec tego orzeczenie, które zostało wy-
dane w źle (niekonstytucyjnie) skonstruowanym trybie odwoławczym, nie może wy-
woływać konsekwencji prawnych określonych w ustawie o Straży Granicznej. Stano-
wisko powyższe jest nie do przyjęcia z przyczyn wskazanych w rewizji nadzwyczajnej
Ministra Sprawiedliwości. Należy podkreślić kilka najistotniejszych aspektów naru-
szenia przez NSA zakresu rozpoznawanej sprawy. Przede wszystkim, w znaczeniu
formalnym, NSA nie miał podstawy prawnej do przedstawionego ,,pominięcia" orze-
czenia dyscyplinarnego, które zostało wydane przez właściwy organ na określonych
podstawach prawa materialnego i z zastosowaniem obowiązującej procedury. W tych
warunkach nie mogło wchodzić w rachubę ustalenie nieobowiązywania przedmioto-
wego orzeczenia dyscyplinarnego według teorii bezwzględnej nieważności aktów
administracyjnych. Nie zachodziły bowiem żadne okoliczności, które mogłyby być -
nawet na gruncie tej kontrowersyjnej teorii - istotne. W tym kontekście trzeba też
podkreślić, że obowiązywanie kwestionowanego przez NSA paragrafu 38 ust. 5 roz-
porządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 grudnia 1997 r.
(w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia dyscyplinarnego) zostało potwierdzo-
ne wymienionym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który stosownie do
przyznanego mu w Konstytucji uprawnienia (por. art. 190 ust. 3 Konstytucji) określił
utratę mocy obowiązującej tego przepisu na dzień 16 listopada 2000 r. Z powyższe-
go orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynikała troska o uniknięcie luki w przepi-
sach postępowania dyscyplinarnego uniemożliwiającej ustalanie ustawowo określo-
nych konsekwencji prawnych między innymi za naruszenie przez funkcjonariusza
dyscypliny służbowej (por. w szczególności art. 135 i 136 ustawy o Straży Granicz-
nej). Z tymi celami orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zaskarżony wyrok NSA
pozostaje w wyraźnej sprzeczności. Powołując się bowiem na wadliwość paragrafu
38 ust. 5 rozporządzenia z dnia 10 grudnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny
oceną swego wyroku, w istocie wyłączył zastosowanie wobec funkcjonariusza Straży
Granicznej konsekwencji prawnych, które ustawa wiąże z naruszeniem dyscypliny
służbowej. Jest to skutek zaskarżonego wyroku, którego nie można zaakceptować, a
wynika on - jak to wyżej przedstawiono - z wadliwych założeń co do zakresu rozpo-
znawanej sprawy, przyjętych z naruszeniem przepisów wskazanych w podstawie
rewizji nadzwyczajnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie prawnym poprzedzającym
wymienione wyżej nowelizacje ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i
ustawy o Straży Granicznej - orzeczenia dyscyplinarne nie podlegały w ogóle właś-
ciwości sądowej. W tym zakresie, pozostającym poza podstawami rewizji nadzwy-
czajnej, wydaje się celowe odesłanie do stanowiska Sądu Najwyższego, w szczegól-
ności wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 stycznia 2001 r., III
ZP 28/00 (OSNAPiUS 2001 nr 7, poz. 210), że jeżeli na gruncie polskiego porządku
brak jest wyraźnego przepisu ustawy zwykłej, który przewidywałby dopuszczalność
drogi sądowej w sprawach dotyczących ochrony podstawowych wolności lub praw
gwarantowanych Konstytucją RP, w sprawach tych gwarancja prawa do sądu przy-
sługuje każdemu bezpośrednio na podstawie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Kon-
stytucji RP w związku z art. 175 i art. 177 Konstytucji RP.

Z wyżej przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwy-
czajna miała usprawiedliwione podstawy i w konsekwencji zastosował art. 39313 § 1
KPC.
========================================