Wyrok z dnia 18 maja 2001 r.
III RN 197/00

1. Ustalenie znaczenia użytego w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia
1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz.U. Nr 139,
poz. 934 ze zm.) pojęcia niedookreślonego "interes członków funduszu" nie
może być dokonane w wyniku wykładni abstrakcyjnej, lecz powinno uwzględ-
niać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy i kontekst normatywny, w któ-
rym to pojęcie występuje. Interes członków otwartego funduszu emerytalnego
realizuje się przez gospodarowanie powierzonymi wybranemu funduszowi
środkami finansowymi w sposób racjonalny, zgodny z prawem oraz zasadami
sztuki zarządzania portfelami inwestycyjnymi, w celu osiągnięcia maksymalnej
rentowności, przy jednoczesnej minimalizacji ryzyka inwestycyjnego. Interes
ten wyraża się również w osiągnięciu ostatecznego, optymalnego efektu dzia-
łalności prowadzonej przez fundusz.
2. Minister Pracy i Polityki Społecznej jest uprawniony do wniesienia re-
wizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie
udzielenia zezwolenia na zmianę statutu otwartego funduszu emerytalnego.


Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2001 r. sprawy ze skargi
,,Z.S." Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego na decyzję Urzędu Nadzoru nad
Funduszami Emerytalnymi z dnia 3 stycznia 2000 r. [...] w przedmiocie zezwolenia
na zmianę statutu funduszu, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Pracy i Polityki
Społecznej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23
maja 2000 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzję oraz
poprzedzającą ją decyzję Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi z dnia 19
listopada 1999 r. w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na zmianę § 14 ust.
1 pkt 5 statutu OFE ,,Z.S." (pkt 1 tego wyroku) i w tym zakresie przekazał sprawę Na-
czelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi decyzją z dnia 19 listopada
1999 r. odmówił Z.S. Otwartemu Funduszowi Emerytalnemu zezwolenia na zmianę
statutu zgodnie z wnioskiem z dnia 1 września 1999 r. Zdaniem Urzędu, przedsta-
wione we wniosku zmiany polegały, na likwidacji górnej granicy kosztów związanych
z realizacją nabywania lub zbywania aktywów Funduszu oraz przechowywania akty-
wów Funduszu, stanowiących równowartość wynagrodzenia Depozytariusza, pokry-
wanych bezpośrednio z aktywów Funduszu (§ 14 ust. 1 pkt 1 i 3 statutu Funduszu)
oraz na likwidacji górnej granicy kosztów zarządzania Funduszem przez Z.S. Pow-
szechne Towarzystwo Emerytalne Spółkę Akcyjną, pokrywanych bezpośrednio z
aktywów Funduszu ( § 14 ust. 1 pkt 5 statutu Funduszu). W ocenie Urzędu propo-
nowane zmiany naruszają interes obecnych członków Funduszu. Wskazano w
szczególności na to, iż likwidacja górnej granicy kosztów pokrywanych bezpośrednio
z aktywów Funduszu spowoduje, że w przypadku, gdy koszty związane z realizacją
nabywania lub zbywania aktywów Funduszu przekroczą w roku 2002 i latach następ-
nych kwotę 7.592.658 zł, zaś koszty związane z przechowywaniem aktywów Fundu-
szu przekroczą w latach 2002 i następnych kwotę 632.554,20 zł, to zostaną one po-
kryte bezpośrednio z aktywów Funduszu. Urząd stwierdził w związku z tym, że nowy
sposób kalkulacji kosztów związany z realizacją nabywania lub zbywania aktywów
Funduszu oraz przechowywania aktywów Funduszu, stanowiących równowartość
wynagrodzenia Depozytariusza, spowoduje dodatkowe obciążenia finansowe dla
obecnych członków Funduszu, w sytuacji znacznego wzrostu transakcji nabywania
lub zbywania aktywów Funduszu oraz wartości aktywów Funduszu. Według Urzędu
wnioskowany sposób kalkulacji kosztów zarządzania Funduszem przez Towarzystwo
narusza interes obecnych członków Funduszu. W przypadku bowiem likwidacji gór-
nej granicy kosztów pokrywanych bezpośrednio z aktywów Funduszu, gdy koszty
zarządzania Funduszem przekroczą w roku 2002 i latach następnych kwotę
11.223.088,63 zł, to zostaną one pokryte bezpośrednio z aktywów Funduszu. W
związku z powyższymi ustaleniami Urząd uznał, że w sytuacji znacznego wzrostu
aktywów netto Funduszu, nowy sposób kalkulacji kosztów spowoduje dodatkowe
obciążenia finansowe dla obecnych członków Funduszu. Urząd stwierdził, że propo-
nowane zmiany statutu Funduszu mają na celu wyłącznie poprawienie rentowności
Towarzystwa w 2002 roku i w latach następnych przez przeniesienie na członków
Funduszu obowiązku ponoszenia kosztów związanych z realizacją nabywania lub
zbywania aktywów Funduszu oraz przechowywania aktywów Funduszu stanowią-
cych równowartość wynagrodzenia Depozytariusza, a także kosztów zarządzania
Funduszem przez Towarzystwo.
Urząd Nadzoru decyzją z dnia 3 stycznia 2000 r., wydaną po rozpatrzeniu
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie Urzędu nowy sposób kalkulacji kosztów związanych z realizacją na-
bywania lub zbywania aktywów Funduszu oraz przechowywania aktywów Funduszu,
stanowiących wynagrodzenie Depozytariusza, spowoduje dodatkowe obciążenie fi-
nansowe dla obecnych członków Funduszu, w sytuacji znacznego wzrostu liczby
transakcji określonych w § 14 ust. 1 pkt 2 statutu Funduszu oraz wzrostu wartości
aktywów Funduszu. Urząd jest zdania, że twierdzenie wnioskodawcy, które zakłada,
iż opłata od transakcji zostanie zrekompensowana przez zysk z transakcji, nie
uwzględnia faktu, że przy dotychczasowym brzmieniu statutu w przypadku dużej
liczby transakcji koszty pokrywane z aktywów Funduszu, po przekroczeniu górnej
granicy kosztów bezpośrednio z aktywów Funduszu, byłyby mniejsze niż po zmianie
statutu, która prowadzi do likwidacji górnej granicy kosztów pokrywanych bezpo-
średnio z aktywów. Nawet jeżeli zysk z dokonanych transakcji zrekompensuje koszty
transakcji pokrywane z aktywów Funduszu, to przy obecnym brzmieniu statutu war-
tość aktywów Funduszu będzie większa, wobec mniejszych kosztów obciążających
te aktywa, co wynika jednoznacznie z powiązania kosztów związanych z przechowy-
waniem aktywów Funduszu oraz kosztów zarządzania Funduszem z wartością akty-
wów Funduszu oraz z likwidacji górnej granicy kosztów pokrywanych bezpośrednio z
aktywów. Ponadto w ocenie Urzędu zwiększenia wartości aktywów nie można wią-
zać jedynie ze wzrostem liczby członków Funduszu, lecz także należy je powiązać z
wynikami prowadzonej przez Fundusz działalności inwestycyjnej. Zdaniem Urzędu
aktywa Funduszu nie mogą stanowić źródła finansowania nierentownej działalności
Towarzystwa poprzez przeniesienie na członków Funduszu obowiązku ponoszenia
kosztów związanych z realizacją nabywania lub zbywania aktywów Funduszu oraz
przechowywania aktywów Funduszu stanowiących równowartość wynagrodzenia
Depozytariusza, a także kosztów zarządzania Funduszem przez Towarzystwo.
Urząd nie podzielił poglądu, że brak świadomości, jaka jest rzeczywista procentowa
stawka opłaty, nie może skutkować odczuciem członków Funduszu, iż zostały na
nich nałożone dodatkowe obciążenia finansowe. Zgodnie z art. 190 ustawy o orga-
nizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych otwarty fundusz udostępnia prospekt
informacyjny, zawierający między innymi statut funduszu, każdej osobie, która złoży
wniosek o przyjęcie do funduszu, przy czym powinno to nastąpić przed zawarciem
umowy z funduszem. Otwarty Fundusz Emerytalny udostępnia prospekt informacyjny
także na każde żądanie członka. Członek funduszu ma więc możliwość zapoznania
się z maksymalną wysokością, sposobem oraz trybem kalkulacji i pokrywania kosz-
tów zarządzania funduszem oraz oceny, czy zmiana statutu polegająca na zmianie
sposobu kalkulacji tych kosztów stanowi dodatkowe obciążenie finansowe. W konse-
kwencji Urząd uznał, że zaproponowane zmiany brzmienia § 14 ust. 1 pkt 1, 3 i 5
statutu Z.S. Otwartego Funduszu Emerytalnego prowadziły do zwiększenia kosztów
obciążających aktywa funduszu. Stanowią zatem dodatkowe obciążenia finansowe
dla obecnych członków Funduszu i jako takie naruszają interesy członków Funduszu.
W skardze na powyższą decyzję Z.S. Otwarty Fundusz Emerytalny zarzucił
naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 22 ust. 2 ustawy przejawiające się w
nieuzasadnionej odmowie zezwolenia na zmianę statutu Z.S. Otwartego Funduszu
Emerytalnego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym
art. 80 i 107 § 3 KPA poprzez arbitralne i nieuzasadnione przyjęcie, że dokonane
zmiany w statucie są sprzeczne z interesem obecnych członków Funduszu oraz art.
7 i 77 § 1 KPA w wyniku niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowo-
dowego, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego. Zdaniem
skarżącego, Urząd Nadzoru utożsamia interes członka Funduszu jedynie z wąsko
rozumianym interesem finansowym, wiązanym jedynie z kosztami funkcjonowania
Funduszu, pokrywanymi bezpośrednio z jego aktywów, nie uwzględnił zaś, iż interes
finansowy jest należycie zabezpieczony dopiero wówczas, gdy jest umożliwiony
przyrost wartości aktywów Funduszu, dzięki czemu członek Funduszu , przechodząc
na emeryturę może otrzymać wyższe świadczenie. Wąskie rozumienie interesu
członka Zdaniem Urzędu Funduszu nie uwzględnia takiego dobra jak bezpieczeń-
stwo aktywów, które przejawia się w podejmowaniu przez Towarzystwo działań zmie-
rzających do wzrostu wartości aktywów. Tym samym obciążenie Towarzystwa wzra-
stającymi kosztami działalności Funduszu w związku ze wzrostem aktywów Fundu-
szu spowoduje, że Towarzystwo nie będzie zainteresowane wzrostem liczby człon-
ków Funduszu i wzrostem jego aktywów. Zdaniem Funduszu przyjęta przez Urząd
Nadzoru definicja interesu członka Funduszu uniemożliwia Towarzystwu należyte
wywiązanie się z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych aktywów
Funduszu. Skarżący stwierdził, iż zamierzone zmiany w statucie Funduszu są
zgodne z art. 136 ust.1 ustawy, określającym zasady ponoszenia kosztów związa-
nych z działalnością funduszy emerytalnych, a więc tym samym nie naruszają inte-
resów członków Funduszu. Nie jest bowiem możliwe, aby zmiana statutu zgodna z
prawem była jednocześnie sprzeczna z interesem członków funduszu emerytalnego.
W skardze podniesiono również, iż proponowana zmiana statutu nie oznacza zmiany
systemu ustalania kosztów działalności Funduszu. W przypadku bowiem kosztów
zarządzania zostają zachowane górne granice tych kosztów. Zmiana ma zaś na celu
jedynie stworzenie możliwości reagowania na inflację i na wzrost kosztów
działalności Funduszu, wynikających ze zwiększenia się wartości jego aktywów.
W odpowiedzi na skargę Urząd Nadzoru wniósł o oddalenie skargi jako bez-
zasadnej. Podkreślił, iż błędne jest twierdzenie skarżącego, że proponowane zmiany
w statucie Funduszu są zgodne z ustawą i w konsekwencji zmiana ta nie powoduje
naruszenia interesu członów Funduszu. W ocenie Urzędu przez pojęcie ,,interesu
członka funduszu" należy rozumieć racjonalne zarządzanie środkami finansowymi
członka przekazanymi do Funduszu w sposób zgodny z przepisami prawa, w tym z
naczelną zasadą polityki inwestycyjnej, wyrażoną w art. 139 ustawy. Zdaniem
Urzędu Nadzoru w przedmiotowej sprawie zaszła konieczność ustalenia, czy w wyni-
ku zaproponowanych przez skarżącego zmian w statucie Funduszu nastąpiło naru-
szenie interesu członków Funduszu, w szczególności praw członka wynikających z
umowy zawartej pomiędzy członkiem Funduszu a Funduszem. Posługując się wyli-
czeniami matematycznymi, Urząd Nadzoru stwierdził, iż zmiana statutu Funduszu
spowoduje zmniejszenie aktywów członków Funduszu zarządzanych przez Towarzy-
stwo, co w konsekwencji doprowadzi do zmniejszenia się wysokości przyszłego
świadczenia emerytalnego. Podniesiono również, iż proponowana zmiana narusza w
istotny sposób warunki umowy zawieranej pomiędzy Funduszem a jego członkiem,
ponieważ statut jest immanentną częścią tej umowy. Zdaniem Urzędu Nadzoru pro-
ponowane zmiany nie mają na uwadze zwiększenia bezpieczeństwa aktywów Fun-
duszu i nie są spowodowane zmianami zewnętrznymi otoczenia ekonomicznego
funkcjonowania Funduszu, lecz wynikają wyłącznie ze względów komercyjnych.
Skarżący był świadomy, że istotą funkcjonowania Funduszu jest pozyskiwanie no-
wych członków, zwiększanie jego aktywów, a przede wszystkim dokonywanie opera-
cji na rynku kapitałowym, a konsekwencją takich działań będzie niewątpliwy wzrost
kosztów działalności Towarzystwa, nie zaś Funduszu. Urząd Nadzoru nie zgodził się
również z zarzutem naruszenia w toku przeprowadzonego postępowania administra-
cyjnego przepisów postępowania administracyjnego. Stwierdzono, iż postępowanie
dowodowe doprowadziło do ustalenia prawdy materialnej, co też pozwoliło na wy-
prowadzenie jednoznacznego twierdzenia, iż proponowane zmiany statutu Funduszu
w sposób oczywisty i wyraźny stoją w kolizji z interesem obecnych członków Fundu-
szu (art. 22 ust. 2 ustawy).
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2000
r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 3 stycznia 2000 r. oraz poprzedzającą ją de-
cyzję z dnia 19 listopada 1999 r. w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na
zmianę § 14 ust. 1 pkt 5 statutu Z.S. Otwartego Funduszu Emerytalnego, w pozo-
stałej części skargę oddalił.
W ocenie Sądu z przepisu art. 29 ust. 3 ustawy nie można wyprowadzić
wniosku, iż odpłatność za zarządzanie funduszem pobierana przez towarzystwo
emerytalne jest co do zasady niepełna. Uzupełnieniem powyższej reguły jest przepis
art. 136 ust. 2 ustawy, według którego fundusz może pokrywać bezpośrednio ze
swoich aktywów koszty zarządzania funduszem przez towarzystwo w kwocie ustalo-
nej w statucie, jednak nie wyższej niż 0,05 % wartości aktywów netto zarządzanych
w skali miesiąca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione przepi-
sy odgrywają rolę w interpretacji art. 137 ust. 1 ustawy, który nakazuje pokrycie przez
towarzystwo kosztów działalności funduszu nie pokrywanych bezpośrednio z jego
aktywów. Są to pozostałe koszty działalności funduszu, inne niż te, o których mówi
art. 136 ust. 1 i 2 ustawy, pokrywane bezpośrednio z aktywów funduszu albo koszty
zarządzania funduszem przekraczające wskaźnik ustalony w przepisach prawa lub
kwotę ustaloną w statucie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepisy te
pozwalają towarzystwu emerytalnemu na pokrywanie realnych kosztów działalności
funduszu emerytalnego związanych z realizacją transakcji dotyczących aktywów
funduszu, przechowywaniem tych aktywów oraz realnych kosztów zarządzania fun-
duszem, bezpośrednio z aktywów funduszu, do maksymalnej wysokości określonej w
statucie funduszu. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie ma prawnie uza-
sadnionych powodów, by domagać się od towarzystwa emerytalnego przyjęcia na
siebie obowiązku ponoszenia części tych kosztów działalności funduszu, ponad
miarę ustaloną w ustawie. Obowiązku ponoszenia kosztów działalności ponad miarę
ustaloną w ustawie, nie da się wyprowadzić przede wszystkim z obowiązku dbania o
interes członków funduszu. Jednym z przejawów interesu członków funduszu jest
nieuszczuplanie zasobów funduszu kosztami jego działalności. Nie tak jednak defi-
niowany interes członków funduszy powinien być, zdaniem Sądu, przedmiotem
działań ochronnych Urzędu Nadzoru. Co ważniejsze, z interesem członków funduszu
nie można nie łączyć kondycji finansowej towarzystwa emerytalnego, zarzą-
dzającego środkami finansowymi funduszu.
Według Sądu projektowane zmiany powinny być także oceniane w świetle
wymagań ustawowych dotyczących ich treści. Art. 13 ust. 1 pkt 6 ustawy stanowi, iż
statut powinien określać maksymalną wysokość, sposób oraz tryb kalkulacji i pokry-
wania kosztów obciążających fundusz. Propozycje zmian § 14 ust. 1 pkt 1 i 3, zda-
niem Sądu, tych wymagań nie spełniają, ponieważ nie przewidują określenia mak-
symalnej wysokości kosztów. W związku z powyższym proponowane zmiany sposo-
bu ustalania kosztów transakcji dotyczących aktywów funduszu i kosztów przecho-
wywania tych aktywów uznano za sprzeczne z prawem i w tej części Sąd skargę od-
dalił. W przypadku zaś zmiany § 14 ust. 1 pkt 5 statutu koszty obciążające fundusz
są wprawdzie zróżnicowane, jednak są one określone w sposób maksymalny. Tym
samym proponowana zmiana § 14 ust. 1 pkt 5 statutu nie narusza, zdaniem Naczel-
nego Sądu Administracyjnego, przepisu art. 13 ust. 1 pkt 6 ustawy.
Minister Pracy i Polityki Społecznej w rewizji nadzwyczajnej od powyższego
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił rażące narusze-
nie: 1) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 roku o organizacji i funkcjonowa-
niu funduszy emerytalnych (Dz.U. Nr 139, poz. 934 ze zm.), 2) art. 328 § 2 Kodeksu
postępowania cywilnego z dnia 17 listopada 1964 roku, 3) art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
(Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), 4) art. 8, art. 9, art. 11 Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie wyroku Naczel-
nego Sądu Administracyjnego w części objętej zaskarżeniem (w części uchylającej
zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Urzędu Nadzoru nad Funduszami
Emerytalnymi z dnia 19 listopada 1999 roku w części dotyczącej odmowy wyrażenia
zgody na zmianę § 14 ust. 1 pkt 5 statutu Z.S. Otwartego Funduszu Emerytalnego
oraz zasądzającej od Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi na rzecz Z.S.
Otwartego Funduszu Emerytalnego kwotę 10 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowe-
go) oraz oddalenie skargi Z.S. Otwartego Funduszu Emerytalnego ewentualnie o
uchylenie powyższego wyroku w części objętej zaskarżeniem i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej każda zmiana brzmienia statutu
funduszu emerytalnego wymaga wydania zezwolenia Urzędu Nadzoru w formie de-
cyzji administracyjnej, zaś przepis art. 22 ust. 2 ustawy kreuje normatywne kryteria
oceny przedmiotowych wniosków. Jednym z nich jest legalność, czyli niesprzeczność
z prawem proponowanych zmian, drugim zaś jest zgodność z interesem członków
funduszu emerytalnego. Bezdyskusyjny w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż pro-
ponowana zmiana § 14 ust. 1 pkt 5 statutu Funduszu w brzmieniu nadanym wnios-
kiem Funduszu z dnia 1 września 1999 roku jest zgodna z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy,
który nakazuje aby statut funduszu określał rodzaje, maksymalną wysokość, sposób
oraz tryb kalkulacji i pokrywania kosztów obciążających fundusz. Urząd Nadzoru w
toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania ze-
zwolenia na zmianę statutu, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z
dnia 23 maja 2000 roku, potwierdził zgodność z prawem przedstawionej propozycji
zmiany § 14 ust. 1 pkt 5 statutu Funduszu.
Drugim jednakże kryterium oceny proponowanych zmian statutu, który według
Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jest równowartościowy normatywnie wobec
pierwszego kryterium, zgodnie z brzmieniem art. 22 ust. 2 ustawy, jest zgodność za-
pisów statutu z interesem członków funduszu. Podstawowe reguły interpretacji języ-
kowej, dające wskazówki, jak ustalić właściwe znaczenie przepisów prawa, czyli do-
konanie prawidłowego dekodowania norm prawnych z przepisów, nie pozwalają, by
do tekstu przepisu prawnego coś dodawać ani odejmować. Nie może również wpły-
nąć na sposób pojmowania ,,interesu członków funduszu emerytalnego" jako praw-
nego kryterium oceny zmian statutu funduszu emerytalnego fakt, iż jest to pojęcie
niedookreślone. Pojęcia niedookreślone występują bowiem wówczas, gdy pewne
elementy sytuacji faktycznej lub dyspozycji są pozostawione ocenom wartościują-
cym. Są to pojęcia, które nie posiadają jasnej, jednoznacznej i ściśle określonej tre-
ści. Termin niedookreślony różni się wyłącznie tym od terminu określonego jakim jest
,,zgodność z prawem", iż wymaga od organu stosującego prawo nie tylko czynności
subsumcji, lecz również konkretyzacji woli ustawodawcy, aby ją właściwie zastoso-
wać do konkretnego przypadku. Różnica między powyższymi pojęciami ma, w oce-
nie wnoszącego rewizję nadzwyczajną, wyłącznie charakter ilościowy i wynika jedy-
nie z różnych form techniki legislacyjnej. Podobnie jak w przypadku terminów okre-
ślonych, tak też w przypadku stosowania przepisu zawierającego zwrot niedookre-
ślony należy przyjąć, że w konkretnej sprawie tylko jedno rozstrzygnięcie może być
trafne. Organ administracji uzyskuje kompetencje do tego, aby przy podejmowaniu
decyzji w poszczególnych sprawach kierować się ocenami indywidualnymi konkret-
nej sytuacji lub pewnymi zasadami postępowania o uzasadnieniu aksjologicznym, nie
sformułowanymi w przepisach prawa. W procesie odczytywania z treści przepisów
prawa norm prawnych należy odnieść ocenę danego stanu faktycznego do treści
konkretnej, osadzonej w ustawie, chronionej wartości. Wprowadzając do art. 22 ust.
2 ustawy termin ,,interes członków funduszu" ustawodawca przeniósł na Urząd Nad-
zoru upoważnienie, a zarazem obowiązek do bezpośredniego realizowania cennego
i prawnie chronionego dobra w konkretnej sytuacji, gdyż chce ujawnienia się w da-
nych warunkach skutku prawnego. W związku z powyższym termin ,,interes członków
funduszu" rożni się od innych pojęć języka prawnego wyłącznie szerszym zakresem
znaczeniowym i bezpośrednim odniesieniem do ustawowo chronionej wartości lub
też grup wartości, które legły u podstaw kreowania aktu normatywnego. W razie wy-
stąpienia w przepisie prawa zwrotu nieostrego organ administracji , podobnie jak
przy stosowania każdego innego pojęcia, dokonuje jego interpretacji, kierując się
podobnymi regułami, jak przy każdej wykładni prawa. Przez fakt umieszczenia pojęć
niedookreślonych w tekście prawnym stają się one pojęciami prawnymi, które mają
tę samą wartość z punktu widzenia normatywnego.
Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że zgodnie z ukształtowanym po-
glądem doktryny prawa, jak również linią orzecznictwa, wydanie decyzji administra-
cyjnej na podstawie normy prawnej zawierającej pojęcia nieostre nie może w żadnym
zakresie ograniczyć sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej
wydanej na podstawie normy prawnej zawierającej takie pojęcia nieostre. Swoboda
organu wydającego decyzję w oparciu o przepis zawierający pojęcie nieostre dotyczy
wyłącznie interpretacji i oceny stanu faktycznego sprawy, w której ma być wydana
decyzja z punktu widzenia jego zgodności z hipotezą normy prawnej zawierającej
takie pojęcia nieostre. Prawidłowość ustalenia stanu faktycznego zgodnie z regułami
postępowania dowodowego oraz dokonana przez organ administracji swobodna
ocena, czy stan ten odpowiada przyjętemu w normie prawnej znaczeniu, podlegają
kontroli sądu administracyjnego, gdyż użycie w normie prawnej wyrażenia nieostrego
nadaje mu znaczenia prawne, nie tylko zaś faktyczne. Przedmiotem zaś kontroli są-
dowej jest zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. Sąd administracyjny kontroluje
zatem nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, lecz również dokonaną
przez organ administracji ocenę danego pojęcia na tle danego stanu faktycznego. W
związku z powyższym w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny roz-
patrując skargę Funduszu na decyzje Urzędu Nadzoru był uprawniony i zobowiązany
w przypadku rozpatrywania terminu nieostrego ,,interes członków funduszu" do anali-
zy nie tylko uwarunkowań zewnętrznych wynikających z chronionych wartości za-
wartych w całym systemie prawa, ale przede wszystkim uwarunkowań wynikających
z wartości i zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano
dane pojęcie nieostre. Z treści uzasadnienia orzeczenia w przedmiotowej sprawie
Minister Pracy i Polityki Społecznej wyprowadził wniosek, iż dla Naczelnego Sądu
Administracyjnego posłużenie się w art. 22 ust. 2 ustawy terminem ,,interes członków
funduszu" ma znaczenie drugorzędne, czy też wręcz wtórne, wobec innego kryterium
oceny proponowanych zmian statutu Funduszu, jakim jest zgodność z prawem. Le-
galność zmian statutu Funduszu jest według Sądu priorytetowym wyznacznikiem i
determinantem działań administracyjnej reglamentacji funduszy emerytalnych. Mini-
ster Pracy i Polityki Społecznej jest zdania, że tym samym Naczelny Sąd Administra-
cyjny naruszył w sposób rażący art. 22 ust. 2 ustawy.
W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Naczelny Sąd Administracyjny
był zobowiązany w przypadku ustalenia, iż Urząd Nadzoru przekroczył granice swo-
bodnej oceny stanu faktycznego, a więc rozumienia terminu ,,interes członków fundu-
szu", do przedstawienia wyczerpującej własnej interpretacji rozumienia tego terminu
w przedmiotowej sprawie. Sąd administracyjny ma pełne prawo zastępować inter-
pretację dokonaną przez Urząd Nadzoru swoją własną wykładnią. W ramach wy-
kładni Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje, czy stan faktyczny został przez or-
gan administracji publicznej prawidłowo oceniony. Bowiem interpretacja pojęcia nie-
ostrego jakim jest ,,interes członków funduszu" to także interpretacja faktu, jakim jest
zmiana statutu Funduszu, za pomocą tego właśnie pojęcia wyróżnionego opisowo.
Wykładnia pojęcia nieostrego, jakiej powinien w przedmiotowej sprawie dokonać Na-
czelny Sąd Administracyjny, służy zatem nie tylko ustaleniu znaczenia art. 22 ust. 2
ustawy, aby można było na jego podstawie spowodować określone skutki prawne,
czyli sformułować końcowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej,
ale także poszukiwaniu faktów oraz określeniu zakresu, w jakim mogą się znajdować
fakty istotne dla sprawy. Uwzględniając zatem wagę interpretacji pojęć niedookreślo-
nych przez sąd administracyjny i ich funkcję, niedopuszczalne jest twierdzenie, iż
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przysługuje ,,wolna" i niekontrolowana ni-
czym ocena użycia terminu niedookreślonego. Ze stanowiska zarówno Urzędu Nad-
zoru, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłużenie się terminem niedookre-
ślonym ,,interes członków funduszu emerytalnego" wiąże się nieodwracalnie z za-
gadnieniem luzów decyzyjnych. Jednak ów luz decyzyjny w ocenie Ministra Pracy i
Polityki Społecznej ma określone granice. Podmiot stosujący ów termin związany jest
bowiem w procesie wykładni pojęć niedookreślonych przyjmowanymi w nauce prawa
zasadami wykładni i interpretując owe pojęcia niedookreślone powinien odwoływać
się tylko do reguł języka i reguł wykładni. Wprowadzenie pojęć niedookreślonych to
także niewątpliwe nawiązanie do wartości, które legły u podstaw danego aktu nor-
matywnego, co w konsekwencji prowadzi do określenia i wyboru wartości. Jeżeli zaś
chodzi o wybór wartości, to należy pamiętać, iż poza kwestią języka, ukrytym ele-
mentem każdego systemu normatywnego, a więc i systemu prawa, jest określony
zbiór wartości włączony do niego przez proces racjonalizacji i legitymizacji. Nie może
to być jednak zbiór wartości dowolnych, gdyż prawo nie jest wartością autonomiczną,
ale opartą o wartości powszechnie uznawane przez społeczeństwo, które legły u
podstaw budowy nowego systemu zabezpieczenia społecznego.
Minister Pracy i Polityki Społecznej jest zdania, że Naczelny Sąd Administra-
cyjny w przedmiotowej sprawie nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku ustalenia
treści pojęcia ,,interes członków funduszu". W państwie praworządnym nie można
uznać, iż jednozdaniowe twierdzenie, iż z ,,interesem członków funduszu nie sposób
bowiem nie łączyć kondycji finansowej towarzystwa emerytalnego, zarządzającego
ich środkami finansowymi", jest wypełnieniem treści pojęcia niedookreślonego. For-
mułowanie treści pojęcia niedookreślonego to nie tylko zabieg oparty o reguły, jak i o
zasady. Przy ich wykładni mamy do czynienia nie tylko z metodami logiki formalnej i
wykładnią językową ale również metodami argumentacyjnymi. W procesie wykładni
pojęć niedookreślonych można zauważyć częste posługiwanie się wykładnią histo-
ryczną, intencjami ustawodawcy, spójnością systemu prawa, następstwami społecz-
nymi decyzji, a także słusznością i sprawiedliwością, która ściśle wiąże się z koncep-
cją państwa prawa w znaczeniu materialnym.
Minister Pracy i Polityki Społecznej wyraził pogląd, że Naczelny Sąd Admini-
stracyjny w przedmiotowym wyroku całkowicie abstrahował od brzmienia art. 22 ust.
2 ustawy. Pominął istnienie kolizji pomiędzy interesem finansowym akcjonariuszy
Towarzystwa a interesem członków funduszy emerytalnych, który jest wiązką wielu
interesów. W sposób arbitralny jedynie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie interes
członków funduszu jest związany z kondycją finansową towarzystwa, nie przedsta-
wiając jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za tym stanowiskiem. Nie
uwzględnił w zupełności wymiernych i wyliczalnych matematycznie strat finanso-
wych, jakie poniosą członkowie Funduszu w wyniku zmiany statutu. Tym samym do-
puścił się rażącego naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy poprzez błędną ocenę pojęcia
niedookreślonego, jakim jest ,,interes członków funduszu" na tle przedmiotowego
stanu faktycznego. Uzasadnienie przedmiotowego orzeczenia pozwala na wyprowa-
dzenie stwierdzenia, iż dokonana przez Sąd ocena okoliczności sprawy administra-
cyjnej nosi cechy rażącej dowolności i przekroczyła w stopniu znaczącym granice
swobody interpretacji pojęcia niedookreślonego zawartego w art. 22 ust. 2 ustawy na
tle danego stanu faktycznego. O ile ocena stanu faktycznego dokona przez Urząd
Nadzoru w kontekście stanu faktycznego danej sprawy została poparta rozbudowaną
argumentacją i została ściśle zobiektywizowana, o tyle Naczelny Sąd Administracyj-
ny oparł swe rozumienie ,,interesu członków Funduszu" wyłącznie na bliżej nie spre-
cyzowanym i abstrakcyjnym pojęciu stanu finansowego Towarzystwa. Tym samym w
sposób rażący nie odniósł całokształtu okoliczności kreowanego przez proponowane
zmiany statutu Funduszu do sytuacji materialnej członków Funduszu, która jest pod-
stawową wartością chronioną przez art. 22 ust. 2 ustawy, a co za tym idzie przez
Urząd Nadzoru. Sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie nie uwzględnił ciężaru
gatunkowego, skali, rozmiaru i przewidywanych skutków finansowych proponowa-
nych zmian statutu. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej również stwierdze-
nie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż towarzystwo emerytalne jest uprawnione
do pokrywania realnych kosztów zarządzania funduszem do maksymalnej wysokości
określonej w statucie Funduszu, a więc granicy wyznaczonej prawem w art. 136 ust.
2 ustawy, stanowi rażące naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy. Wskazuje ono jedno-
znacznie, iż zdaniem składu orzekającego pojęcie interesu członków funduszu, jako
swego rodzaju ograniczenia zmian statutów funduszy emerytalnych, pomimo jego
niewątpliwego obowiązywania, faktycznie nie jest wiążącym kryterium oceny zmian
statutów.
Minister Pracy i Polityki Społecznej jest zdania, że w świetle takiej interpretacji
Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne jest powoływanie się przez Urząd
Nadzoru na powstającą w wyniku zmian statutu Funduszu mniej korzystną sytuację
finansową członków Funduszu, poprzez obciążenie ich zwiększonymi ciężarami
kosztów zarządzania funduszem emerytalnym przez Towarzystwo. Tym samym in-
terpretacja prezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny nakazuje pomijać
jedno z prawnych, expressis verbis wyrażonych w ustawie, kryteriów oceny zgłasza-
nych zmian statutu Funduszu. Stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny w zaskarżonym wyroku de facto oznacza, iż w przypadku, gdy zmiana
statutu funduszu emerytalnego jest zgodna z prawem, to jest tym samym równocze-
śnie zgodna z interesem członków funduszu emerytalnego. Stoi to, według Ministra
Pracy i Polityki Społecznej, w oczywistej sprzeczności z podstawowymi regułami wy-
kładni prawa, a w konsekwencji stanowi rażące naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy,
które miało jednoznaczny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W przypadku
bowiem zgodnej z prawem wykładni prawa materialnego, analiza stanu faktycznego
doprowadziłaby do odmiennych wniosków prawnych i w konsekwencji należałoby
sprawę rozstrzygnąć odmiennie.
W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej przy rozpatrywaniu przedmioto-
wej sprawy nie sposób abstrahować od skutków społecznych i prawnych utrzymania
w obrocie prawnym zaskarżonego niniejszą rewizją nadzwyczajną wyroku Naczelne-
go Sądu Administracyjnego. Zaakceptowanie zmiany § 14 ust. 1 pkt 5 statutu Fun-
duszu doprowadziłoby do usankcjonowania stanu prawnego, wbrew wyraźnemu
brzmieniu art. 22 ust. 2 ustawy oraz dyrektywy interpretacyjnej zawartej w art. 200
ust. 1 ustawy, który stanowiłby naruszenie interesu członka. Przy braku legalnej defi-
nicji terminu ,,interes członka funduszu", Minister przyjął, uwzględniając charakter
otwartych funduszy emerytalnych jako podmiotów partycypujących w obligatoryjnym
systemie zabezpieczenia społecznego obywateli, iż przez interes członka funduszu
powinno rozumieć się zarządzanie środkami finansowymi członka, które zostały po-
wierzone wybranemu funduszowi emerytalnemu, w sposób racjonalny, zgodny z
prawem oraz zasadami sztuki zarządzania portfelami inwestycyjnymi, w celu osiąg-
nięcia maksymalnej rentowności przy jednoczesnej minimalizacji ryzyka inwestycyj-
nego. Interes członka funduszu emerytalnego to również ostateczny efekt prowadzo-
nej działalności lokacyjnej w postaci zgromadzonych na indywidualnym koncie
członka środków, które zostaną w formie transferu przekazane do zakładu ubezpie-
czeń emerytalnych po osiągnięciu wieku emerytalnego, co z kolei pozwoli na wyku-
pienie wybranego świadczenia emerytalnego. Analiza przedstawionej zmiany § 14
ust. 1 pkt 5 statutu Funduszu prowadzi do matematycznie ujmowanego twierdzenia,
iż w wyniku wprowadzonych zmian statutu przyrost aktywów Funduszu będzie mniej-
szy niż w warunkach obowiązywania dotychczasowych postanowień statutu Fundu-
szu, przez co członek tego Funduszu, przechodząc na emeryturę będzie dyspono-
wać mniejszą ilością środków zgromadzonych na swoim koncie. Tym samym oko-
liczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wskazują, zdaniem Ministra Pracy
i Polityki Społecznej, jednoznacznie, iż proponowane zmiany statutu Funduszu naru-
szają interes finansowy członka funduszu emerytalnego. Naczelny Sąd Administra-
cyjny, z jednej strony, zanegował możliwości oceny zmian statutu Funduszu przez
Urząd Nadzoru pod względem zgodności z interesem członka funduszu emerytalne-
go, z drugiej zaś strony, umożliwił dowolne i swobodne kształtowanie postanowień
statutu funduszu emerytalnego, o ile tylko są one zgodne prawem. Tym samym Na-
czelny Sąd Administracyjny dokonał swego rodzaju ,,upośledzenia" nadzoru prewen-
cyjnego sprawowanego przez Urząd Nadzoru, co stoi w oczywistej sprzeczności z
normami prawnymi oraz celem kreowania reglamentacji działalności gospodarczej
funduszy emerytalnych.
Minister Pracy i Polityki Społecznej jest zdania, że zaskarżony rewizją nad-
zwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób rażący narusza art.
328 § 2 KPC. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 328 §
2 KPC w związku z art. 59 ustawy o NSA ma odpowiednie zastosowanie, a w
związku z tym pisemne uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazanie podstawy
faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, jak też wyjaśnienie jego podstawy prawnej. W
świetle tej regulacji, stosowanej odpowiednio do kompetencji Naczelnego Sądu
Administracyjnego, jest oczywiste, że uzasadnienie wyroków tego Sądu powinno za-
wierać między innymi szczegółowe powody rozstrzygnięcia, zaś w wyrokach uchyla-
jących decyzje organów administracji dokładne określenie naruszeń prawa material-
nego oraz nieprawidłowości postępowania administracyjnego, które stosownie do
treści art. 22 ustawy o NSA uzasadniają takie uchylenie. Tylko wówczas spełniony
zostanie ustawowy obowiązek informowania stron o przesłankach, którymi kierował
się NSA przy rozstrzyganiu sprawy, a organy administracji uzyskają niezbędną
wskazówkę co do kierunków dalszego postępowania. Zarzut rażącego naruszenia
art. 328 § 2 KPC uwzględnia z jednej strony wagę i rodzaj naruszonego przepisu, z
drugiej zaś strony skutki naruszenia przywołanego przepisu w konkretnej sprawie.
Kreowany w art. 328 § 2 KPC obowiązek należytego uzasadnienia wyroku wypływa z
uznania przez ustawodawcę, iż uzasadnienie spełnia szereg funkcji: spełnienie
prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie wyrok został podjęty; daje pod-
stawę do kontroli logicznej poprawności decyzji; odgrywa także rolę perswazyjną wo-
bec stron postępowania sądowoadministracyjnego; stanowi również niewątpliwą rę-
kojmię, że sąd będzie starannie zastanawiać się nad swym rozstrzygnięciem. We-
dług Ministra Pracy i Polityki Społecznej uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego z dnia 23 maja 2000 roku nie jest realne i nie jest adekwatne wobec
danej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania sądowoadmini-
stracyjnego. Nosi ono znamiona uzasadnienia pozornego. Obarczone jest w stopniu
rażącym błędami logicznymi i wadami formalnymi. Obowiązek prawidłowego uza-
sadnienia orzeczenia powinien być w szczególności prawidłowo wypełniony w przy-
padku, gdy przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego są decyzje
wydane w oparciu o przepisy zawierające pojęcia niedookreślone. Droga myślowa
Sądu, jak i argumentacja przemawiająca za odmiennym rozumieniem pojęcia ,,inte-
res członków funduszy emerytalnych", powinna znajdować swoje pełne i wyczerpu-
jące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, co w przedmiotowej sprawie nie zo-
stało w stopniu wystarczającym spełnione. Konieczne jest podkreślenie, iż od Na-
czelnego Sądu Administracyjnego szczególnie wiele oczekuje się w zakresie wy-
kładni prawa. Bowiem przy wielości przepisów prawa administracyjnego, częstej
wieloznaczności oraz ich daleko posuniętej dezintegracji, ustalenie prawidłowej i jed-
nolitej wykładni prawa powinno ułatwiać orientację pracownikom organów admini-
stracji w rozumieniu pojęć niedookreślonych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja
2000 roku Naczelny Sąd Administracyjny oparł się wyłącznie na kontroli zgodności z
prawem proponowanych zmian statutu Funduszu. Natomiast pominięto, istotną z
punktu widzenia członków funduszu emerytalnego, kwestię skutków finansowych
proponowanych przez wnioskodawcę zmian. Jak już stwierdzono powyżej, kontrola
zmian statutu Funduszu w oparciu o kryterium legalności nie jest w istocie jedynym
normatywnym kryterium oceny proponowanych zmian, czego Naczelny Sąd Admini-
stracyjny zdaje się nie zauważył. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 ustawy ustawo-
dawca postawił warunek koniunkcyjnego spełniania dwóch kryteriów oceny zmian
statutów funduszy emerytalnych. Jednym z nich jest zgodność z prawem, drugim zaś
jest zgodność z interesem członków funduszu emerytalnego. Pomimo, iż drugie
kryterium ma charakter pojęcia niedookreślonego, nie wpływa to na jego wartość
normatywną i w żadnym wypadku nie uzasadnia marginalizacji jego znaczenia dla
przedmiotowej sprawy. Wręcz przeciwnie przepisy zawierające pojęcia niedookre-
ślone stanowią tworzywo dla rekonstrukcji elementów normy, określającej warunki
zaistnienia danego skutku prawnego. Urząd Nadzoru w toku rozpoznawania przed-
miotowego wniosku o zmianę statutu Funduszu dokonał ustaleń faktycznych, które
zdają się wskazywać jednoznacznie, iż proponowane zmiany statutu Funduszu
wpływają w stopniu negatywnym na przyszłe świadczenie emerytalne otrzymywane z
funduszu emerytalnego, a tym samym stoją w sprzeczności z interesem członków
funduszu, o którym mówi art. 22 ust. 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w
swym uzasadnieniu abstrahował od powyższej kwestii, ograniczając się wyłącznie do
stwierdzenia, iż nie tak rozumiany interes powinien być przedmiotem ochrony ze
strony Urzędu Nadzoru. W związku z powyższym Minister Pracy i Polityki Społecznej
stwierdził, iż Sąd nie wykazał, dlaczego nie dał wiary ustaleniom faktycznym Urzędu
Nadzoru i uznał owe ustalenia za błędne. Stwierdzenia o wielkim stopniu ogólności
oraz poziomu abstrakcji nie mogą być bowiem uznane za prawidłowe uzasadnienie
faktyczne rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji dopiero stosowna analiza propo-
nowanych zmian statutu Funduszu pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy faktycznie
w danym wypadku proponowanej zmiany statutu Funduszu jest ona zgodna z intere-
sem członków funduszu emerytalnego. W niniejszej sprawie w ogóle nie wyjaśniono,
czy zmiany opłat są zgodne z interesem członków funduszu emerytalnego. Tymcza-
sem, jak wynika z akt sprawy, istnieją wyliczenia matematyczne wskazujące na jed-
noznacznie negatywny wpływ zmian statutu na interes członków Funduszu.
W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej zgodnie z art. 328 § 2 KPC Na-
czelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do wyjaśnienia podstawy prawnej wyro-
ku z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle tej regulacji, stosowanej odpowied-
nio do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest oczywiste, że uzasad-
nienia wyroków tego Sądu powinny zawierać między innymi szczegółowe powody
rozstrzygnięcia, zaś w wyrokach uchylających decyzje dokładne określenie nieprawi-
dłowości postępowania administracyjnego, uzasadniających uchylenie wyroku. W
przedmiotowej sprawie Sąd administracyjny uczynił zadość jedynie przytoczeniu
przepisów prawa. Zaniechał zaś w sposób rażący wyjaśnienia podstawy prawnej
rozstrzygnięcia. Uważna lektura pisemnego uzasadnienia wyroku pozwala na stwier-
dzenie, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał w ogóle jakiegokolwiek naru-
szenia prawa materialnego, a tym bardziej przepisów normujących postępowanie
administracyjne, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie
prawne polega nie tylko na wskazaniu przepisów, które znalazły zastosowanie w
przedmiotowej sprawie, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji
prawnej i faktycznej mają zastosowanie powołane przepisy prawne i w jaki sposób
wpływają one na rozstrzygnięcie sprawy. Nawet ogólnikowe powołanie się na naru-
szone przepisy materialne i formalne przez organ administracji nie czyni, według Mi-
nistra Pracy i Polityki Społecznej, zadość nakazowi uzasadnienia prawnego. W
przedmiotowej zaś sprawie nie chodzi nawet o zbyt duży stopień ogólności zarzutów,
lecz w ogóle o brak jakiejkolwiek wzmianki o naruszonych przepisach.
Niniejszemu wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja
2000 roku Minister Pracy i Polityki Społecznej zarzucił również rażące naruszenie art.
8, 9, 11 KPA w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Za-
warta w art. 8 KPA zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji
przetransponowana na grunt postępowania sądowoadministracyjnego nakazuje Na-
czelnemu Sądowi Administracyjnemu prowadzenie postępowania w sposób prawo-
rządny i sprawiedliwy, aby w ten sposób pogłębiać zaufanie stron postępowania wo-
bec sądownictwa administracyjnego. Przejawia się to przede wszystkim w ścisłym
przestrzeganiu prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności
danej sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń zawartych w
pismach procesowych stron postępowania. Rażące naruszenie art. 8 KPA pozostaje
w ścisłym związku i korelacji z inną zasadą , również naruszoną w sposób rażący w
przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a wyrażoną w art. 9
KPA, która jest określana mianem zasady udzielania informacji prawnej i faktycznej.
W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej Sąd nie wypełnił rażąco obowiązku
udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwianą sprawą. Nie ustosunkował
się w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w perspek-
tywie normy prawnej dekodowanej z art. 22 ust. 2 ustawy, z której obowiązywania
należało wyprowadzić określone następstwa prawne, w postaci wydania decyzji po-
zytywnej, bądź też negatywnej. Objęty rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego rażąco narusza również art. 11 KPA, który odpowiednio sto-
sowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym nakłada na sąd administracyjny
powinność wyjaśnienia stronom postępowania zasadności przesłanek. którymi kie-
rował się przy wydawaniu wyroku. Powyższa zasad kreowana przez art. 11 KPA po-
winna być przede wszystkim wprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny po-
przez właściwe motywowanie wyroku. Bowiem motywy decyzji, zredagowane w spo-
sób logiczny oraz należyty powinny akceptować zasadność wszystkich przesłanek
faktycznych i prawnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny kierował się przy za-
łatwianiu sprawy będącej przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Na-
czelny Sąd Administracyjny posługując się nad wyraz ogólnymi pojęciami nie wyja-
śnił stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Nie wytłumaczył zatem, dlacze-
go art. 22 ust. 2 ustawy należy rozumieć w określony sposób odmienny od tego jak
czyni to Urząd Nadzoru. W związku z powyższym zasadne jest stwierdzenie rażą-
cego naruszenia art. 11 KPA. Nazbyt ogólnikowe stwierdzenia Naczelnego Sądu
Administracyjnego, a wręcz częste abstrahowanie od istotnych dla rozstrzygnięcia
sprawy zagadnień i ich pomijanie, chociażby jak analiza kryteriów ocen zmian statu-
tów funduszy emerytalnych, nie może satysfakcjonować nawet strony uzyskującej
skądinąd korzystne dla siebie uchylenie częściowe decyzji, gdyż nie dowiaduje się
ona, które z zarzutów, dlaczego i w jakim zakresie znalazły zrozumienie Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Zaś stwierdzenia Sądu administracyjnego wzbudzają w
Urzędzie Nadzoru poczucie swoistej bezradności, wynikającej z braku wyraźnych
wskazań co do sposobu prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego. Nie
może być przecież taką wskazówką określenie, iż towarzystwo jest uprawnione do
pobierania realnych kosztów zarządzania funduszem emerytalnym.
Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15
lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (jednolity tekst: Dz.U. z1991 r. Nr 109,
poz. 471 ze zm.) zgłosił udział w postępowaniu w sprawie rewizji nadzwyczajnej Mi-
nistra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 23 maja 2000 r. [...] i przedstawił następujące stanowisko: na podstawie art. 10
ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozpo-
rządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu
układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych
w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.)
oraz art. 39313 Kodeksu postępowania cywilnego wyrok powyższy powinien podlegać
uchyleniu, a sprawa przekazana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich
przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu
funduszy emerytalnych (Dz.U. Nr 139, poz. 934 ze zm.) stanowi podstawę prawną
dla odmowy zezwolenia na zmianę statutu funduszu w dwu wypadkach: po pierwsze
- gdy zmiana statutu jest sprzeczna z prawem lub po drugie - gdy zmiana statutu
funduszu jest sprzeczna z interesem członków funduszu. W niniejszej sprawie poza
sporem jest, że zaproponowana zmiana statutu Otwartego Funduszu Emerytalnego
,,Z.S." jest zgodna z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, który nakazuje, aby statut funduszu
określał rodzaje, maksymalną wysokość, sposób oraz tryb kalkulacji i pokrywania
kosztów obciążających fundusz. Ponieważ proponowane zmiany kosztów zarządza-
nia, wprowadzając zróżnicowane koszty zarządzania w zależności od wielkości ak-
tywów, wskazują jednocześnie maksymalne kwoty, to zarówno Urząd Nadzoru nad
Funduszami Emerytalnymi, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego
w przedmiocie zezwolenia na zmianę statutu, jak również Naczelny Sąd Administra-
cyjny w uzasadnieniu wyroku, uznali zgodność z prawem proponowanych zmian
statutu Otwartego Funduszu Emerytalnego ,,Z.S.". Drugim normatywnym kryterium
oceny wniosku o zmianę statutu jest zgodność z interesem członków funduszu. Na-
czelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do kontroli decyzji administracyjnych,
również tych wydawanych na podstawie przepisów zawierających wyrażenia nie-
ostre, przy czym bada on i ocenia, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nie-
ostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. W ocenie Urzędu Nadzoru nad
Funduszami Emerytalnymi zaproponowana zmiana brzmienia § 14 ust. 1 pkt 5 sta-
tutu Z.S. Otwartego Funduszu Emerytalnego prowadzi do zwiększenia kosztów ob-
ciążających aktywa funduszu. Stanowi zatem dodatkowe obciążenie finansowe dla
obecnych członków Funduszu i jako takie narusza interesy członków funduszu. Zda-
niem Z.S. Otwartego Funduszu Emerytalnego, Urząd Nadzoru nad Funduszami
Emerytalnymi utożsamia interes członka funduszu jedynie z wąsko rozumianym inte-
resem finansowym, wiązanym jedynie z kosztami funkcjonowania, pokrywanymi
bezpośrednio z jego aktywów. Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi nie
uwzględniał w toku postępowania w przedmiotowej sprawie, że interes finansowy jest
należycie zabezpieczony dopiero wówczas, gdy jest możliwy przyrost aktywów
otwartego funduszu emerytalnego, dzięki czemu członek funduszu, przechodząc na
emeryturę może otrzymać wyższe świadczenie. Wąskie rozumienie interesu członka
funduszu, nie uwzględnia takiego dobra ,,jak bezpieczeństwo aktywów, które prze-
jawia się w podejmowaniu przez Towarzystwo działań zmierzających do wzrostu
wartości aktywów". W opinii Z.S. Otwartego Funduszu Emerytalnego obciążenie To-
warzystwa wzrastającymi kosztami działalności w związku ze wzrostem aktywów
powoduje, że Towarzystwo nie będzie zainteresowane wzrostem liczby członków
funduszu i wzrostem jego aktywów.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich Naczelny Sąd Administracyjny nie
przeprowadził badania oraz oceny, czy Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytal-
nymi prawidłowo zinterpretował pojęcie ,,interesu członków funduszu" na tle faktycz-
nego stanu sprawy (zmiany statutu Otwartego Funduszu Emerytalnego ,,Z.S."). Nie
można uznać za wypełnienie tego obowiązku jednozdaniowego stwierdzenia przez
Naczelny Sąd Administracyjny, że z ,,interesem członków funduszu nie sposób bo-
wiem nie łączyć kondycji finansowej towarzystwa emerytalnego, zarządzającego ich
środkami finansowymi", a zwłaszcza bez odniesienia skutków proponowanych zmian
statutu do sytuacji materialnej członków Otwartego Funduszu Emerytalnego ,,Z.S.".
Towarzystwo emerytalne, zdaniem Sądu, jest uprawnione do pokrywania realnych
kosztów zarządzania Funduszem do maksymalnej wysokości określonej w statucie,
nie przekraczającej jednocześnie granicy wyznaczonej przez art. 136 ust. 2 ustawy.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi to rażące naruszenie art. 22 ust. 2
ustawy, ponieważ ocena zmian statutu nie może ograniczać się tylko do zgodności z
prawem, ale także dotyczyć oceny projektowanych zmian z punktu widzenia intere-
sów członków funduszu. Interes członków funduszu stanowi bowiem drugie, równo-
rzędne pod względem normatywnym, kryterium oceny zmian w statucie funduszu.
Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził pogląd, że Naczelny Sąd Administracyj-
ny w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił wystarczających argumentów, które prze-
mawiałyby za odrzuceniem rozumienia interesów członków funduszu, przedstawio-
nego przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Ochrona interesów
członków otwartych funduszy emerytalnych, jako pozostająca w bezpośrednim
związku z prawami konstytucyjnymi, do których należy między innymi prawo do za-
bezpieczenia społecznego, jest obowiązkiem państwa. W świetle art. 200 ust. 1
ustawy wykonanie tego zadania zostało powierzone Urzędowi Nadzoru nad Fundu-
szami Emerytalnymi, będącemu centralnym organem administracji rządowej. Zada-
nie to Urząd Nadzoru sprawuje między innymi poprzez nadzór nad działalnością fun-
duszy. W ramach tego nadzoru Urząd Nadzoru wyraża zezwolenie na zmianę statutu
(art. 22 ust. 1) albo odmawia zezwolenia, jeżeli zmiana statutu jest sprzeczna z pra-
wem lub interesem członków funduszu (art. 22 ust. 2). Użycie w ustawie pojęcia nie-
dookreślonego ,,interes członków funduszu" podyktowane zostało, zdaniem Rzeczni-
ka Praw Obywatelskich, potrzebą bardziej elastycznego ukształtowania sytuacji
prawnej członków funduszu i nie może być uznane za przyznanie temu pojęciu ab-
solutnej i pozostającej poza wszelką kontrolą swobody, prowadzącej do dowolności
rozstrzygnięć. Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się w kwestii pojęć niedookre-
ślonych, stwierdził w uchwale z dnia 6 listopada 1991 r. (W. 2/91, OTK 1991 r. cz. l,
poz. 20), że ,,posługiwania się w prawie pojęciami nieostrymi nie można a priori trak-
tować jako uchybienia legislacyjnego. Często bowiem skonstruowanie określonej
normy prawnej przy ich pomocy stanowi jedyne rozsądne wyjście. Na straży właści-
wego zastosowania takiej normy stoją przede wszystkim normy procesowe, nakazu-
jące wykazanie przesłanek, jakie legły u podstaw zastosowania w konkretnej sprawie
normy prawnej skonstruowanej przy użyciu tego rodzaju nieostrego pojęcia". Ugrun-
towany jest pogląd, że użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowa-
nych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na pod-
stawie przepisów zawierających takie określenia do rozważenia, czy dokonana przez
organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie
przekroczyła granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu
faktycznego. Z tego względu zasadny jest, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich,
także zarzut rażącego naruszenia art. 328 § 2 KPC w związku z art. 59 ustawy z dnia
11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ponieważ w treści uzasad-
nienia wyroku brak jest wyjaśnienia stanowiska Sądu w istotnej dla rozstrzygnięcia
sprawy kwestii prawnej. Sprawowana przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Eme-
rytalnymi ochrona interesów członków funduszu jest ważnym elementem bezpie-
czeństwa systemu emerytalnego. Przyjęta na tle niniejszej sprawy definicja pojęcia
,,interes członków funduszu" może być pomocna dla praktyki Urzędu Nadzoru nad
Funduszami Emerytalnymi w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń na zmiany
w statutach otwartych funduszy emerytalnych.
W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2000 roku [...] Z.S. Otwarty Fundusz Eme-
rytalny w szczególności wniósł o odrzucenie rewizji nadzwyczajnej jako wniesionej
przez podmiot nie posiadający legitymacji czynnej do jej wniesienia.
Zdaniem Skarżącego Minister Pracy i Polityki Społecznej nie posiada w niniej-
szej sprawie legitymacji procesowej czynnej, a zatem nie mógł skutecznie wnieść
rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 maja 2000 roku. Świadczy o tym następująca argumentacja:
Po pierwsze - stosownie do art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpie-
czeń społecznych Minister Pracy i Polityki Społecznej może wnieść od orzeczenia
Sądu rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego.
Po drugie - zgodnie z brzmieniem art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, poza wy-
raźnie oznaczonymi wyjątkami (art. 7-9, 11- 4 § 1, 29 - 32, 39-49, 57-60, 73, 74 § 1,
75-85, 97, 98, 101 § 1 i 2, 103 i 146 Kodeksu postępowania administracyjnego), sto-
suje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Art. 10 ustawy z
dnia l marca 1996 roku o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń
Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układo-
wym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w
sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw przewiduje rozpoznawanie przez
Sąd Najwyższy rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA przy odpowiednim zasto-
sowaniu przepisów o postępowaniu kasacyjnym, a więc (por. art. 39319 w związku z
391 KPC) również pozostałych przepisów kodeksu postępowania cywilnego.
W związku z powyższym do ustalenia pojęcia ,,sprawa z zakresu prawa pracy i
ubezpieczeń społecznych" znajdzie, w ocenie Funduszu, zastosowanie art. 476 KPC.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę Otwartego
Funduszu Emerytalnego Z.S. na decyzję Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emery-
talnymi w sprawie wyrażenia zgody na zmianę statutu Funduszu. Nie ma zatem
wątpliwości, iż postępowanie przed NSA nie było postępowaniem z zakresu prawa
pracy w rozumieniu art. 476 § 1 KPC. Definicję spraw z zakresu ubezpieczeń spo-
łecznych zawiera art. 476 § 2 i 3 KPC. Według art. 476 § 2 KPC sprawami z zakresu
ubezpieczeń społecznych są sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji
organów rentowych dotyczących ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia rodzinne-
go, emerytur i rent, świadczeń z funduszu alimentacyjnego, innych świadczeń nale-
żących do właściwości ZUS oraz niektórych odszkodowań z tytułu wypadków i cho-
rób. Art. 476 § 4 KPC zawiera definicję organu rentowego obejmującą zamknięty
katalog podmiotów (oddziały ZUS, Biuro Rent Zagranicznych ZUS, kolejowe jed-
nostki organizacyjne, organy emerytalne i inne właściwe organy resortu sprawiedli-
wości, spraw wewnętrznych oraz wojskowe, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego). Ze wskazanego zakresu podmiotowego i przedmiotowego wynika,
zdaniem Funduszu, iż postępowanie dotyczące skargi na decyzję Urzędu Nadzoru
nad Funduszami Emerytalnymi wydaną na podstawie ustawy z dnia 28 sierpnia 1997
roku o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, której adresatem jest
otwarty fundusz emerytalny, nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych w
rozumieniu art. 476 § 2 KPC.
Stosownie do treści art. 476 § 3 in fine KPC sprawami z zakresu ubezpieczeń
społecznych są sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami
otwartych funduszy emerytalnych, a tymi funduszami lub ich organami. Przepis ten,
zdaniem Funduszu, nie stanowi podstawy do uznania niniejszej sprawy za wchodzą-
cą w zakres spraw dotyczących ubezpieczeń społecznych. Treść przepisu art. 476 §
3 in fine KPC obejmuje wyłącznie sprawy, których stronami są z jednej strony człon-
kowie otwartych funduszy emerytalnych, a więc osoby fizyczne (art. 8 pkt.2 ustawy o
organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych), a z drugiej - określony otwarty
fundusz emerytalny. Ponadto sformułowanie art. 476 § 3 in fine KPC w związku z art.
1 KPC wskazuje na charakter prawny spraw, o których mowa w tym przepisie
(roszczenia ze stosunków prawnych). Postępowanie administracyjne w sprawie wy-
dania decyzji administracyjnej o określonej treści, którego stronami z jednej strony
jest otwarty fundusz emerytalny jako wnioskodawca, a następnie skarżący, z drugiej
zaś Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi jako organ władny wydać decyzję
administracyjną, nie mieści się w zakresie wyznaczonym precyzyjnie przez omawia-
ny przepis KPC. Wynikający z art. 22 ust.2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu
funduszy emerytalnych obowiązek Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi
dokonania oceny i podjęcia decyzji co do ewentualnej sprzeczności zmiany statutu
określonego funduszu z interesem członków funduszu nie jest jednoznaczny ani nie
może być utożsamiany z powstaniem sporu cywilnego między członkami funduszu a
funduszem na tle roszczeń wynikających z łączących te podmioty stosunków. Decy-
zja Urzędu nie ma w ogóle związku z podniesieniem jakichkolwiek roszczeń przez
członków funduszu.
Skarżący stwierdził jednoznacznie, iż sprawa stanowiąca przedmiot rozstrzy-
gnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 23 maja
2000 roku nie jest sprawą z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, ponie-
waż jej istotne przedmiotowo i podmiotowo elementy wykraczają poza precyzyjną,
zamkniętą definicję tego rodzaju spraw zawartą w art. 476 KPC. Kompetencja Mini-
stra Pracy i Polityki Społecznej wynikająca z art. 57 ustawy o Naczelnym Sądzie Ad-
ministracyjnym jest ograniczona wyłącznie do spraw z zakresu prawa pracy i ubez-
pieczeń społecznych, nie mógł on zatem wnieść rewizji nadzwyczajnej w tej konkret-
nej sprawie. Rewizja nadzwyczajna Ministra Pracy i Polityki Społecznej powinna za-
tem być odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 3937 § 2 KPC w związku
z art. 3935 KPC i z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 roku o zmianie Kodeksu po-
stępowania cywilnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

I. Przedstawiony w odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną zarzut braku legity-
macji czynnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej do wniesienia rewizji nadzwyczaj-
nej jest bezpodstawny.
Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczel-
nym Sądzie Administracyjnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń
społecznych Minister Pracy i Polityki Społecznej może wnieść od orzeczenia Sądu
rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego, zaś przepis art. 10 ustawy z dnia 1
marca 1996 roku o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezy-
denta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym,
Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych oraz niektórych innych ustaw przewiduje rozpoznawanie przez Sąd Naj-
wyższy rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń NSA przy odpowiednim zastosowaniu
przepisów o postępowaniu kasacyjnym, a poprzez art. 39319 w związku z 391 KPC,
również pozostałych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Wymaga zatem
rozważenia, czy użyte w przepisie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym określenie ,,w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych" należy
rozumieć w znaczeniu określonym w przepisie art. 476 § 2 i 3 KPC, czy też określe-
nie to ma znaczenie swoiste (autonomiczne).
Przede wszystkim należy podkreślić, że właściwość Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego do rozpoznawania skarg na czynności organów administracji publicznej
jest wyznaczona przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i przepi-
sami ustaw szczególnych. Decyzja Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi
o odmowie udzielenia zezwolenia na zmianę statutu otwartego funduszu emerytal-
nego może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu jej
niezgodności z prawem nie na podstawie przepisu art. 16 ustawy o Naczelnym Są-
dzie Administracyjnym, lecz na podstawie przepisu szczególnego, jakim jest przepis
art. 202 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu fun-
duszy emerytalnych (Dz.U. Nr 139, poz. 934 ze zm.), zgodnie z którym na decyzję
Urzędu Nadzoru służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to,
że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tej ustawy przez Urząd
Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi może być zaskarżona do Naczelnego Sądu
Administracyjnego, przy czym bez znaczenia prawnego dla oceny dopuszczalności
skargi jest przedmiot i rodzaj sprawy rozstrzygniętej daną decyzją. Wydana na pod-
stawie art. 22 ust. 2 ustawy decyzja Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi
o odmowie udzielenia zezwolenia na zmianę statutu Otwartego Funduszu Emerytal-
nego Z.S. podlega zatem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z
przepisem art. 202 ust. 2 tej ustawy i dla oceny dopuszczalności skargi nie jest ko-
nieczne ani celowe czynienie ustaleń, czy decyzja ta rozstrzyga sprawę z zakresu
ubezpieczeń społecznych czy sprawę z zakresu administracji publicznej. Jest zatem
oczywiste, że w postępowaniu w sprawie ze skargi na decyzję Urzędu Nadzoru nad
Funduszami Emerytalnymi nie ma zastosowania przepis art. 476 § 2 i 3 KPC. Prze-
pis ten zawiera ustawową definicję ,,spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych", a
zatem wyznacza przedmiotowy i podmiotowy zakres postępowania odrębnego ure-
gulowanego w przepisach art. 459-477 14 KPC, toczącego się przed sądami po-
wszechnymi, do których z pewnością nie należy Naczelny Sąd Administracyjny.
Przepis art. 476 § 2 i 3 KPC nie może mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie
ze skargi na decyzję Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi o odmowie
udzielenia zezwolenia na zmianę statutu otwartego funduszu emerytalnego, mimo
zawartego w art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym odesłania do od-
powiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, bowiem
przyjęcie, że w postępowaniu tym Sąd może rozpoznawać jedynie sprawę z zakresu
ubezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 476 § 2 i 3 KPC, prowadziłoby w isto-
cie do ograniczenia zakresu kognicji tego Sądu w drodze wykładni, co jest ewident-
nie sprzeczne z konstytucyjną dyrektywą wynikającą z treści art. 45 ust. 1 w związku
z art. 77 ust. 2Konstytucji RP.
Stosownie do przepisu art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczel-
nym Sądzie Administracyjnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń
społecznych Minister Pracy i Polityki Społecznej może wnieść od orzeczenia Sądu
rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego. Z przepisu tego wynika jednoznacznie,
że kompetencja Ministra Pracy i Polityki Społecznej do wnoszenia rewizji nad-
zwyczajnej jest w sensie przedmiotowym ograniczona, bowiem może kwestionować
w tym trybie jedynie te prawomocne orzeczenia Sądu, które rozstrzygają sprawy z
zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Stanowisko skarżącego Funduszu,
że sprawą z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 57
ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest sprawa, o której mowa w
art. 476 § 2 i 3 KPC, nie jest prawidłowe. Sprawa z zakresu prawa pracy i ubezpie-
czeń społecznych zdefiniowana w ostatnio wymienionym przepisie jest bowiem
sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 KPC, do której rozpoznania nie jest powołany
Naczelny Sąd Administracyjny, lecz sądy powszechne (art. 2 § 1 KPC). Sprawa
udzielenia zezwolenia na zmianę statutu nie jest też sprawą z zakresu ubezpieczeń
społecznych ,,należącą do właściwości sądów szczególnych", do których należy nie-
wątpliwie zaliczyć sąd administracyjny, bowiem musiałaby to być sprawa w rozumie-
niu art. 476 § 2 i 3 KPC przekazana ustawą do właściwości tego sądu. W ocenie
Sądu Najwyższego ocena, czy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego
wydane po rozpoznaniu sprawy ze skargi funduszu emerytalnego na decyzję urzędu
nadzoru odmawiającą zezwolenia na zmianę statutu funduszu jest orzeczeniem z
zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, powinna być dokonana na podsta-
wie całokształtu przepisów prawa materialnego regulującego tę kwestię. Wskazać
należy w szczególności na przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zgod-
nie z którym zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych określone ustawą wyko-
nują otwarte fundusze emerytalne oraz przepis art. 200 ust. 1 ustawy o organizacji i
funkcjonowaniu funduszy emerytalnych stanowiący, że zadaniem Urzędu Nadzoru
jest ochrona interesów członków funduszy oraz uczestników pracowniczych progra-
mów emerytalnych, które to zadanie Urząd realizuje poprzez czynności i działania
wymienione w ust. 2 i inne działania przewidziane przepisami niniejszej ustawy.
Treść tych przepisów daje wystarczającą podstawę do przyjęcia, że sprawa udziele-
nia zezwolenia na zmianę statutu otwartego funduszu emerytalnego po pierwsze -
nie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 KPC, lecz sprawą z zakresu administracji
publicznej, która nie ma charakteru cywilnoprawnego ( art. 20 ust. 3 ustawy o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym), po drugie - nie jest sprawą z zakresu ubezpie-
czeń społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 i 3 KPC, lecz sprawą z zakresu ubezpie-
czeń społecznych w rozumieniu art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym. W konsekwencji należy stwierdzić, że użyte w tym ostatnim przepisie
sformułowanie: ,,sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych" ma znaczenie auto-
nomiczne, nie zaś ustalone w przepisie art. 476 § 2 i 3 KPC. Prowadzi to do wniosku,
że Minister Pracy i Polityki Społecznej był uprawniony do wniesienia niniejszej rewizji
nadzwyczajnej.
II. Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 10
ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego rewizje
nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznaje Sąd
Najwyższy stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu kasacyjnym. Wynika stąd,
że na podstawie art. 39311 KPC Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w granicach ka-
sacji, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice ka-
sacji wyznaczają, między innymi, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie (art. 3933
KPC). Oznacza to w niniejszej sprawie, iż przedmiotem rozpoznania jest zarzut rażą-
cego naruszenia 1. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 roku o organizacji i
funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, 2. art. 328 § 2 Kodeksu postępowania cywil-
nego, 3. art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym, 4. art. 8, art. 9, art. 11 Kodeksu postępowania
administracyjnego.
Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 22
ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 roku o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych, stanowiącego, że Urząd Nadzoru odmawia zezwolenia, jeżeli zmiana
statutu jest sprzeczna z prawem lub interesem członków funduszu. Z wykładni języ-
kowej powyższego przepisu wynika bezspornie, że ocena zmiany statutu otwartego
funduszu emerytalnego powinna być dokonywana przez Urząd Nadzoru pod kątem
zgodności tej zmiany z przepisami prawa lub interesem członków funduszu. Kryte-
rium zgodności z prawem i kryterium zgodności z interesem członków są przy tym
kryteriami alternatywnymi, na co wskazuje użycie w tym przepisie spójnika ,,lub"
wyrażającego możliwą wymienność tych kryteriów. Oznacza to, że podstawą odmo-
wy udzielenia zezwolenia na projektowane zmiany statutu może być albo bezsporne
ustalenie, że zmiany te są sprzeczne z prawem, albo ustalenie, że zmiany te są
sprzeczne z interesami członków funduszu. Prowadzi to do wniosku, że Urząd Nad-
zoru jest obowiązany odmówić udzielenia zezwolenia na zmianę statutu otwartego
funduszu emerytalnego, gdy stwierdzi stanowczo, że zmiana ta: 1) narusza interesy
członków funduszu emerytalnego, mimo że nie jest sprzeczna z prawem, albo 2) na-
rusza interesy członków otwartego funduszu emerytalnego i jest zarazem sprzeczna
z prawem, albo 3) nie narusza interesów członków otwartego funduszu emerytalne-
go, lecz jest sprzeczna z prawem. Wprawdzie z reguły jest tak, iż zmiana statutu
sprzeczna z prawem narusza zarazem interesy członków otwartego funduszu eme-
rytalnego, jednakże ze względu na szczególny charakter i przedmiot stosunków
prawnych łączących powszechne towarzystwo emerytalne z otwartym funduszem
emerytalnym z jednej strony, z drugiej zaś - członków funduszu z tymi podmiotami
prawnymi, a nadto ze względu na charakter i przedmiot kompetencji nadzorczych
wykonywanych przez Urząd Nadzoru w stosunku do otwartych funduszy emerytal-
nych oraz w uwzględnieniu zakresu i przedmiotu zmian regulacji statutowej, zasadny
jest wniosek, że zgodne z prawem zmiany statutu mogą naruszać, jak w niniejszej
sprawie, interes członków otwartego funduszu emerytalnego. Należy ponadto wska-
zać, że prawu polskiemu nie jest obca metoda określania alternatywnych przesłanek
podejmowania rozstrzygnięć administracyjnych lub kryteriów oceny prawidłowości
tych rozstrzygnięć (czynności), a mianowicie kryterium zgodności z prawem lub
zgodności z interesem (strony lub społecznym).
W niniejszej sprawie jest niesporne, że projektowana zmiana statutu Otwartego
Funduszu Emerytalnego ,,Z.S." nie jest sprzeczna z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgod-
nie z którym statut funduszu określa ,,rodzaje, maksymalną wysokość, sposób oraz
tryb kalkulacji i pokrywania kosztów obciążających fundusz'." Naczelny Sąd Admini-
stracyjny uznał, że proponowane zmiany § 14 ust. 1 pkt 5 statutu odnośnie do kosz-
tów zarządzania, wprowadzają zróżnicowane koszty zarządzania w zależności od
wielkości aktywów i wskazują jednocześnie maksymalne kwoty, a zatem nie są
sprzeczne z prawem. Powstaje w związku z tym zagadnienie, czy Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny należycie rozważył, czy zgodne z prawem zmiany statutu Funduszu nie
naruszają interesów członków Funduszu.
Zawarte w art. 22 ust. 2 ustawy pojęcie: ,,interes członków funduszu" jest poję-
ciem niedookreślonym. Zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w proce-
sie stosowania i wykładni przepisów (materialnego) prawa administracyjnego jest
niezwykle złożone i sporne. Na użytek niniejszej sprawy konieczne jest jednak pod-
kreślenie, że użycie w przepisie art. 22 ust. 2 ustawy pojęcia ,,interes członków fun-
duszu" jako kryterium oceny prawidłowości zmian statutu otwartego funduszu eme-
rytalnego, nie oznacza upoważnienia Urzędu Nadzoru do działania na zasadzie
uznania administracyjnego, lecz zobowiązuje ten organ do wykładni tego pojęcia i
zastosowania go do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. O ile zatem upoważnienie do
podejmowania decyzji uznaniowej oznacza upoważnienie organu administracji pub-
licznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa admi-
nistracyjnego, o tyle zagadnienie pojęć niedookreślonych dotyczy w istocie ustawowo
określonych elementów stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W rozpoznawa-
nej sprawie ustalanie konsekwencji prawnych stosowanego przez Urząd Nadzoru
przepisu art. 22 ust. 2 ustawy polegało na nieudzieleniu zezwolenia na zmianę sta-
tutu Funduszu, zaś dokonana przez Urząd konkretyzacja pojęcia ,, interes członków
funduszu" oznaczała w istocie ustalanie elementów stanu faktycznego, do którego
ten przepis mógł być zastosowany. Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z pow-
szechnie przyjętym w doktrynie poglądem, użycie w tekście przepisu pojęcia niedo-
określonego zobowiązuje organ administracji publicznej do ,,doprecyzowania" (skon-
kretyzowania) tego pojęcia, a na tle tak sprecyzowanego pojęcia niedookreślonego,
tylko jedno rozstrzygnięcie sprawy jest trafne. Organ administracji publicznej ustala-
jący znaczenie pojęcia niedookreślonego jest obowiązany nie tylko używać uznanych
reguł i metod wykładni prawa (pojęć prawnych), lecz powinien także uwzględniać
wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe.
Stosowanie pojęć nieoznaczonych w konkretnym przypadku wymaga z reguły for-
mułowania różnorakich ocen i prognoz, bowiem nie idzie tu o pojęcie niedookreślone
samo w sobie, lecz raczej o kontekst, w którym się znajduje. Z tego punktu widzenia
należy przyjąć, że ustalenie znaczenia użytego w przepisie art. 22 ust. 2 ustawy po-
jęcia niedookreślonego, a mianowicie ,,interes członków funduszu", nie może być do-
konane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno uwzględniać
okoliczności faktyczne konkretnej sprawy i kontekst normatywny, w którym to pojęcie
funkcjonuje.
Trafnie podkreśla Minister Pracy i Polityki Społecznej w uzasadnieniu zarzutów
rewizji nadzwyczajnej, że przy ustalaniu znaczenia pojęcia ,,interes członka fundu-
szu" należy uwzględnić określony przepisami ustawy charakter otwartych funduszy
emerytalnych jako podmiotów partycypujących w obligatoryjnym systemie zabezpie-
czenia społecznego obywateli. Przy określaniu treści tego pojęcia należy mieć zatem
na uwadze, że otwarty fundusz emerytalny jest masą majątkową powstałą z wpłat
członków funduszu i zarządzaną przez powszechne towarzystwo emerytalne, które
rozporządza środkami funduszu we własnym imieniu, ale na rachunek funduszu.
Przedmiotem działalności funduszu jest gromadzenie i inwestowanie środków finan-
sowych z przeznaczeniem na wypłaty dla członków po osiągnięciu przez nich wieku
emerytalnego. Należy także mieć na uwadze, że zarządzanie funduszem przez pow-
szechne towarzystwo emerytalne podlega szeregu ograniczeniom przewidzianym w
ustawie, które mają na celu zagwarantowanie odpowiednio wysokiego pułapu bez-
pieczeństwa zgromadzonych środków funduszu i maksymalnej rentowności ich lokat.
Fundusz ma osobowość prawną, jednakże posiada tylko jeden organ, a mianowicie
zarząd, którym jest spółka akcyjna - powszechne towarzystwo emerytalne. Charakte-
rystyczny dla otwartych funduszy emerytalnych jest brak w ich strukturze organu re-
prezentującego interesy członków funduszu. W świetle tych rozwiązań ustawowych
trafne jest stanowisko Ministra Pracy I Polityki Społecznej, że przez interes członka
funduszu powinno rozumieć się zarządzanie środkami finansowymi członka, które
zostały powierzone wybranemu funduszowi emerytalnemu, w sposób racjonalny,
zgodny z prawem oraz zasadami sztuki zarządzania portfelami inwestycyjnymi, w
celu osiągnięcia maksymalnej rentowności przy jednoczesnej minimalizacji ryzyka
inwestycyjnego. Interes członka funduszu emerytalnego to również ostateczny efekt
prowadzonej działalności lokacyjnej w postaci zgromadzonych na indywidualnym
koncie członka środków, które zostaną w formie transferu przekazane do zakładu
ubezpieczeń emerytalnych po osiągnięciu wieku emerytalnego, co z kolei pozwoli na
wykupienie wybranego świadczenia emerytalnego.
Przy ustalaniu znaczenia pojęcia "interes członka funduszu" należy uwzględ-
niać również przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, iż obywatel ma prawo
do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na choro-
bę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Z tego względu, jak traf-
nie podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim stanowisku, ochrona interesów
członków otwartych funduszy emerytalnych, jako pozostająca w bezpośrednim
związku z prawami konstytucyjnymi, do których należy między innymi prawo do za-
bezpieczenia społecznego, należy do obowiązków państwa. Wprawdzie użycie w art.
22 ust. 2 ustawy pojęcia ,,interes członka funduszu" nie jest równoznaczne z przy-
znaniem publicznego prawa podmiotowego członkom funduszy emerytalnych, to jed-
nak powyższa norma konstytucyjna może stanowić istotną wskazówkę w ustalaniu
treści tego pojęcia jako kryterium oceny zmian w statucie otwartego funduszu eme-
rytalnego.
Jak wskazano wyżej, sprecyzowanie znaczenia pojęcia niedookreślonego, ja-
kim jest interes członka otwartego funduszu emerytalnego, wymaga uwzględnienia
nie tylko kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje, lecz także oko-
liczności faktycznych sprawy, przy czym idzie tu zarówno o sytuację faktyczną ist-
niejącą w dacie podejmowania decyzji, jak i sytuację faktyczną, która powstanie w
przyszłości (prognoza). Wynika to z faktu, iż interes członków funduszu emerytalne-
go nie jest jedynie interesem bieżącym relatywizowanym wyłącznie do aktualnych
okoliczności stanu faktycznego, lecz jest interesem ,,długofalowym" w tym przynajm-
niej znaczeniu, że winien być odniesiony do wysokości świadczenia, jakie członek
funduszu otrzyma po osiągnięciu wieku emerytalnego. W związku z tym interes
członka Funduszu nie może być utożsamiany jedynie z wąsko rozumianym bieżącym
interesem finansowym, wiązanym wyłącznie z kosztami funkcjonowania Funduszu
pokrywanymi bezpośrednio z jego aktywów, lecz należy uwzględnić, że interes
członka funduszu jest należycie chroniony, gdy następuje przyrost wartości aktywów
Funduszu, dzięki czemu członek Funduszu przechodząc na emeryturę może otrzy-
mać wyższe świadczenie.
Przy ustalaniu znaczenia pojęcia ,,interes członka funduszu" należy mieć na
uwadze, że między interesem finansowym akcjonariuszy powszechnego towarzy-
stwa emerytalnego a interesem członków funduszy emerytalnych może powstać
sprzeczność, zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, powszechne
towarzystwo emerytalne pokrywa część kosztów związanych z realizacją transakcji
dotyczących aktywów funduszu, przechowywania tych aktywów oraz kosztów za-
rządzania funduszem bezpośrednio z aktywów funduszu. Rozstrzygnięcie tej
sprzeczności wymaga od organu administracji publicznej bezspornego ustalenia, w
czym w tym wypadku wyraża się interes akcjonariuszy powszechnego towarzystwa
emerytalnego i jaka jest treść interesu członków otwartego funduszu emerytalnego.
Organ administracji publicznej powinien w tym wypadku wziąć pod rozwagę tę oko-
liczność, że powszechne towarzystwo emerytalne zarządza otwartym funduszem
emerytalnym w ramach swobody prowadzenia działalności gospodarczej, która jest
wszakże ograniczona, przy czym granice tej swobody są wyznaczone w ten sposób,
że towarzystwo powinno prowadzić tę działalność nie tylko zgodnie z przepisami
obowiązującego prawa, lecz również w zgodzie z interesem członków funduszy eme-
rytalnych. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany wyważyć wchodzą-
ce w grę interesy członków funduszu emerytalnego i interesy akcjonariuszy pow-
szechnego towarzystwa emerytalnego i rozstrzygnąć, czy projektowane przez towa-
rzystwo emerytalne zmiany statutu funduszu emerytalnego służą urzeczywistnieniu
interesów akcjonariuszy z naruszeniem interesów członków funduszu emerytalnego,
czy też nie naruszają interesów członków funduszu emerytalnego.
Decyzje organów administracji publicznej wydane na podstawie przepisów
zawierających pojęcia niedookreślone podlegają kontroli sądu administracyjnego pod
kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny jest upoważnio-
ny i zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania pojęć
niedookreślonych przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decy-
zję. Uwzględniając jednakże naszkicowaną wyżej istotę pojęć niedookreślonych, któ-
rych konkretyzacja przez organ administracji publicznej powinna brać pod rozwagę
zarówno kontekst normatywny, w którym dane pojęcie funkcjonuje, jak i okoliczności
stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisu zawierającego poję-
cie niedookreślone, należy wskazać, że Sąd administracyjny powinien dokonać
oceny zgodności z prawem wykładni tego pojęcia i zgodności z prawem ustaleń fak-
tycznych dokonanych przez organ celem konkretyzacji pojęcia niedookreślonego.
W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał, wbrew za-
rzutom rewizji nadzwyczajnej, wykładni pojęcia ,,interes członków funduszu" poprzez
odniesienie tego interesu do interesów powszechnego towarzystwa emerytalnego.
Sąd stwierdził mianowicie, że nie ma prawnie uzasadnionych powodów, aby doma-
gać się od towarzystwa emerytalnego przyjęcia na siebie obowiązku ponoszenia
części kosztów działalności funduszu ponad miarę określoną w ustawie. Sąd uznał
tym samym, że pokrywanie przez powszechne towarzystwo emerytalne kosztów
określonych w art. 136 ust. 2 ustawy w granicach tego przepisu nie narusza intere-
sów członków otwartego funduszu emerytalnego. Pogląd ten nie jest trafny, bowiem
pozbawia prawnej doniosłości drugie alternatywne kryterium wymienione w art. 22
ust. 2 ustawy, a mianowicie interes członków funduszu, a w konsekwencji narusza
dyrektywę wykładni językowej, zgodnie z którą niedopuszczalne jest takie ustalenie
znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty traktowane są jako zbędne.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że w swoiście rozumianym inte-
resie członków funduszu emerytalnego może leżeć nieuszczuplanie zasobów fundu-
szu kosztami jego działalności uznał jednocześnie, że nie tak rozumiane interesy
powinny być przedmiotem działań ochronnych Urzędu Nadzoru. Tym samym Sąd
przyjął, że interes członka funduszu w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy nie stanowi
przeszkody w pokrywaniu bezpośrednio z aktywów kosztów zarządzania funduszem
pod warunkiem, iż ustalona w statucie kwota nie przekracza granicy określonej w
przepisach ustawy. Sąd trafnie stwierdził, że z interesami członków funduszu nie
sposób nie łączyć kondycji finansowej towarzystwa emerytalnego zarządzającego
środkami finansowymi funduszu, lecz nie wyjaśnił natury i charakteru tych związków i
zależności oraz nie odniósł tego stwierdzenia do okoliczności faktycznych rozpozna-
wanej sprawy, w szczególności zaś nie dokonał oceny ustaleń przeprowadzonych
przez Urząd Nadzoru odnośnie do konsekwencji projektowanych zmian statutu Fun-
duszu w sferze interesu członków Funduszu. Sąd uchylił się od oceny, czy zmiana
statutu spowoduje obciążenie aktywów Funduszu, a tym samym dodatkowe obcią-
żenia finansowe dla członków Funduszu, czy zmiana ta, jak twierdzi Urząd Nadzoru,
ma na celu wyłącznie poprawę rentowności Towarzystwa. Należy bowiem przyjąć, że
gdy Sąd kwestionuje wykładnię pojęcia niedookreślonego przedstawioną w zaskar-
żonej decyzji, wówczas jest obowiązany nie tylko ocenić zgodność tej wykładni z
przepisami prawa (materialnego), lecz także ocenić zgodność z prawem (procedural-
nym) ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Nie
można bowiem wykluczyć, że przeprowadzenie przez Sąd kontroli ustaleń faktycz-
nych stanowiących dla Urzędu Nadzoru podstawę do przyjęcia określonego rozu-
mienia pojęcia ,,interes członków funduszu" wymagałoby przeprowadzenia postępo-
wania dowodowego, w szczególności zaś dopuszczenia dowodu z opinii biegłych.
Sąd nie może jednak zakwestionować merytorycznej poprawności ustaleń faktycz-
nych w tym zakresie, lecz jedynie prawidłowość tych ustaleń z punktu widzenia ich
zgodności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym
nasuwa się wniosek, że ocena sądowa przeprowadzonej przez Urząd Nadzoru kon-
kretyzacji pojęcia ,,interes członków funduszu" jest ograniczona w tym sensie, że
skoro zagadnienie pojęć nieoznaczonych dotyczy w istocie ustawowo określonych
elementów stanu faktycznego sprawy administracyjnej, to powyższa ocena w tym
zakresie może odnosić się w przeważającej mierze do zgodności ustaleń podstawy
faktycznej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego.
Nie jest trafny zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu
art. 328 § 2 KPC. Należy mieć przede wszystkim na uwadze, że powyższy przepis
ma z mocy art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym odpowiednie za-
stosowanie do uzasadnień orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W
związku zatem z istotą postępowania sądowoadministracyjnego, w którym nie pro-
wadzi się postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim jest wymagane w
postępowaniu sądowym uregulowanym przepisami KPC, obowiązek wskazania pod-
stawy faktycznej w rozumieniu przepisu art. 328 § 2 KPC jest niewątpliwie ograni-
czony. W odniesieniu zaś do obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnię-
cia, należy stwierdzić, że Sąd wykonał ten obowiązek, mimo iż uzasadnienie jest la-
koniczne i nie odnosi się do wielu istotnych aspektów prawnych tej złożonej sprawy.
Zarzut naruszenia powyższego przepisu przez Sąd nie może bowiem opierać się na
założeniu, że przedstawiona przez Sąd argumentacja prawna jest nieprawidłowa lub
niepełna . W związku z tym nietrafny jest również zarzut rażącego naruszenia przepi-
sów art. 8, 9, 11 KPA w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym. Wymienione przepisy KPA realizują bowiem w postępowaniu administracyjnym
funkcje, które w postępowaniu sądowoadministracyjnym spełnia uzasadnienie orze-
czenia sądowego. Wnoszący rewizję nadzwyczajną nie przedstawił argumentów i
dowodów, że Sąd naruszył rażąco te przepisy w toku postępowania zakończonego
zaskarżonym wyrokiem.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================