Wyrok z dnia 18 stycznia 2002 r.
III RN 192/00

Rada gminy, rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zago-
spodarowania przestrzennego, jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego
projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić,
czy zarazem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego za-
rzuty.


Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Andrzej
Wasilewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2002 r. sprawy ze skargi
Teresy B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 1 lutego 1999 r. [...] w przedmiocie
odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek
rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 20
kwietnia 2000 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Rada Miejska w B. uchwałą [...] z dnia 1 lutego 1999 r. podjętą na podstawie
art.18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U.
z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z
dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze
zm.) odrzuciła zarzut Teresy B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego dla części terenów miasta B. leżących pomiędzy ul. L. i W. po za-
chodniej stronie rzeki B.L., opracowanego zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej w B.
z dnia 30 października 1996 r.
W uzasadnieniu tej części uchwały podniesiono, że Teresa B.: 1) nie wyraża
zgody na przeprowadzenie drogi oznaczonej symbolem [...], która projektowana jest
przez jej siedlisko naruszając istniejącą na nim zabudowę, co nie przyniesie nikomu
korzyści, 2) wnosi o wyłączenie z projektu planu całego jej siedliska, ponieważ obję-
cie go projektem spowoduje jego podział na małe działki bez zaplecza gospodarcze-
go, 3) wyraża zgodę na przeprowadzenie drogi oznaczonej symbolem [...] oraz ujęcie
w planie terenu położonego między ulicami [...], lecz nie wyraża zgody na włączenie
pozostałej części jej siedliska do planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty
te - w ocenie Rady Miejskiej - nie są uzasadnione. Zaprojektowana droga oznaczona
symbolem [...] nie oznacza konieczności jej realizacji. To samo odnosi się do działki
siedliskowej, z której według projektu mogą być utworzone 3 działki w zabudowie
jednorodzinnej. Projekt przedmiotowego planu daje tylko możliwość dokonania ta-
kiego podziału obecnej działki siedliskowej, lecz nie musi on być dokonany. W przy-
padku dokonania podziału tej działki uzasadnione byłoby zrealizowanie powyższej
zaprojektowanej drogi. Natomiast w odniesieniu do części działki położonej między
ul. B. [...] i drogą projektowaną [...] projekt planu przewiduje utworzenie dwóch dzia-
łek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną.
W skardze na tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Teresa B.
wnosi o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że dojazd
do jej działki [...] jest w pełni zapewniony, dlatego zaprojektowana droga [...] nie jest
potrzebna. Na działce tej skarżąca ma wzniesione zabudowania, a projektowana
droga przebiegałaby w miejscu posadowienia budynków. Wyrażenie zgody przez
skarżącą na przeprowadzenie drogi dojazdowej [...] nie jest równoznaczne ze złoże-
niem wniosku o podział przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca nie wyraża zgody
na podział tej nieruchomości, bo zrealizowaną ma ona docelową zabudowę. Przyję-
cie planu zagospodarowania przestrzennego w formie zaprojektowanej ogranicza
poważnie prawo własności skarżącej i innych mieszkańców, a założenie tak gęstej
sieci dróg jest nietrafne, zbyteczne i jest przejawem marnotrawstwa środków spo-
łecznych.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z
dnia 20 kwietnia 2000 r. [...] oddalił skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem
art.4 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustale-
nie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych
gminy i w zakresie realizacji tych zadań gmina jest samodzielna. Kontrola sądu ad-
ministracyjnego uchwał rad gmin jako organów uchwałodawczych w przedmiocie
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć ich ce-
lowości i słuszności, lecz musi się ograniczać wyłącznie do oceny według kryterium
ich zgodności z prawem. Taki zakres kognicji sądu administracyjnego wynika rów-
nież z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
(Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)
Skarga nie czyni zaskarżonej uchwale zarzutu by pozostawała ona w
sprzeczności z prawem, a Sąd również nie dostrzegł takiej sprzeczności. Sąd pod-
kreślił, że uchwała zatwierdzająca projekt miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego nie powoduje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela,
lecz tylko zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wpływa na
ukształtowanie, wraz z innymi przepisami prawa, sposobu wykonywania prawa włas-
ności nieruchomości. To samo odnosi się do działek gruntowych będących własno-
ścią skarżącej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta po dokonaniu w
sposób niewadliwy czynności przez Zarząd Miasta w B. zakreślonych mu przez art.
18 ust. 2 pkt 5-8 powołanej ustawy, w ramach uprawnień przysługujących Radzie
Miejskiej w B. wynikających z art.24 ust. 3 tej ustawy.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od po-
wyższego wyroku zarzucił rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 7,
77 § 1, art. 80 KPA i art. 328 § 2 KPC w związku z art. 59 powyższej ustawy - w
związku z art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w
związku z art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1, art. 9 tej ustawy, a także w związku z art. 7 i art.
64 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe podstawy wniósł, na podstawie
art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
oraz art. 39313 § 1 KPC, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Na-
czelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do
ponownego rozpoznania.
W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z żadnego przepisu
nie wynika, by zaliczenie spraw ustalania przeznaczenia i określania zasad zagospo-
darowania terenu do zadań własnych gminy rodziło prawo organów gminy do dowol-
nego załatwiania tych spraw. Wręcz odwrotnie, w przepisach ustawy o zagospoda-
rowaniu przestrzennym określono wymagania, jakie należy uwzględniać w zagospo-
darowaniu przestrzennym. Art. 1 ust. 2 stanowi, że w tym zagospodarowaniu trzeba
uwzględniać między innymi wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdro-
wia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i
dóbr kultury, a także wymagania ekonomiczne, przestrzeni i prawo własności (pkt 1-
6). Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy stanowi się, że ustalenie przeznaczenia i za-
sad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospoda-
rowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a sto-
sownie do art. 9 ust. 1 tej ustawy - w ustaleniach miejscowego planu zagospodaro-
wania należy uwzględniać postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się
do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Z przytoczonych przepisów
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, będących przepisami prawa material-
nego, wynika przeto, że organy gminy realizujące zadania własne nie dysponują
prawem dowolnego załatwiania spraw, lecz wykonują te zadania, stosując obowią-
zujące prawo i działając w granicach oraz na podstawie tego prawa. Powoływanie się
więc na prawo samodzielnego (uznaniowego) - rozumianego jako dowolne - działa-
nia organów gminy, jest wykładnią prawa nie znajdującą potwierdzenia w przepisach,
kolidującą z art. 7 Konstytucji RP.
Zarzuty do projektu planu miejscowego mogą być wnoszone przez podmioty
uważające, że ich interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone przez ustale-
nia przyjęte w projekcie planu miejscowego, wyłożonym do publicznego wglądu (art.
24 ust. 1). Zatem możliwość wniesienia zarzutu do projektu planu miejscowego jest
środkiem, dającym podmiotom uprawnionym prawo żądania od właściwych organów
gminy respektowania ich interesów prawnych (uprawnień), służących im z mocy
prawa, a naruszanych projektowanym planem miejscowym.
Jak wynika z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzen-
nym, odrzucenie wniesionego zarzutu może nastąpić w drodze uchwały gminy, za-
wierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Skoro brak podstaw do przyjęcia, że
gmina może działać dowolnie, to według Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj-
nego uzasadnienie uchwały powinno być oparte na zbadaniu stanu faktycznego
sprawy związanego z zarzutami, na tle przepisów obowiązujących w ustawie o zago-
spodarowaniu przestrzennym, dotyczących praw i obowiązków gminy oraz upraw-
nionych do ochrony interesów prawnych (uprawnień) w ramach instytucji zarzutów do
projektu planu. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym między innymi zobo-
wiązuje do uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności i
walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 5), zatem przy badaniu zgodno-
ści uchwały z prawem należy wziąć między innymi pod uwagę przepisy Konstytucji
chroniące prawo własności, a zwłaszcza jej art. 21 ust. 1 i 2 stanowiący, że Rzecz-
pospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest do-
puszczalne jedynie wtedy, gdy chodzi o cele publiczne. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji
wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie,
w jakim nie narusza ona istoty własności. Ograniczenie prawa własności czynno-
ściami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować,
jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności. W takiej sytuacji mamy do
czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Konstytucja stanowi w art. 7, że organy władzy działają na podstawie i w gra-
nicach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę na uchwałę rady
gminy odrzucającą wniesiony zarzut, powinien zatem zbadać, czy zaskarżona
uchwała została podjęta zgodnie z wymaganiami prawnymi dotyczącymi zagospoda-
rowania przestrzennego na tle wniesionych zarzutów. W ocenie Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika, że głów-
nym motywem oddalenia skargi było przypisanie radzie gminy uprawnień do dowol-
nego decydowania o sprawach przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości
skarżącej, bez wyjaśnienia, czy jest to zasadne na tle przepisów prawa, bądź ze
względu na cel publiczny zamierzeń w świetle stanu faktycznego sprawy. Podane w
uzasadnieniu uchwały, jak i w wyroku stanowisko, że zaprojektowanie w planie miej-
scowym rozwiązań nie oznacza konieczności ich realizacji, wskazuje, że zamierzenia
projektu planu przygotowywanego przez organy gminy w B. nie zostały w ogóle
wyjaśnione. Na tle zarzutów Teresy B. do projektowanego planu miejscowego i nie-
ustosunkowania się co do ich istoty - uzasadnienie uchwały odrzucającej wniesione
zarzuty Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za nieodpowiadające
wymaganiom art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a uzasad-
nienie wyroku za rażąco naruszające przepis art. 328 § 2 KPC w związku z art. 59
ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Trafny jest pogląd
Sądu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą rewizją nadzwyczajną wyro-
ku, że ustalenie zasad zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych
gminy. Wynika to wprost z treści przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym, który stanowi, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania
terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego,
do zadań własnych gminy. Z prawnej kwalifikacji powyższego zadania jako zadania
własnego gminy nie wynika jednakże, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady
zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada
graniczącą z autonomią planistyczną swobodę w kształtowaniu tych zasad. Swoboda
ta jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym niejako
podwójnie, a mianowicie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest
uchwalany w wyniku przeprowadzenia określonej przepisami tej ustawy wysoce
sformalizowanej procedury (art. 6 i 18 ustawy), a ponadto treść planu zagospodaro-
wania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać
wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). W szczególności
przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu prze-
strzennym zwłaszcza następujących wymagań i ,,walorów": 1) wymagania ładu prze-
strzennego, urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowe, 3)
wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i
mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, 4) wymagania ochrony dzie-
dzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo wła-
sności, 6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Należy wyraźnie podkre-
ślić, że obowiązek uwzględniania przez gminę powyższych wymagań w sytuacji, gdy
są one zawarte w przepisach ustaw szczególnych, jest w istocie obowiązkiem prze-
strzegania tych przepisów, a zatem nie jest to kwestia pozostawiona uznaniu orga-
nów gminy. Zasadę tę potwierdza przepis art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że
ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miej-
scowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków okre-
ślonych w ustawach. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że treść planu miejsco-
wego powinna być zgodna z przepisami ustaw. Rozpatrując z tego punktu widzenia
zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznawania skarg na
uchwały rad gmin w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przes-
trzennego należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem tych uchwał przez ten
Sąd nie może ograniczać się do kontroli jedynie zgodności z prawem procedury sta-
nowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz powinna
obejmować także kontrolę zgodności treści planu miejscowego z powszechnie obo-
wiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i
ustaw szczególnych. Biorąc pod rozwagę niezwiązanie Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego granicami skargi (art. 51 zdanie pierwsze ustawy o NSA) należy przyjąć,
że Sąd nie może ograniczyć zakresu kontroli zgodności z prawem uchwały rady
gminy w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego do zgodności z prze-
pisami określającymi procedurę stanowienia planu (przepisami postępowania), lecz
powinien również ocenić zgodność uchwały z powszechnie obowiązującymi przepi-
sami prawa (materialnego), chyba że uzna zarzut naruszenia przepisów postępowa-
nia za uzasadniony. Wówczas bowiem jest obowiązany stwierdzić nieważność
uchwały rady gminy na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy stanowiącego, że
naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 po-
woduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W konkluzji tej części rozważań należy stwierdzić, że zaliczenie przez ustawę
ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w planach miejscowych
do zadań własnych gminy, nie oznacza, że gmina nie jest obowiązana do uwzględ-
niania w planach miejscowych warunków określonych w przepisach ustaw, lecz w
pełni swobodnie może kształtować treść tych planów.
Powyższe stwierdzenia odnoszą się nie tylko do uchwał rad gmin ustanawia-
jących miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego, lecz mutatis mutandis
także do uchwał rad gmin odrzucających zarzuty do projektów miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak przyjąć, że rada gminy rozpo-
znając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest
obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszech-
nie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku
prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wno-
szącego zarzut. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła w skardze do Sądu,
że przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego w formie zaprojektowanej
ogranicza poważnie jej prawo własności, a zatem Sąd był obowiązany wnikliwie
rozpoznać ten zarzut skargi.
Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przyjął, iż
skarga nie czyni zarzutu zaskarżonej uchwale, by pozostawała ona w sprzeczności z
prawem, a ponadto Sąd również nie dostrzegł takiej sprzeczności. Sąd wyraził po-
gląd, że ,,uchwała zatwierdzająca projekt miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego nie powoduje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela,
lecz tylko zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wpływa na
ukształtowanie, wraz z innymi przepisami prawa, sposobu wykonywania prawa wła-
sności nieruchomości." Z powyższej argumentacji wynika, że Sąd nie dostrzega, iż
po pierwsze - ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zna uchwał zatwier-
dzających projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem
trudno dociec, czy przedstawione wyżej stanowisko Sądu odnosi się do uchwały rady
gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu planu (art. 24 ust. 3 ustawy) czy tez do
uchwały rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 26
ustawy), po drugie - naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego
prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia za-
rzutu i oddalenia skargi, uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego ,,doko-
nuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecz-
nie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego ,,wpływa na ukształtowanie
sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości." Przy ocenie, czy uchwała
rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes
prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie
odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu
ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem posta-
nowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozu-
mieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konsty-
tucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że
własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim
nie narusza ona istoty własności. W związku z tym należy uznać za odosobniony
pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego, że ,,ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji pub-
licznej, którym właściciel musi się podporządkować, jest niewątpliwie naruszeniem
istoty prawa własności.", zaś stanowisko, że ,,w takiej sytuacji mamy do czynienia z
wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji" jest błędne,
bowiem nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak
nie każde działanie organu administracji publicznej, ograniczające prawo własności
jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453), a już
z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowień projektu i planu
zagospodarowania przestrzennego ,,wpływających na ukształtowanie sposobu wyko-
nywania prawa własności" nieruchomości gruntowej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznając merytorycznie zarzutu skarżą-
cej, że zaskarżona uchwała rady gminy narusza prawo własności, naruszył rażąco
wskazane wyżej przepisy ustaw i Konstytucji RP. Sąd Najwyższy jest równocześnie
zdania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo że jest niezwykle oszczędne i
lakoniczne, nie narusza rażąco przepisu art. 328 § 2 KPC w związku z art. 59 ustawy
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================