Wyrok z dnia 3 października 2002 r.
III RN 154/01

1. Określenie stawek czynszu najmu lokali użytkowych mieści się w po-
jęciu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność komunalną
(gminną) w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospo-
darce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.)
oraz w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym w rozumieniu art. 30
ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity
tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.).
2. Do rady gminy jako jej organu stanowiącego należy uchwalanie zasad
i kryteriów określania stawek czynszu najmu lokali użytkowych, nie zaś ustale-
nie wysokości tych stawek.

Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Kijowski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2002 r.
sprawy ze skargi Jerzego P. na uchwałę zarządu miasta P. z dnia 2 lutego 2000 r.
[...] w przedmiocie najmu lokali użytkowych stanowiących własność komunalną, na
skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyro-
ku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z
siedzibą w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Katowicach do ponownego rozpozna-
nia.

U z a s a d n i e n i e

Rada Miejska w P. uchwałą [...] z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie ,,najmu
lokali użytkowych stanowiących własność komunalną z wyjątkiem lokali użytkowych
w obiektach stanowiących siedziby gminnych jednostek organizacyjnych", podjętą na
podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze
zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej
(Dz.U. Nr 9, poz.43 ze zm.), przyjęła jako zasadę, że lokale użytkowe zwalniane
przez dotychczasowych najemców mogą być oddawane w najem w drodze przetargu
(§ 1 ust. 1), natomiast w trybie bezprzetargowym lokale użytkowe mogą być od-
dawane podmiotom wymienionym w § 2 ust. 2, w tym dotychczasowym najemcom,
,,jako kontynuacja dotychczasowych umów", przy czym warunkiem przedłużenia do-
tychczasowych umów najmu" jest rzetelne wywiązywanie się najemców z zobowią-
zań wobec gminy" (§ 1 ust.2 lit. a oraz ust. 3). W odniesieniu do lokali wyszczegól-
nionych w ust. 2 uchwały, Rada Miejska upoważniła zarząd miasta do ustalenia sta-
wek czynszu najmu lokali (§ 1 ust. 4), a nadto do obniżenia ,,indywidualnej stawki
czynszu do zwolnienia włącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach na wnio-
sek zainteresowanego", przy zaznaczeniu, że takie zwolnienia nie dotyczą podmio-
tów prowadzących działalność gospodarczą (§ 4). W uzasadnieniu do tej części
uchwały Rady Miejskiej w P. stwierdzono, że ,,w związku z upływem terminu ważno-
ści umów najmu lokali użytkowych zachodzi konieczność urynkowienia stawek najmu
oraz umożliwienia dotychczasowym najemcom kontynuowania najmu lokali bez ko-
nieczności organizowania nowego przetargu".
Zarząd miasta P., działając na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o sa-
morządzie gminnym, art. 4 ust.2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz § 1 ust. 4 i §
2 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 30 grudnia 1999 r., podjął w dniu 2 lutego 2000
r. uchwałę [...] ustalającą w § 1 stawki czynszu najmu lokali oddawanych w trybie
bezprzetargowym ,,zgodnie z załącznikiem nr 1", w którym wyszczególniono: adresy
lokali, charakter działalności, dotychczasową stawkę oraz ,,nową stawkę zł/m2 (mie-
siąc) netto". Wykonanie tej uchwały zarząd miasta powierzył ,,Dyrektorowi AZK w P."
(§ 5) oraz ustalił, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 6).
Mieszkaniec P. Jerzy P. pismem z dnia 12 czerwca 2000 r. zwrócił się na pod-
stawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w imieniu własnym i Zrzeszenia Kup-
ców P. do zarządu miasta P. o uchylenie uchwały [...] z dnia 2 lutego 2000 r. ,,w czę-
ści dotyczącej § 1 tejże uchwały". Zarzucił zarządowi miasta, że ustalił w sposób do-
wolny stawki czynszu ujęte w załączniku nr 1do uchwały, rozszerzając je także na
tych najemców, którzy z najmu nie rezygnują i których może jedynie dotyczyć walo-
ryzacja stawek czynszu określona w § 3 uchwały [...]. Podniósł ponadto, że rada
miejska nie określiła obiektywnych kryteriów ustalania stawek czynszu w lokalach
zwalnianych przez dotychczasowych najemców.
Zarząd miasta P. uchwałą [...] z dnia 15 czerwca 2000 r. odmówił uchylenia
własnej uchwały [...], upoważniając burmistrza miasta do je wykonania, co nastąpiło
w formie pisemnej odpowiedzi z dnia 5 lipca 2000 r. podpisanej przez przewodniczą-
cego zarządu miasta P. Wyjaśniono w niej, że w części dotyczącej § 1 uchwały [...]
zarząd miasta nie przekroczył swoich kompetencji do ustalania stawek czynszu lokali
użytkowych stanowiących własność komunalną, natomiast regulacja zawarta w § 3
uchwały [...] rady miejskiej z dnia 30 grudnia 1999 r. dotyczy jedynie waloryzacji sta-
wek czynszu, a nie ustalania ich wysokości.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Jerzy P. w imieniu wła-
snym i Zrzeszenia Kupców Polskich w P. wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd
Administracyjny ,,§ 1" uchwały [...] zarządu miasta P. z dnia 2 lutego 2000 r. Powtó-
rzył argumenty, które poprzednio zawarł w wezwaniu do organu gminy o usunięcie
naruszenia prawa i podniósł, że zarząd miasta, któremu rada miejska w § 1 pkt 4
uchwały nr 269/99 z dnia 30 grudnia 1999 r. udzieliła upoważnienia do ustalenia sta-
wek czynszu najmu lokali w trybie bezprzetargowym, wykroczył poza dyspozycje
rady oraz ,,dokonał zbyt daleko idącej ingerencji w treść umów ustalając nowe stawki
najmu zawarte w załączniku nr 1 do uchwały zarządu miasta [...]". Kierował się bo-
wiem indywidualną, subiektywną oceną ekonomicznej efektywności działalności
podmiotów, będących najemcami lokali stanowiących mienie komunalne. Skarżący
podkreślił, że mienie komunalne nie może służyć ,,działalności czysto fiskalnej", bo-
wiem jego podstawową funkcją jest realizacja zadań publicznych, zaś zarząd miasta
P. nie miał podstaw do ustalenia nowych stawek czynszu w odniesieniu do kilkudzie-
sięciu najemców skupionych w Zrzeszeniu Kupców Polskich w P. wymienionych w
załączniku do tej uchwały, kontynuujących dotychczasowe umowy. Skarżący jako
członek Zrzeszenia Kupców Polskich w P., znający sytuację najemców, podniósł w
szczególności, że najemcom, którym wygasły umowy, a którzy pisemnie zadeklaro-
wali chęć kontynuacji umów, przedłożono nowe umowy ze stawkami czynszu ustalo-
nymi w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę zarząd miasta P. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie
o oddalenie, albowiem skarżący nie wykazał, że przedmiotową uchwałą naruszony
został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, jak też, aby uchwała naruszała
prawo. Powołanie się na naruszenie interesu prawnego najemcy, wobec którego
umowa wygasła i któremu przedłożono nową umowę ze stawką czynszu ustalonego
w zaskarżonej uchwale, nie jest trafne, gdyż zawieranie umów najmu nie jest sprawą
z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym. Zaskarżona uchwała odnosiła się do wykonania zadania gminy mieszczą-
cego się w zakresie spraw należących do zarządu gminy, któremu rada gminy może
powierzyć kompetencje do określenia wysokości cen i opłat, jak to wynika również z
wyroku NSA z dnia 28 lipca 1992 r. (SA/Wr 632/92). Działając w granicach upoważ-
nienia zarząd miasta ustalił stawki najmu lokali oddawanych w trybie bezprzetargo-
wym według kryterium działalności podmiotów wymienionych w załączniku nr 1 - za-
kładów usługowych, sklepów spożywczych, sklepów sportowych, restauracji, kawiar-
ni, magazynów itd. Ratio legis tej uchwały zostało ,,zawarte w jej uzasadnieniu", zaś
jej treść nie może być interpretowana jedynie z cząstkowej regulacji. Zawieranie
umów najmu i zmiana ich treści następuje na drodze cywilnoprawnej, zatem sformu-
łowany w tym względzie zarzut skargi nie jest zasadny, chociaż nie da się zaprze-
czyć, że ustalenie wyższych stawek czynszu może być postrzegane przez najemcę
jako naruszenie jego interesu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Katowi-
cach wyrokiem z dnia 4 grudnia 2000 r. [...] oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że skarżący w przedmiotowej sprawie reprezentuje grupę
mieszkańców P., którzy wyrazili na to zgodę na piśmie, co spełnia warunek wymaga-
ny przepisem art.101 ust.2a ustawy o samorządzie gminnym. Nie może natomiast,
jako członek Zrzeszenia Kupców Polskich w P., zastępować tegoż Zrzeszenia w cha-
rakterze pełnomocnika ( art. 87 § 1 i 2 KPC oraz art. 42 ust. 2 ustawy o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym).
Sąd uznał, że przedmiotem jego oceny mogą być jedynie kwestie prawne od-
noszące się do tego, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujące normy z za-
kresu administracji publicznej. W szczególności chodzi o to, czy organ gminy może w
drodze uchwały ustalać stawki czynszu najmu za lokale użytkowe w budynkach nale-
żących do zasobu majątkowego gminy oraz czy ustalając stawki czynszu najmu od
takich lokali użytkowych, organ gminy związany jest określonymi w sprawie warun-
kami, przesłankami lub kryteriami, których naruszenie może skutkować uwzględnie-
niem skargi. W ocenie Sądu, regulacje zaskarżonej uchwały sprowadzają się do
określenia stawek czynszu najmu za lokale w budynkach gminy, jakie przeznaczone
zostały na cele użytkowe dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, z
którymi doszło do nawiązania cywilnoprawnych stosunków najmu, zaś po upływie
terminów najmu - miały być ustalane warunki zawierania nowych umów najmu. Co
do zasady chodzi o ustalanie przez właściciela, będącego wynajmującym, nowych
stawek czynszu najmu, zatem czynności przygotowawcze ze strony gminy odnoszą
się przede wszystkim do sfery cywilnoprawnej. Trudno mówić o swego rodzaju za-
chowaniu praw nabytych przez określoną grupę najemców, wobec których kontynu-
owanie stosunku najmu powinno odbywać się na dotychczasowych warunkach, nie
powodujących opisanych w skardze trudności faktycznych oraz prawnych. W istocie
bowiem okoliczności z tym związane musiałyby być oceniane według norm prawa
cywilnego (materialnych i procesowych), do których te sporne zagadnienia należało-
by odnosić.
Sąd wyraził pogląd, że z uwagi na zasadniczo cywilnoprawny charakter najmu
lokali użytkowych, jak również charakter i formę działania organu gminy - zaskarżona
uchwała nie została bezpośrednio skierowana do najemców lokali, lecz do jednostki
budżetowej gminy (dyrektora Administracji Zasobów Komunalnych) - należy zakwali-
fikować ją do tak zwanych aktów kierownictwa wewnętrznego. Chodzi wszak o go-
spodarowanie zasobami lokali użytkowych wchodzącymi w skład mienia komunalne-
go, zatem organ gminy działając w sferze cywilnoprawnej obowiązany jest przestrze-
gać norm właściwych dla tej sfery stosunków prawnych. Gdyby organ gminy wkroczył
wprost w treść istniejących stosunków cywilnych (umów najmu w czasie ich trwania)
zmieniając te stosunki w drodze władczych działań - byłaby to niedopuszczalna inge-
rencja administracyjna. Takiego jednak działania nie można przypisać organowi
gminy, który podjął zaskarżoną uchwałę, kierując się potrzebą ,,urynkowienia" czyn-
szu najmu lokali użytkowych.
Sąd stwierdził, że grupa mieszkańców gminy, których reprezentuje skarżący,
w istocie polemizuje z przyjętym w zaskarżonej uchwale sposobem owego ,,urynko-
wienia" czynszu, nie przyznając racji organowi gminy, który - jak to wynika z art. 50
ustawy o samorządzie gminnym - ma obowiązek takiego zarządzania mieniem ko-
munalnym, aby zachować szczególną staranność także w jego ochronie. Oznacza
to, że ustalenie stawek czynszu najmu za lokale użytkowe ma służyć potrzebom tak
zachowania, jak i odtwarzania tego zasobu majątkowego.
W ocenie Sądu, na takich też założeniach oparta została kwestionowana
przez skarżącego (jako ,,fiskalna") nowa regulacja odnosząca się do określenia czyn-
szu najmu lokali użytkowych w P. Wynika to dostatecznie wyraźnie z treści uchwały
[...] Rady Miejskiej w P. z dnia 30 grudnia 1999 r. i jej uzasadnienia. W uchwale tej,
która legła u podstaw uregulowania stawek czynszu w zaskarżonej uchwale, między
innymi wyłączono w § 4 dopuszczalność obniżania bądź zwolnienia od czynszu
najmu podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Z § 1 ust. 2 lit. a i ust. 4
oraz uzasadnienia do powyższej uchwały wynika, że nowe stawki najmu objąć miały
lokale użytkowe oddawane w najem po ich zwolnieniu przez dotychczasowych na-
jemców oraz lokale, co do których najemca wyraził wolę dalszego użytkowania. Sąd
jest zdania, że nie można przyjąć, że z wiążących strony umów zachowania stawek
czynszu przy zawieraniu nowych umów nie gwarantowały żadne przepisy prawa, w
szczególności zaś przepisy, na które wskazuje skarżący. W konkluzji Sąd stwierdził
bezpodstawność skargi w zakresie, który odnosić mógłby się do naruszenia zaskar-
żoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia po stronie osób reprezentowanych
przez skarżącego.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od wyro-
ku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z
dnia 4 grudnia 2000 r. [...] zarzucił rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.),
art. 30 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2
ustawy o gospodarce komunalnej i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie
sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Ka-
towicach do ponownego rozpoznania.
W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy wyrok za-
padł z rażącym naruszeniem powołanych na wstępie przepisów. Nietrafne jest sta-
nowisko Sądu, iż zaskarżona uchwała została skierowana tylko do jednostki budże-
towej gminy i należy ją zakwalifikować do aktów kierownictwa wewnętrznego.
Uchwała ta została bowiem wydana w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w P. [...] z
dnia 30 grudnia 1999 r. upoważniającej zarząd miasta do ,,ustalenia stawek czynszu
najmu" lokali użytkowych stanowiących własność komunalną (§ 1 ust. 4 tej uchwały).
Uchwała w sprawie określenia stawek czynszu najmu lokali użytkowych dotyczy
sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o sa-
morządzie gminnym. Ustalenie stawek czynszu najmu stanowi jeden z przejawów
gospodarowania komunalnymi lokalami użytkowymi. Adresatami uchwały w takiej
sprawie są wszyscy dotychczasowi najemcy lokali użytkowych na terenie miasta P.
oraz wszystkie inne osoby zainteresowane najmem takich lokali. Uchwała taka wy-
wiera skutki wewnętrzne, odnoszące się do jednostki budżetowej gminy i w tym sen-
sie może stanowić akt kierownictwa wewnętrznego, jak i skutki zewnętrzne odno-
szące się do dotychczasowych najemców oraz osób zainteresowanych najmem loka-
li. Dwojakiego rodzaju skutki, jakie wywiera taka uchwała, nie przesądzają o jej cha-
rakterze i nie pozbawiają cechy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicz-
nej.
Szerokie rozumienie pojęcia ,,sprawa z zakresu administracji publicznej" przy-
jął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r, W. 10/94 (OTK
1994, cz. II, poz. 46), stwierdzając, iż wszystkie zadania samorządu terytorialnego
mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb
zbiorowych społeczności. Podobne stanowisko prezentuje Sąd Najwyższy, np. w
postanowieniu z dnia 3 września 1998 r., III RN 52/98 (OSNAPiUS 1999 nr 9, poz.
296), w którym przyjął, iż uchwała rady gminy (miasta) określająca zasady gospoda-
rowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytko-
wych i użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów gminy co do sposobu za-
rządu mieniem dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i może być zaskar-
żona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gmin-
nym. Takie też stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 6
listopada 2000 r., OPS 11/00 (ONSA 2001 z. 2, poz. 52) uznając, że uchwała rady
gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiących mienie komunal-
ne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie
art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uchwała w
sprawie stawek czynszu związana jest z zasadami gospodarowania mieniem gminy i
zarządem takim mieniem, jest więc uchwałą w sprawie z zakresu administracji pu-
blicznej.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, że powołana
uchwała Rady Miejskiej, upoważniająca zarząd miasta do ustalenia stawek czynszu
najmu, obejmuje także dotychczasowych najemców, którym lokale te będą oddawa-
ne w najem jako kontynuacja dotychczasowych umów (§ 1 ust. 2 lit. a). Niewątpliwie
zatem ustalenie nowych, wyższych stawek czynszu za lokale użytkowe na terenie
miasta (gminy) dotyczy interesów prawnych dotychczasowych najemców tych lokali,
bowiem prowadzi do zmiany dotychczasowych warunków najmu i może prowadzić
także do rozwiązania istniejących stosunków najmu lokali użytkowych. Trafne jest
stanowisko Sądu, że ,,gdyby organ gminy wkroczył wprost w treść istniejących sto-
sunków cywilnych (umów najmu w czasie ich trwania), zmieniając te stosunki w dro-
dze władczych działań - byłaby to niedopuszczalna ingerencja administracyjna". Nie
można jednak zgodzić się z wnioskiem Sądu, że ,,takiego działania nie można przypi-
sać organowi gminy, który podjął zaskarżoną uchwałę, kierując się potrzebą urynko-
wienia czynszu najmu lokali użytkowych". Z załącznika nr 1 do przedmiotowej
uchwały zarządu miasta wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że zarząd miasta
zamiast określić zasady, kryteria i sposób ustalania stawek czynszu najmu w zależ-
ności od czynników wpływających na wartość użytkową lokali, jak np. położenie bu-
dynku w określonym rejonie miast (gminy), usytuowanie lokalu w budynku, stan
techniczny budynku, rodzaj prowadzonej działalności w lokalu (branża) itp. - gdyż
taka jest istota aktu z zakresu administracji publicznej w odniesieniu do ustalenia
stawek czynszu za lokale ,,komunalne" - w istocie określił konkretną wysokość czyn-
szu za każdy indywidualnie określony lokal użytkowy aktualnie zajmowany przez
dotychczasowego najemcę.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarząd wykonuje
uchwały gminy określone przepisami prawa. Wbrew stanowisku Sądu, uchwała za-
rządu miasta P. z dnia 2 lutego 2000 r. nie stanowi wykonania uchwały Rady Miej-
skiej z dnia 30 grudnia 1999 r. w rozumieniu tego przepisu, a w każdym razie wyko-
nała ją w sposób rażąco błędny. Rada miejska upoważniła zarząd do ustalenia sta-
wek czynszu. Zarząd natomiast ustalił w istocie wysokość czynszu najmu dla po-
szczególnych, konkretnie oznaczonych lokali użytkowych, ingerując wprost w treść
istniejących umów najmu w niedopuszczalnym trybie. Zastosował bowiem tryb
uchwałodawczy - publicznoprawny, tj. administracyjny, zamiast trybu cywilnopraw-
nego w drodze indywidualnego wypowiedzenia dotychczasowych warunków umów
najmu lokali użytkowych co do wysokości czynszu za określone lokale.
W tym stanie rzeczy błędne jest - zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego - stanowisko Sądu, iż uchwała ta nie narusza interesu prawnego lub
uprawnienia osób reprezentowanych przez skarżącego. Zastosowanie dla czynności
cywilnoprawnych trybu publicznoprawnego powoduje, że przedmiotowa uchwała po-
winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Niedopuszczalne jest bowiem bezpo-
średnie ingerowanie w istniejące stosunki najmu lokali poprzez zmianę wysokości
czynszu za wynajmowany konkretny lokal w drodze uchwały organu gminy, wydanej
na podstawie art. 30 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o
gospodarce komunalnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej
sprawie sporny jest charakter prawny uchwały zarządu miasta ustalającej stawki
czynszu najmu lokali użytkowych stanowiących własność komunalną. W ocenie NSA
uchwała taka jest aktem kierownictwa wewnętrznego, bowiem jej przedmiotem jest
cywilnoprawna instytucja najmu lokali użytkowych, a nadto uchwała nie została ,,bez-
pośrednio skierowana do najemców lokali, lecz do jednostki budżetowej gminy (dy-
rektora administracji zasobów komunalnych)". Wnoszący rewizję nadzwyczajną Pre-
zes Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentuje odmienny pogląd, a mianowicie,
że zaskarżona uchwała zarządu miasta jest uchwałą z zakresu administracji publicz-
nej, która wywołuje skutki prawne w sferze wewnętrznej jako adresowana do jed-
nostki budżetowej gminy, jak i w sferze zewnętrznej, bowiem jej adresatami są także
dotychczasowi najemcy oraz osoby zainteresowane najmem tych lokali użytkowych.
Zagadnienie charakteru prawnego uchwał organów jednostek samorządu te-
rytorialnego, w tym organów gmin, mających za przedmiot gospodarowanie mieniem
komunalnym było przedmiotem wykładni Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 11
stycznia 1995 r., III ARN 76/94 (OSNAPiUS 1995 nr 11, poz. 128) Sąd Najwyższy
wyraził pogląd, że ,,Uchwała rady gminy ustanawiająca wysokość podstawowych
stawek czynszu w komunalnych lokalach użytkowych, podjęta po dniu wejścia w ży-
cie ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 32,
poz. 190) może być - w zależności od swej podstawy prawnej, treści, sposobu, w
jakim została podjęta i innych okoliczności - bądź dyrektywą o kierunkach działania
zarządu gminy w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o sa-
morządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) bądź aktem generalnym z za-
kresu administracji publicznej stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy." Z kolei w po-
stanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., III RN 52/98 (OSNAPiUS
1999 nr 9, poz. 296) stwierdzono, że: ,,Uchwała rady gminy (miasta) określająca za-
sady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych,
mieszkalno-użytkowych i użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów gminy
co do sposobu zarządu mieniem dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i
może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr
13, poz. 74 ze zm.) i na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1-3
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.)." W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy wyjaśnił -
nawiązując do poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego - znaczenie pojęcia
,,sprawa z zakresu administracji publicznej." Sąd Najwyższy w szczególności stwier-
dził, że ustawodawca nie zamieścił w ustawie o samorządzie terytorialnym definicji
pojęcia ,,sprawy z zakresu administracji publicznej", pomimo iż wielokrotnie posługuje
się tym pojęciem, np. w jej art. 39, art. 101 ust. 1 i art. 102. Poglądy prawne wyrażo-
ne na ten temat w judykaturze są niejednolite ze względu na rozmaity charakter
prawny tych uchwał, wymagających różnej oceny prawnej w zależności od ich kon-
kretnej treści. W piśmiennictwie prawniczym na ogół przyjmuje się, że wykładnia
systemowa tego pojęcia pozwala uznać, że sprawą z zakresu administracji publicz-
nej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy
powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z
zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również
do jej organów, w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych
odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie
mieszczą się w tym pojęciu sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych spra-
wach w drodze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata
i wywołujące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej (por. A. Zieliński, Zbycie
nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie teryto-
rialnym, PiP 1994 z. 2, s. 12 i następne; A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o sa-
morządzie terytorialnym, Komentarz Warszawa 1997 r., s. 450). Zasługuje także na
uwagę wyrażony przez M. Bogusza pogląd, że "podstawą zaskarżenia w trybie art.
101 ust. 1 u.s.t. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z za-
kresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej
skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naru-
szenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem"
(Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy
o samorządzie terytorialnym, PiP z 1994 r. z. 12, s. 64 i następne). W orzecznictwie
Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego po wejściu w życie ustawy
o samorządzie terytorialnym powstała potrzeba bliższego określenia znaczenia
pojęcia ustawowego "spraw z zakresu administracji publicznej" oraz konkretyzacji
spraw, które mieszczą się w tym pojęciu. W wyroku z dnia 14 marca 1991 r., III ARN
3/91 (Wspólnota 1992 r. z. 11, s. 16), Sąd Najwyższy stwierdził, że ustawa o samo-
rządzie terytorialnym "powołuje gminę, jako wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 2)
do wykonywania zadań publicznych, w czym mieści się działanie w sprawach pu-
blicznych o znaczeniu lokalnym w myśl art. 6 ust. 1. W wykonywaniu zadań publicz-
nych gmina ma prawo do stanowienia przepisów gminnych powszechnie obowiązu-
jących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy), a dotyczących również zasad za-
rządu mieniem gminy, czyli inaczej mówiąc mieniem wspólnoty samorządowej". W
uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 r., III ARN 45/96 (OSNAPiUS
1997 nr 8, poz. 125), Sąd Najwyższy stwierdził, że pojęcie "sprawa z zakresu admi-
nistracji publicznej" ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do
właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium
uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu admini-
stracji publicznej jest zatem przynależność norm prawnych stanowiących podstawę
jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm
charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały. W postanowieniu z dnia 24
września 1997 r., III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998 nr 6, poz. 171), Sąd Najwyższy
stwierdził, że gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powołane zostały wy-
łącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie normatywnym całokształt
spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicz-
nych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej.
Szerokie rozumienie pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" przyjął
także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 10/94 (OTK
1994 cz. II, poz. 44 i 46). Ten kierunek wykładni pojęcia spraw z zakresu administra-
cji publicznej aprobuje skład orzekający Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie. W
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje także kierunek szero-
kiego rozumienia spraw z zakresu administracji publicznej. W nieopublikowanym wy-
roku z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 302/93, NSA stwierdził, że w trybie art. 101 ust.
1 ustawy o samorządzie terytorialnym można wnieść skargę "na uchwałę podjętą
przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wieczy-
ste użytkowanie, dzierżawę lub najem lokalu albo nieruchomości, jeżeli dana czyn-
ność narusza uprawnienia skarżącego, chronione przepisami prawa z zakresu admi-
nistracji publicznej". W wyroku z dnia 7 listopada 1991 r., SA/Wr 824/91 (powołanym
przez W. Abramowicza w publikacji "Samorząd terytorialny w orzecznictwie NSA",
Librata 1994, s. 75) NSA stwierdził, że "uchwała rady gminy ustalająca tryb przetar-
gowy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych jest uchwałą w sprawie z zakresu
administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorial-
nym".
W świetle powyższych stanowisk judykatury i piśmiennictwa, które Sąd Naj-
wyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, należy uznać za trafny
pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj-
nego, że uchwała zarządu miasta ustalająca stawki czynszu najmu lokali użytko-
wych, oddawanych w trybie bezprzetargowym, jest uchwałą z zakresu administracji
publicznej. Nie jest natomiast uchwałą z zakresu prawa cywilnego, jak błędnie przyjął
Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Rozważenia wymaga, czy przedmiotowa uchwała zarządu miasta jest aktem
powszechnie obowiązującym, jak twierdzi Prezes Naczelnego Sądu Administracyj-
nego lub aktem kierownictwa wewnętrznego, jak przyjął Sąd w uzasadnieniu zaskar-
żonego wyroku. Z treści uchwały wynika jednoznacznie, że nie jest to akt indywidual-
ny, którego adresatem są oznaczone ściśle podmioty i dotyczący konkretnej sprawy.
Przedmiotem tej uchwały jest bowiem ustalenie stawek czynszu najmu wymienio-
nych w załączniku do uchwały lokali użytkowych, co sprawia, że jej adresatami są nie
tylko dotychczasowi ich najemcy, lecz także wszystkie osoby zainteresowane naj-
mem tych lokali użytkowych. Powierzenie wykonania tej uchwały jednostce budżeto-
wej gminy, nie czyni z uchwały aktu kierownictwa wewnętrznego, w którym zarząd
wytycza kierunek działania jednostki organizacyjnie podporządkowanej. Z tego
względu nie można zaakceptować poglądu Prezesa Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego, że ,,uchwała taka wywiera skutki wewnętrzne, odnoszące się do jednostki
budżetowej gminy i w tym sensie może stanowić akt kierownictwa wewnętrznego, jak
i zewnętrzne odnoszące się do dotychczasowych najemców oraz osób zaintereso-
wanych najmem lokali." Uchwała zarządu gminy ustalająca stawki czynszu w taki
sposób, jak w niniejszej sprawie, jest aktem prawnym generalnym i jako taka może
być kwalifikowana tylko w ramach dwóch kategorii pojęciowych, a mianowicie w
kategorii aktu wewnętrznie obowiązującego (kierownictwa wewnętrznego) lub aktu
powszechnie obowiązującego, nie zaś jako akt prawny o charakterze mieszanym
(podwójnym). Sąd Najwyższy jest zdania, że uwzględniając normatywną treść tej
uchwały i jej podstawy prawne oraz tryb jej podjęcia należy uznać, iż nie jest ona
aktem kierownictwa wewnętrznego.
Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia podziału
kompetencji w zakresie określania stawek czynszu najmu lokali użytkowych stano-
wiących własność gminy. Sąd Najwyższy jest zdania, że określanie stawek czynszu
najmu lokali użytkowych należy do szerszego pojęciowo zakresu gospodarowania
nieruchomościami stanowiącymi własność komunalną (gminną) w rozumieniu art. 1
pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz mieści się w pojęciu gospodaro-
wania mieniem komunalnym, o czym stanowi przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o
samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 1996 r., III ARN
64/95 (OSNAPiUS 1996 nr 16, poz. 218), Sąd Najwyższy wyraził ogólniejszą tezę, że
uprawnienia organów gminy w zakresie gospodarowania takimi nieruchomościami są
wprawdzie realizowane w wykonywaniu przez gminę uprawnień płynących z prawa
własności komunalnej, to jednak brak jest wystarczających podstaw do uznania, że
podejmowane przez organy gminy uchwały odnoszące się do mienia komunalnego,
tylko ze względu na taki przedmiot regulacji, nie należą do uchwał w rozumieniu art.
101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przy ocenie, czy uchwała organu gminy
dotycząca gospodarowania mieniem komunalnym jest uchwałą z zakresu admini-
stracji publicznej należy bowiem uwzględnić także, wynikający z ustawy o samorzą-
dzie terytorialnym i ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
podział kompetencji między zarząd gminy a radę gminy, który daje podstawę do
wniosku, że rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu
gminy, jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania
tym mieniem, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między
innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie
czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości zarządu gminy. Okre-
ślona tymi przepisami właściwość zarządu gminy w zakresie gospodarowania mie-
niem komunalnym nie wyklucza dopuszczalności ustalania w drodze uchwały rady
gminy ogólnych, wiążących zarząd, zasad gospodarowania tym mieniem, podejmo-
wanej na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych i ustawie o
samorządzie terytorialnym. Stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem
komunalnym rada gminy działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o
charakterze publicznoprawnym i jest uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na
treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd gminy, chyba że
przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość zarządu w tym zakresie.
Należy zatem przyjąć, że do rady gminy jako organu stanowiącego gminy na-
leży ustalanie w formie uchwały wiążących prawnie zarząd gminy zasad i kryteriów
określania stawek czynszu najmu lokali użytkowych przez zarząd gminy, nie zaś
określanie wysokości tych stawek, co należy do zarządu; nie wyklucza to jednak
ustanawiania przez radę gminy wysokości tzw. stawek podstawowych (por. wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94). Wykonanie przez za-
rząd uchwały rady gminy ustalającej zasady i kryteria określania stawek czynszu
najmu lokali użytkowych polega w tej sytuacji na podejmowaniu stosownych czynno-
ści cywilnoprawnych, nie zaś na podejmowaniu aktów prawnych takich, jak uchwała
w niniejszej sprawie.
Trafny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, że wbrew
stanowisku Sądu, uchwała zarządu miasta P. z dnia 2 lutego 2000 r. nie stanowi wy-
konania uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 1999 r., a w każdym razie zarząd
ten wykonała ją w sposób rażąco błędny. Rada miejska upoważniła zarząd do usta-
lenia stawek czynszu. Zarząd natomiast ustalił w istocie wysokość czynszu najmu dla
poszczególnych, konkretnie oznaczonych lokali użytkowych, ingerując wprost w treść
istniejących umów najmu w niedopuszczalnym trybie. Zastosował bowiem tryb
uchwałodawczy - publicznoprawny, tj. administracyjny, zamiast trybu cywilnoprawne-
go w drodze indywidualnego wypowiedzenia dotychczasowych warunków umów
najmu lokali użytkowych co do wysokości czynszu za określone lokale.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================