Wyrok z dnia 8 października 2002 r.
III RN 183/01

Przedstawienie potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w
którym ma nastąpić zameldowanie, nie stanowi przesłanki zameldowania
osoby na pobyt stały lub czas trwający ponad dwa miesiące.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera
(sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2002 r.
sprawy ze skargi Sylwany B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w W. z dnia 20 kwietnia 2000 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia czynności
materialno - technicznej zameldowania na pobyt stały Jakuba P., na skutek rewizji
nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczel-
nego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2001 r., [...]

o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e ni e

Burmistrz Gminy W.B. decyzją z 21 grudnia 1999 r. orzekł o odmowie uchyle-
nia czynności materialno-technicznej, polegającej na zameldowaniu na pobyt stały
Jakuba P. w dniu 26 kwietnia 1999 r. w budynku przy ul. S. 49 w W. W uzasadnieniu
decyzji stwierdzono, że pod wnioskiem o zameldowanie Jakuba P. podpisali się
wszyscy współwłaściciele domu mieszkalnego, zaś przesłuchani w postępowaniu
administracyjnym świadkowie potwierdzili fakt jego zamieszkiwania pod wskazanym
adresem.
Od decyzji tej odwołanie złożyła Sylwana B., współwłaścicielka domu przy ul.
S. 49. W uzasadnieniu podniosła, że Jakub P. nie mieszkał i nie mieszka pod wska-
zanym adresem. W kolejnym piśmie zakwestionowała autentyczność swojego podpi-
su pod wnioskiem o zameldowanie Jakuba P.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 20 kwietnia 2000 r.
utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy W.B. Uzasadniając swoje stanowisko
organ instancji odwoławczej powołał się na fakt, iż wniosek o zameldowanie został
podpisany przez wszystkich współwłaścicieli, w tym Sylwanę B., zaś przesłuchani
świadkowie oraz strony postępowania administracyjnego potwierdzili zamieszkiwanie
Jakuba P. pod wskazanym adresem. Odnosząc się do zarzutu podrobienia (sfałszo-
wania) podpisu skarżącej, organ stwierdził, że okoliczność tę należy zgłosić organom
ścigania, a w przypadku jej potwierdzenia, możliwe będzie wznowienie postępowania
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 KPA.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Sylwana B. kwestiono-
wała zasadność decyzji obu instancji, twierdząc, że Jakub P. nie mieszkał w chwili
zameldowania i nadal nie mieszka na terenie posesji przy ul. S. 49. W uzupełnieniu
skargi - pismem z 3 października 2000 r. - złożyła wniosek o przyjęcie zeznań świad-
ków Aleksandra J. zamieszkałego przy ul. S. 51 oraz Mirosława D. zamieszkałego
przy ul. S. 49, których pisemne oświadczenia załączyła.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2001 r. od-
dalił skargę. Stwierdził, że do zameldowania na pobyt stały - w myśl art. 9 ust. 2
ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jedno-
lity tekst: Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.) - należy przedstawić potwierdzenie
uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, a nadto
- w myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy - przebywać w tym lokalu z zamiarem stałego po-
bytu. Uprawnienie Jakuba P. do przebywania w przedmiotowym lokalu i fakt jego
przebywania potwierdzili wszyscy współużytkownicy wieczyści gruntu i współwłaści-
ciele budynku mieszkalnego, w którym znajduje się ten lokal, a mianowicie Sylwana
B. (współwłaścicielka 6/8 części nieruchomości) oraz Elżbieta P. i Jan D. (współwła-
ściciele 2/8 części nieruchomości). Strona skarżąca nie wykazała w toku postępowa-
nia, iż potwierdzenie przez nią zameldowania było niezgodne ze stanem faktycznym.
Zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo orzekły, że wobec spełnienia oby-
dwu przesłanek zameldowania określonych w art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o
ewidencji ludności i dowodach osobistych brak jest podstaw do stwierdzenia, że
czynność materialno-techniczna zameldowania była wadliwa.
Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
rewizję nadzwyczajną wniósł Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokowi
zarzucił rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 2,
art. 10 ust. 1, art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i
dowodach osobistych, a także art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do po-
nownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prezes Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego wskazał, że zameldowanie to czynność materialno-techniczna polegająca na
zarejestrowaniu danych dotyczących osoby i jej miejsca pobytu. Jeżeli czynność ta
jest niezgodna z prawem, organ administracyjny właściwy do spraw ewidencji ludno-
ści rozstrzyga w sprawie zameldowania na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewiden-
cji ludności i dowodach osobistych. W postępowaniu o uchylenie czynności material-
no-technicznej badane jest, czy w dacie zameldowania spełnione zostały łącznie
przesłanki przewidziane w art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 1 tej ustawy, tj. czy przy zamel-
dowaniu na pobyt stały przedstawiono potwierdzenie uprawnienia do przebywania w
lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, oraz czy osoba dopełniająca obowiązku
meldunkowego w dacie zameldowania zamieszkiwała w określonej miejscowości pod
oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zameldowanie dokonane
bez spełnienia tych przesłanek jest niezgodne z prawem. Jeżeli zostanie stwier-
dzone, że zameldowanie nastąpiło mimo tego, iż osoba nie mieszkała w lokalu, w
którym została zameldowana, to właściwy organ jest zobowiązany orzec o usunięciu
zapisu o zameldowaniu z ewidencji ludności. Dokonując ustaleń w tym zakresie or-
gan administracyjny powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały mate-
riał dowodowy, uwzględnić wszystkie okoliczności przedstawione przez strony, a w
razie wątpliwości dokonać własnych ustaleń (art. 7 i art. 77 KPA). Wnoszący rewizję
nadzwyczajną zauważył, że w toku postępowania administracyjnego wątpliwości bu-
dził fakt zamieszkiwania Jakuba P. pod adresem zameldowania w dacie dokonania
tej czynności materialno-technicznej. Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego, Sąd - podzielając ustalenia organów administracyjnych - nie wziął pod
uwagę, że organy rozstrzygające sprawę nie odniosły się do innych dowodów poza
dowodami z zeznań świadków: Janusza W., Andrzeja G. i Elżbiety P. Sąd w żaden
sposób nie ustosunkował się do pisma Sylwany B. z 3 października 2000 r., będące-
go uzupełnieniem skargi z 23 maja 2000 r., w którym skarżąca zakwestionowała do-
wody z zeznań powyższych świadków i wniosła o przyjęcie dowodów z zeznań są-
siada Aleksandra J., właściciela bliźniaczej posesji przy ul. S. 51, oraz swojego męża
Mirosława D. W ocenie wnoszącego rewizję nadzwyczajną, analiza protokołu prze-
słuchania świadków Janusza W., powołanego przez Jakuba P., oraz Andrzeja G.,
właściciela firmy prowadzącej w przedmiotowym lokalu remont zlecony przez Elż-
bietę P. - matkę Jakuba P., nie potwierdza faktu jego zamieszkiwania w tym lokalu w
chwili zameldowania. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważył ponad-
to, że przy ocenie, czy nastąpiło zamieszkanie w przedmiotowym lokalu w rozumie-
niu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pominięte zosta-
ły, zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Sąd, wyjaśnienia z 19 listopada
1999 r. świadka Leszka J. będącego mieszkańcem posesji przy ul. S. 54, który
oświadczył między innymi, że nie może stwierdzić, czy Jakub P. zamieszkiwał w
kwietniu 1999 r. w budynku przy ul. S. 49. Również nie wzięto pod uwagę informacji
Policji z 7 października 1999 r., z której wynika, że po przeprowadzeniu rozmów z
sąsiadami okolicznych posesji ustalono, iż pod adresem S. 49 nikt nie przebywa.
Także z treści protokołów przesłuchania Jakuba P. wynika, że praktycznie brak było
możliwości zamieszkania z zamiarem stałego przebywania w posesji przy ul. S. 49 w
dniu 26 kwietnia 1999 r., ponieważ w lokalu tym nie było wody, światła i gazu. Wno-
szący rewizję nadzwyczajną wskazał także, że Sąd, aprobując stanowisko organów
decyzyjnych, nie wziął pod uwagę, że potwierdzenie faktu zamieszkania nastąpiło w
dacie wcześniejszej niż deklarowane przybycie. Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego, w świetle całokształtu sprawy nieuprawnione było z punktu wi-
dzenia art. 80 KPA uznanie za udowodnioną okoliczności zamieszkiwania w dacie
zameldowania Jakuba P. w przedmiotowym lokalu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zagadnienia dotyczące obowiązku meldunkowego regulują przepisy ustawy z
dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jednolity tekst:
Dz.U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm., zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, obywatel polski przebywający stale na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego,
czyli w miejscu zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z
zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy).
Obowiązek meldunkowy, obejmujący zameldowanie i wymeldowanie się z po-
bytu stałego lub czasowego, wynika z przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji w
decyzjach administracyjnych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyż-
szego z dnia 31 października 1991 r., III AZP 6/91, OSNC 1992 z. 4, poz. 51).
Wykonanie tego obowiązku polega na zgłoszeniu właściwemu organowi da-
nych wymaganych do zameldowania i wymeldowania. Organ ten podejmuje czynno-
ści ewidencyjne na podstawie zgłoszenia osoby wykonującej własny obowiązek mel-
dunkowy. Osoba obowiązana do zameldowania się na pobyt stały zgłasza dane wy-
magane do zameldowania organowi gminy (wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi
miasta) właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu (art. 11 ust. 1 ustawy).
Zakres danych oraz sposób ich zgłoszenia i przyjmowania określa rozporządzenie
Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania
obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności (Dz.U. Nr 32, poz. 176,
powoływane dalej jako rozporządzenie w sprawie obowiązku meldunkowego), wyda-
ne na mocy upoważnienia zawartego w art. 51 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. Na
podstawie zgłoszenia obejmującego wymagane dane organ prowadzący ewidencję
ludności obowiązany jest dokonać zameldowania (art. 47 ust. 1 ustawy), to jest
czynności rejestracyjnej rodzącej skutki prawne. Wyjątki od tej zasady, dopuszczają-
ce ingerencję organów w formie decyzji, zostały określone w ustawie (art. 8 ust. 2,
art. 15 ust. 2 i art. 47 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie chodzi o to, czy dane przed-
stawione przez osobę zgłaszającą swój pobyt stały (Jakuba P.) były zgodne z rze-
czywistością i czy nie budzą wątpliwości. Dotyczy to w szczególności faktu zamiesz-
kiwania pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.
W rewizji nadzwyczajnej zarzuca się zaskarżonemu nią wyrokowi m.in. naru-
szenie art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. W związku z tym odnotowania wy-
maga zmiana stanu prawnego wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 27 maja 2002 r., K 20/01 (Dz.U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716, OTK-A 2002 nr 3,
poz. 34).
Stosownie do przepisów ustawy o ewidencji ludności - w brzmieniu obowią-
zującym do 19 czerwca 2002 r. - do zameldowania osoby na pobyt stały lub czasowy
trwający ponad 2 miesiące niezbędne było łączne spełnienie dwóch przesłanek, mia-
nowicie przedstawienie potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu, w którym
miało nastąpić zameldowanie (art. 9 ust. 2) i faktyczne przebywanie (zamieszkiwa-
nie) pod tym adresem (art. 10 ust. 1), przy czym do potwierdzenia faktycznego po-
bytu zobowiązany był wynajmujący, najemca, osoba, której przysługuje spółdzielcze
prawo do lokalu, lub właściciel lokalu, zaś na właścicielu (zarządcy budynku) spo-
czywał obowiązek wskazania, czy osobie tej przysługuje uprawnienie do przebywa-
nia w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie (art. 29 ust. 1). Potwierdzenie
przez właściciela (zarządcę budynku) uprawnień do przebywania w lokalu następo-
wało przez podpisanie formularza ,,Zgłoszenie pobytu stałego" (§ 7 ust. 1 pkt 15 i ust.
2 rozporządzenia w sprawie obowiązku meldunkowego). W ten sam sposób nastę-
puje do tej pory potwierdzenie faktu pobytu, dokonane przez wynajmującego lub na-
jemcę albo osobę, której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, lub właściciela
lokalu (§ 7 ust. 1 pkt 14 i ust. 2 rozporządzenia).
Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
został wydany 8 marca 2001 r. i rozstrzygał o oddaleniu skargi na decyzję Samorzą-
dowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2000 r., oceniają-
cą zgodność z prawem (legalność) czynności materialno-technicznej polegającej na
zameldowaniu Jakuba P. w dniu 26 kwietnia 1999 r. w lokalu znajdującym się w bu-
dynku położonym przy ul. S. 49 w W. Oznacza to, że zarówno w chwili dokonywania
przez organ gminy czynności zameldowania (na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o
ewidencji ludności), jak i w chwili wydawania przez organ odwoławczy decyzji w
sprawie odmowy uchylenia czynności zameldowania (na podstawie art. 47 ust. 2 tej
ustawy), a także w chwili orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązy-
wał przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Również w rewizji nadzwyczaj-
nej zarzuca się naruszenie tego przepisu, jednak bez bliższego uzasadnienia, na
czym naruszenie to miałoby polegać. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludno-
ści stanowił, że przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2
miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu
(pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie. Przepis ten utracił moc obo-
wiązującą z dniem 19 czerwca 2002 r. w związku z wejściem w życie wyroku Trybu-
nału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, stwierdzającego niezgodność
art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją
omawianego przepisu oznacza, że w chwili obecnej do oceny prawidłowości roz-
strzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności nie powinien mieć zastosowania,
jako regulacja niekonstytucyjna, a w takim razie, ocena ta powinna ograniczyć się
jedynie do tego, czy przy zameldowaniu spełnione były przesłanki z art. 10 ust. 1 w
związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie nie budziło zastrzeżeń i nie było kwestionowane na
etapie postępowania sądowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - i nie
jest również kwestionowane w rewizji nadzwyczajnej - dokonanie przez współwłaści-
cieli budynku potwierdzenia uprawnień Jakuba P. do przebywania w lokalu przy ul. S.
49 (są to uprawnienia pochodne, związane ze stosunkiem rodzinnym łączącym go ze
współwłaścicielkami budynku - matką Elżbietą P. i siostrą Katarzyną P.-C., która na-
była od Jana D. udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oraz udział
we współwłasności budynku przy ul. S. 49; uprawnienie to wynika z ustnej umowy
użyczenia zawartej między Jakubem P. z jednej strony a Elżbietą P. i Katarzyną P.-
C. z drugiej strony, na którą to umowę powołuje się w swoim piśmie z 23 listopada
1999 r. Katarzyna P.-C.). Kwestionowany był natomiast fakt przebywania (zamiesz-
kiwania) Jakuba P. w przedmiotowym lokalu, przy czym Sylwana B. twierdziła, że Ja-
kub P. nie mieszkał tam w chwili zameldowania i nie mieszka nadal, z kolei pozostali
współwłaściciele - Elżbieta P. i Jan D., a następnie Katarzyna P.-C., twierdzili, że
brak jest przesłanek do uchylenia czynności zameldowania na pobyt stały albo wy-
meldowania Jakuba P., ponieważ mieszkał on w tym lokalu w chwili zameldowania i
mieszka nadal.
Oznacza to, że zmiana stanu prawnego związana z utratą mocy obowiązują-
cej przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w wyniku stwierdzenia przez
Trybunał Konstytucyjny jego niezgodności z przepisami Konstytucji nie wpływa na
istotę rozpoznawanej sprawy, a mianowicie na ocenę, czy Jakub P. mieszkał (prze-
bywał z zamiarem stałego pobytu) w budynku przy ul. S. 49 w chwili zgłoszenia po-
bytu stałego, czyli na rozstrzygnięcie, czy została spełniona przesłanka wynikająca z
art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności.
Ocenie podlega zatem jedynie wymaganie przedstawienia potwierdzenia po-
bytu w lokalu i planowanej długości tego pobytu, które powinno być dokonane w for-
mie wypełnienia i podpisania formularza ,,Zgłoszenie pobytu stałego" przez wynaj-
mującego, najemcę, osobę mającą spółdzielcze prawo do lokalu lub właściciela lo-
kalu (art. 29 ust. 1 in princ. ustawy o ewidencji ludności oraz § 7 ust. 1 pkt 14 rozpo-
rządzenia w sprawie obowiązku meldunkowego). Takie potwierdzenie zostało doko-
nane przez Sylwanę B. przez złożenie pisemnego oświadczenia na formularzu
,,Zgłoszenia" w dniu 29 marca 1999 r. Potwierdzenia pobytu w lokalu dokonanego
przez właściciela lokalu (budynku) nie należy, jak to często ma miejsce w praktyce,
utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tym, czy zamieszkanie jakiejś
osoby w danym lokalu wymaga nie tylko zgody osoby uprawnionej do używania tego
lokalu na podstawie prawa odrębnej własności lokalu, stosunku najmu, spółdzielcze-
go prawa do lokalu lub innego tytułu prawnego, ale nadto i zgody właściciela (za-
rządcy) budynku, w którym znajduje się ten lokal, nie decydują przepisy o ewidencji
ludności, ale przepisy prawa cywilnego, normujące poszczególne typy stosunków
prawnych, których elementem jest uprawnienie do używania lokalu. Potwierdzenie
pobytu jest tylko potwierdzeniem faktu - a nie uprawnienia - i ma charakter dowodo-
wy.
Powołany w rewizji nadzwyczajnej przepis art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji
ludności upoważnia organ prowadzący ewidencję ludności do rozstrzygania o za-
meldowaniu lub wymeldowaniu w sytuacji, gdy dane zawarte w zgłoszeniu (art. 47
ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1) budzą wątpliwości. Dokonanie materialno-technicz-
nej czynności zameldowania na pobyt stały "przez zarejestrowanie danych dotyczą-
cych osoby i miejsca pobytu" (art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności) może na-
stąpić jedynie "na podstawie zgłoszenia", a więc wniosku osoby wykonującej obo-
wiązek meldunkowy. Nie może to jednak być jakikolwiek wniosek, lecz tylko taki,
który odpowiada prawnym warunkom określonym w § 7 rozporządzenia w sprawie
obowiązku meldunkowego. W przepisie tym (§ 7 ust. 1) wymieniono dane, które po-
winno zawierać zgłoszenie, jednocześnie wskazano, że wszystkie te dane zgłasza
się przez wypełnienie i podpisanie formularza "Zgłoszenie pobytu stałego" (§ 7 ust.
2). Brak wypełnionego i podpisanego przez właściciela budynku (lokalu) formularza
"Zgłoszenia pobytu stałego" wyłącza możliwość dokonania zameldowania na pobyt
stały w drodze czynności rejestracyjnej rodzącej skutki prawne. Zakres postępowania
organu dokonującego zameldowania obejmuje tylko dokonanie czynności material-
no-technicznej (zameldowanie), mającej deklaratoryjny charakter, dokonywanej na
podstawie wymaganych dokumentów (m.in. "potwierdzenia pobytu"), przy czym
kompetencje organu do samodzielnego rozstrzygania wyłaniających się wątpliwości
dotyczą kompletności dokumentacji, jej pochodzenia od osób upoważnionych, wiary-
godności złożonej dokumentacji etc. W związku z tym podkreślenia wymaga, na co
zwróciły uwagę organy administracji, a Naczelny Sąd Administracyjny uczynił z tej
okoliczności podstawowy argument, że Sylwana B. podpisała własnoręcznie ,,po-
twierdzenie faktu pobytu" Jakuba P. w przedmiotowym lokalu, a w toku postępowania
nie wykazała, że potwierdzenie przez nią przebywania (zamieszkiwania) Jakuba P.
pod wskazanym w ,,Zgłoszeniu" adresem było niezgodne ze stanem faktycznym.
Określona w art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludno-
ści przesłanka zameldowania na pobyt stały występuje wówczas, gdy łącznie speł-
nione zostaną obydwa warunki określone w tych przepisach, a mianowicie, gdy
osoba zamieszkuje w lokalu oraz ma zamiar stałego w nim przebywania (por. wyrok
NSA w Warszawie z 28 kwietnia 1994 r., V SA 1773/98, LEX nr 49403).
Istota argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej
sprowadza się do kwestionowania podstawy faktycznej rozstrzygnięć dokonanych w
decyzjach organów administracji publicznej.
Podstawowe argumenty rewizji nadzwyczajnej odnoszą się do braku rozwa-
żenia przez organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący całego materiału
dowodowego (art. 77 § 1 KPA) zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 KPA)
oraz braku dokonania przez te organy - na podstawie całokształtu materiału dowo-
dowego - oceny czy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowod-
nione (art. 80 KPA). Wnoszący rewizję nadzwyczajną twierdzi, że Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny nie wziął pod uwagę tego, że organy administracji ,,nie odniosły się do
innych dowodów poza dowodami z zeznań świadków: Janusza W., Andrzeja G. i
Elżbiety P." Podnosi ponadto, że Sąd, uzasadniając wyrok oddalający skargę nie od-
niósł się w żaden sposób do treści pisma Sylwany B. z 3 października 2000 r., w któ-
rym skarżąca wniosła o przyjęcie nowych dowodów z zeznań świadków Aleksandra
J. i Mirosława D. oraz podważyła dowody z zeznań świadków Janusza W., Andrzeja
G. i Elżbiety P.
Oceniając zasadność powyższych zarzutów stwierdzić należy, że nie dają one
podstaw do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok w sposób rażący narusza art. 7, art. 77 i
art. 80 KPA. Należy zgodzić się z wnoszącym rewizję nadzwyczajną, że istotnym
mankamentem uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest brak odniesienia się przez
Sąd do pisma skarżącej stanowiącego uzupełnienie jej skargi oraz brak rozważań
dotyczących prawidłowości oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy
administracji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego niewątpliwie zawiera pewne braki - a w każdym razie nie spełnia
wymagań wynikających z art. 328 § 2 KPC w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym - nie oznacza to jednak, że zaskarżony wyrok rażąco naru-
sza prawo procesowe w zakresie wskazanym w rewizji nadzwyczajnej.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej obu instancji prze-
prowadziły wyczerpujące i wszechstronne postępowanie dowodowe. Wyraźnie wyni-
ka to z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w którym wyliczono, jakie
czynności przeprowadzono w ramach postępowania dowodowego - między innymi
przesłuchano kilkakrotnie zainteresowane strony, w tym Sylwanę B., Jakuba P., Elż-
bietę P. (która składała zeznania jako strona, a nie jako świadek) i Jana D., przepro-
wadzono dowody z zeznań świadków zgłoszonych przez Jakuba P. (Andrzeja G.,
Leszka J. i Janusza W.); ponadto Komisariat Policji W.B. przeprowadził na terenie
posesji przy ul. S. 49 kontrolę dyscypliny meldunkowej (notatka z 7 października
1999 r.), również Wydział Ewidencji Ludności Urzędu Gminy W.B. przeprowadził 22
października 1999 r. kontrolę meldunkową w budynku przy ul. S. 49. Dysponując ta-
kim materiałem dowodowym organ pierwszej instancji dał wiarę zeznaniom Jakuba
P., że zamieszkiwał on w tym budynku w dacie zameldowania, mimo trudnych wa-
runków (braku światła, gazu i łazienki) istniejących w tym czasie w zajmowanych
przez niego pomieszczeniach na piętrze. Fakt ten potwierdzili bowiem Elżbieta P. -
matka zainteresowanego oraz współwłaścicielka budynku, świadek Andrzej G. - kie-
rownik grupy remontowej przeprowadzającej remont na piętrze budynku oraz świa-
dek Janusz W. Tym samym organ pierwszej instancji ocenił, że okoliczność za-
mieszkiwania Jakuba P. w miejscu zameldowania została udowodniona. Organ
stwierdził, że Sylwana B., wnosząca o uchylenie czynności zameldowania, nie
przedstawiła w trakcie toczącego się postępowania żadnych istotnych dowodów (np.
świadków) na poparcie stawianych wobec Jakuba P. zarzutów. Podnoszone przez
nią fakty i twierdzenia nie zostały podczas przeprowadzonego postępowania jedno-
znacznie udowodnione, a zatem czynność materialno-techniczna nie została sku-
tecznie zakwestionowana.
Przytoczone uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej pierwszej
instancji wskazuje na to, że organ ten - dysponując zgromadzonymi dowodami,
przeprowadzonymi na wniosek stron postępowania administracyjnego, a także z
urzędu - oparł się w swoich ustaleniach na tych spośród nich, które w jego ocenie
potwierdzały w wystarczający sposób fakt zamieszkiwania Jakuba P. w lokalu na
piętrze budynku przy ul. S. 49. Wbrew zarzutom rewizji nadzwyczajnej, organ ten
uwzględnił trudne warunki istniejące w tym lokalu, polegające na braku łazienki i do-
prowadzenia energii elektrycznej oraz gazu. Uznał jednak, że nie stanowiło to prze-
szkody do przebywania w tym lokalu z zamiarem stałego pobytu w chwili zameldo-
wania. W celu poprawy tych warunków Elżbieta P. jako współwłaścicielka budynku
zleciła remont pomieszczeń na piętrze, który przeprowadzał świadek Andrzej G.
Wnoszący rewizję nadzwyczajną nie przedstawił przekonujących argumentów na
potwierdzenie tezy, że nie było możliwe rzeczywiste zamieszkanie z zamiarem stałe-
go przebywania w lokalu pozbawionym wygód cywilizacyjnych.
Faktem jest, że organ administracji publicznej nie odniósł się w szczegółowy
sposób ani do zeznań świadka Leszka J., ani do treści notatki policyjnej z 7 paździer-
nika 1999 r. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 KPA, zgodnie z którym uzasadnienie
faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udo-
wodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym
dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenia tego przepisu re-
wizja nadzwyczajna jednak nie zarzuca, niezależnie od tego, że trudno byłoby oprzeć
ten nadzwyczajny środek zaskarżenia na zarzucie niepełnego, a przez to powierz-
chownego uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia.
Konieczne jest jednak przyjrzenie się tym dowodom w celu stwierdzenia, czy
pominięcie wyraźnej ich oceny przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu fak-
tycznym decyzji może być ocenione w kategoriach naruszenia art. 7 KPA - jako nie-
podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktyczne-
go - oraz art. 77 KPA - jako niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału
dowodowego.
W wyroku z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995 nr 7, poz.
83, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że dowolne są ustalenia faktyczne znajdujące
wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w
pełni rozpatrzonym; zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w ca-
łokształcie materiału dowodowego (art. 80 KPA), zgromadzonego i zbadanego w
sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 KPA), a więc przy podjęciu wszelkich kroków nie-
zbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego
wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 KPA).
Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera wyraźnej oceny
co do wiarygodności lub braku wiarygodności dowodu z zeznań świadka Leszka J.
oraz dowodu w postaci notatki policyjnej z 7 października 1999 r. Stało się tak za-
pewne z tej przyczyny, że dowody te okazały się mało przydatne dla ustalenia, czy w
końcu marca i w kwietniu 1999 r. Jakub P. mieszkał w lokalu przy ul. S. 49, czy też
tam nie mieszkał. Ta bowiem chwila - moment dokonania czynności zameldowania -
była istotna dla oceny, czy czynność zameldowania była prawidłowa ze względu na
przesłanki wynikające z art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji
ludności. Inaczej mówiąc, nie miało jakiegokolwiek znaczenia prawnego to, co działo
się na terenie posesji przy ul. S. 49 w październiku 1999 r., bo rozpoznawana sprawa
nie dotyczyła wymeldowania Jakuba P. z lokalu przy ul. S. 49 (np. na podstawie art.
15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności), lecz stwierdzenia czy samo zameldowanie
jako czynność materialno-techniczna zostało dokonane prawidłowo i czy nie powinno
być uchylone. Tymczasem notatka policyjna z 7 października 1999 r. - jak wynika z
jej treści, stanowiąca odpowiedź na pytanie Wydziału Ewidencji Ludności Urzędu
Gminy W.B. z 24 września 1999 r. - dotyczyła tego, że na posesji przy ul. S. 49 mimo
wielokrotnych kontroli nikogo nie zastano, a na podstawie rozmów z sąsiadami usta-
lono, że nikt tam nie przebywa. Ustalenia policji dotyczyły zatem czasu (wrzesień -
październik 1999 r.), który był nieistotny w kontekście przedmiotu rozpoznawanej
sprawy. Z kolei świadek Leszek J. nie był w stanie potwierdzić ani faktu zamieszki-
wania, ani faktu niezamieszkiwania Jakuba P. w kwietniu 1999 r. w budynku przy ul.
S. 49, ponieważ widywał go na terenie tej posesji, ale sam tam (na tej posesji) nie
bywał. Nieprzydatność omawianych dowodów dla ustalenia istotnych okoliczności
faktycznych wymagających udowodnienia (art. 80 KPA) sprawiła, że organ pierwszej
instancji skwitował ich treść krótką formułą sprowadzająca się do tego, że Sylwana
B. nie przedstawiła żadnych istotnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń i za-
rzutów co do niezamieszkiwania Jakuba P. w przedmiotowym lokalu. Można to od-
czytać jako ocenę wszystkich pozostałych dowodów - poza zeznaniami Jakuba P.,
Elżbiety P., Andrzeja G. i Janusza W., które zostały wyraźnie uznane za wiarygodne
- jako nieprzydatnych, bo nie wnoszących nic istotnego do sprawy.
Oceny wiarygodności zeznań wymienionych osób - stron i świadków - doko-
nanej przez organy administracji publicznej nie podważa skutecznie ani skarga Syl-
wany B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i jej uzupełnienie w
piśmie z 3 października 2000 r., ani rewizja nadzwyczajna. W uzupełnieniu skargi
znalazło się jedynie sformułowanie o ,,kłamliwych zeznaniach" osób, które nie miesz-
kają na posesji S. 49 ani w jej pobliżu, bez jakiejkolwiek próby wykazania, dlaczego
zdaniem skarżącej zeznania tych osób są ,,kłamliwe". W rewizji nadzwyczajnej z kolei
podniesiono, że analiza protokołów przesłuchań świadków Andrzeja G. oraz Janusza
W. nie potwierdza faktu zamieszkiwania Jakuba P. w przedmiotowym lokalu bez bliż-
szego uzasadnienia tej tezy, choćby przez przytoczenie konkretnych fragmentów ze-
znań tych osób, które zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną przeczą ustale-
niom dokonanym przez organy administracji publicznej.
Skoro wykonanie obowiązku zameldowania się, powstającego po trzech
dniach przebywania w określonej miejscowości pod tym samym adresem, polega na
zgłoszeniu wymaganych do zameldowania danych przed upływem czwartej doby,
licząc od dnia przybycia (art. 10 i 11 ustawy o ewidencji ludności), to datą zameldo-
wania jest dzień złożenia wypełnionego i podpisanego ,,Zgłoszenia pobytu stałego".
W rozpoznawanej sprawie istnieje rozbieżność między datą, w której nastąpiło po-
twierdzenie faktu przebywania Jakuba P. pod wskazanym w zgłoszeniu adresem,
czyli potwierdzenie faktu jego przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zamel-
dowanie (29 marca 1999 r.), a datą, w której nastąpiło przyjęcie tego zgłoszenia
przez Wydział Ewidencji Ludności Urzędu Gminy W.B, (26 kwietnia 1999 r. - datow-
nik obok okrągłej pieczątki Urzędu). Rozbieżność tę wyjaśnił Jakub P. w swoim piś-
mie z 7 grudnia 1999 r. skierowanym do Burmistrza Gminy W.B. Stwierdził w nim, że
w lokalu przy ul. S. 49 przebywa od 27 marca 1999 r., a w dniu 31 marca 1999 r. -
wypełniając obowiązek meldunkowy wynikający z art. 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy
o ewidencji ludności - złożył w Wydziale Ewidencji Ludności Urzędu Gminy W.B.
prawidłowo wypełniony druk ,,Zgłoszenia pobytu stałego". Mimo wypełnienia tego
obowiązku, naczelnik Wydziału Ewidencji Ludności odmówiła dokonania czynności
zameldowania i zażądała osobistego stawienia się współwłaścicieli w Urzędzie lub
notarialnego poświadczenia ich podpisów, chociaż na druku meldunkowym nie ma
takiego wymogu. Dokonano jedynie meldunku na pobyt czasowy, a meldunku na po-
byt stały dopiero w dniu 26 kwietnia 1999 r.
Faktem jest, że ani w uzasadnieniach decyzji organów administracji publicznej
(Burmistrza Gminy W.B., Samorządowego Kolegium Odwoławczego), ani w uzasad-
nieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znalazło się wyjaśnienie
owej rozbieżności między datą złożenia przez współwłaścicieli budynku oświadcze-
nia o potwierdzeniu faktu pobytu Jakuba P. w przedmiotowym lokalu, a datą, w której
organ dokonał materialno-technicznej czynności zameldowania, ale na ową rozbież-
ność nie powoływała się wcześniej żadna ze stron postępowania, a zatem - jak się
można domyślać - wobec pisemnych wyjaśnień Jakuba P. okoliczność tę uznano za
wyjaśnioną, niesporną i bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W końcu należy ocenić zarzut rewizji nadzwyczajnej dotyczący tego, że Na-
czelny Sąd Administracyjny w istocie zignorował treść pisma Sylwany B. z 3 paź-
dziernika 2000 r., będącego uzupełnieniem skargi, ponieważ w żaden sposób w uza-
sadnieniu zaskarżonego wyroku nie nawiązał do zgłoszonych w tym piśmie wnio-
sków dowodowych i podniesionych w nim zastrzeżeń co do prawidłowości oceny
przez organy obydwu instancji zgromadzonego materiału dowodowego. Jest to za-
rzut słuszny i poważny. Jednakże brak odniesienia się Sądu do wszystkich istotnych
zarzutów skargi nie wpłynął ostatecznie na rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu jako ustawa
o NSA), Sąd orzeka na podstawie akt sprawy organu administracji publicznej, które-
go decyzja została zaskarżona. Sąd może z urzędu lub na wniosek uczestnika po-
stępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to nie-
zbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłu-
żenia postępowania w sprawie; w przeciwnym razie uchyli zaskarżony akt lub czyn-
ność i zwróci akta organowi, którego działanie zostało zaskarżone, wskazując w uza-
sadnieniu orzeczenia zakres postępowania dowodowego, które organ ten ma uzu-
pełnić. Przytoczony przepis art. 52 ustawy o NSA oznacza, że podstawą orzekania
przez Sąd jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez orga-
ny administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach. W postępowaniu
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dopuszczalne jest jedynie przeprowa-
dzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to nie-
zbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłu-
żenia postępowania sądowego. Nie jest natomiast możliwe ani dopuszczalne prze-
prowadzenie przed tym Sądem dowodu z zeznań świadków. Naczelny Sąd Admini-
stracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji aktów organów ad-
ministracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (art. 21 ustawy o NSA),
mając przy tym na względzie stan faktyczny i prawny występujący w sprawie w dniu
wydania tych decyzji. Nie mają zatem znaczenia dla oceny zgodności z prawem za-
skarżonej decyzji administracyjnej powołane dopiero w skardze nowe fakty i dowody,
które organowi administracyjnemu nie były przez stronę przedstawione z przyczyn
leżących poza tym organem. Fakty te i dowody pozostać powinny poza przedmiotem
oceny ze strony sądu administracyjnego. Rzeczą organu administracyjnego rozpo-
znającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą
swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 KPA.
Przepis art. 52 ustawy o NSA należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie
dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i w konsekwencji dokonywa-
nie przez ten Sąd własnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uza-
sadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi
dokonanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę do oceny zgodności z prawem za-
skarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które
mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decy-
zją. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania
ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić
zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które
organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA w Warszawie z 1 marca 2001 r., V SA
2746/00, LEX nr 49958).
Z przedstawionych wyżej przyczyn brak odniesienia się przez Naczelny Sąd
Administracyjny do wniosku Sylwany B. ,,o przyjęcie zeznań świadków" Aleksandra J.
i Mirosława D. nie może być potraktowany jako naruszenie wskazanych w rewizji
nadzwyczajnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mirosław D. -
mąż skarżącej - mimo że nie był formalnie jej pełnomocnikiem w postępowaniu ad-
ministracyjnym, towarzyszył jej przy dokonywaniu czynności w tym postępowaniu
(por. treść notatki służbowej kierownika referatu Wydziału Ewidencji Ludności Urzędu
Gminy B. z 3 grudnia 1999 r.). W dniu 20 grudnia 1999 r. Mirosław D. stawił się w
Wydziale Ewidencji Ludności Urzędu Gminy W.B. Na propozycję złożenia wyjaśnień
w sprawie - opuścił pomieszczenie biurowe (por. treść notatki służbowej kierownika
referatu z 20 grudnia 1999 r.). Z tego powodu nie został przeprowadzony z urzędu
przed organem administracji publicznej dowód z jego zeznań w charakterze świadka
[...]. Skarżąca nie zgłaszała w postępowaniu administracyjnym żadnych dowodów,
choćby dowodu z zeznań sąsiada Aleksandra J., mimo że nie było żadnych prze-
szkód, aby taki dowód zgłosić. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyj-
ny nie musiał uchylać zaskarżonej decyzji administracyjnej w celu przeprowadzenia
dowodu z zeznań świadków zgłoszonych dopiero w uzupełnieniu skargi.
Ostatecznie Sąd Najwyższy uznał, że chociaż uzasadnienia decyzji admini-
stracyjnych nie spełniają wymagań art. 107 § 3 KPA, a uzasadnienie wyroku Naczel-
nego Sądu Administracyjnego nie spełnia wymagań art. 328 § 2 KPC w związku z
art. 59 ustawy o NSA, nie można podzielić zarzutów rażącego naruszenia zaskarżo-
nym wyrokiem art. 7 KPA, art. 77 KPA oraz art. 80 KPA, a to oznacza, że również
zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1
ustawy o ewidencji ludności - są nieskuteczne, ponieważ materialnoprawna ocena
zdarzeń jest pochodną dokonanych ustaleń faktycznych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie oraz art. 39312
KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępo-
wania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================