Wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r.
III RN 153/00

Użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wpro-
wadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samo-
rządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zwrot normatywny "gmina właściwa"
oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy należały określone
składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę miejsca poło-
żenia nieruchomości.


Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski, Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2001 r. sprawy ze skargi
Wójta Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 4 września
1998 r. [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji nieruchomości, stanowiącej działkę
[...] położonej w W. na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Naj-
wyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
25 stycznia 2000 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 4 września 1998 r. [...]
utrzymała w mocy decyzję Wojewody S. z dnia 27 lipca 1998 r. w sprawie odmowy
stwierdzenia nabycia przez Gminę L. prawa udziału we współwłasności nieruchomo-
ści (oznaczonej jako działka [...]) położonej w W. [...] w części odpowiadającej
152/855 całości tej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji Krajowa Komisja
Uwłaszczeniowa stwierdziła w szczególności, że w rozpoznawanej sprawie jest bez-
sporne, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie W. i stanowiła ona
własność Skarbu Państwa, a w posadowionym na tej nieruchomości budynku w dniu
wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32,
poz. 191 ze zm.), czyli w dniu 27 maja 1990 r., część pomieszczeń tego budynku
użytkowana była także przez Urząd Gminy L. Tym niemniej, Krajowa Komisja
Uwłaszczeniowa wskazała równocześnie na okoliczność, iż z jednej strony - ,,Gmina
ta na podstawie umowy najmu z 15 października 1990 r. wynajęła swoje pomiesz-
czenia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w S., który ma tam siedzibę
Obwodowej Komisji Lekarskiej", a z drugiej strony - ,,Urząd Rejonowy w W. - działa-
jąc w imieniu Skarbu Państwa zawarł umowę notarialną w dniu 26 listopada 1996 r. z
Radą Miejską w W. o zamianie działek gruntu, w rezultacie której cała działka [...]
przypadła Miastu W., które jest obecnie jej właścicielem". Mając na uwadze to, iż dla
rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie ma interpretacja uży-
tego w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcia ,,właściwa gmina", Krajowa Ko-
misja Uwłaszczeniowa stanęła na stanowisku, że ,,właściwa jest gmina położenia nie-
ruchomości". Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła także w uzasadnieniu
swego rozstrzygnięcia, że ,,przedmiotowa działka nie służy gminie L., która od lat wy-
najmuje ją Państwowemu Zakładowi Społecznemu odpłatnie, a zadania przez nią
wykonywane w żaden sposób nie są związane z zadaniami gminy. Obecny stan fak-
tyczny wskazuje na to, że działka ta przeszła na własność Miasta W., na terenie któ-
rego jest położona".

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia
2000 r. [...] oddalił skargę Wójta Gminy L. na powyższą decyzję Krajowej Komisji
Uwłaszczeniowej z dnia 4 września 1998 r. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny
Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że: po pierwsze - podejmując roz-
strzygnięcie w rozpoznawanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa trafnie
nawiązała do wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej dokonanej w
uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (Dz.U. z 1992
r. Nr 97, poz. 486) oraz stwierdziła, że ,,właściwą gminą" do nabycia mienia ogólno-
narodowego (państwowego) także na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest
gmina, na obszarze której sporna nieruchomość jest położona, bowiem ,,wykładnia
ta, odnosząca się do nieruchomości będącej w zarządzie przedsiębiorstwa państwo-
wego, a więc dotycząca art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, ma znaczenie szersze, gdyż nie-
uzasadnione byłoby różnicowanie uprawnień gmin w zależności od tego, czy grunty
znajdowały się w zarządzie przedsiębiorstwa (pkt 2), czy też należały tylko do rad
narodowych i terenowych organów stopnia podstawowego (pkt 1)". Oznacza to, jak
stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, że ,,Gmina L., zajmująca na dzień 27 maja
1990 r. część pomieszczeń w budynku położonym na działce Nr 5810/3, nie nabyła z
mocy prawa własności tej części budynku ani działki". Po drugie - Naczelny Sąd
Administracyjny stwierdził także, że ,,Zasadność powyższej wykładni znajduje pot-
wierdzenie w tym, iż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej
swych uprawnień władczych nie wykonywały w sposób oderwany od obowiązującego
prawa, lecz w oparciu o prawnie uregulowany, terytorialny zasięg ich działalności. I
tak w myśl obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 6
ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz.U. Nr 14, poz. 74 ze zm.) grunty państwowe, które nie zostały
oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez
terenowy organ administracji państwowej. Nie był to jednak jakikolwiek organ, lecz
tylko ten, który był właściwy zgodnie z ówczesnym podziałem terytorialnym według
miejsca położenia nieruchomości". Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stanął na
stanowisku, że ,,o ile w świetle wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego
1994 r., W 12/92 (Dz.U. z 1994 r. Nr 18, poz. 69), współwłasność Skarbu Państwa i
gminy miejsca położenia nieruchomości (sygn. akt W 13/91) nie budzi wątpliwości, to
stosowanie takiej samej zasady w odniesieniu do innych komunalnych osób
prawnych, których działalność i zakres imperium jest ściśle związana z konkretnym
terytorium, z powodów wyżej przedstawionych nie jest uprawnione".
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną od powyż-
szego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia
2000 r. [...], któremu zarzucił rażące naruszenie: po pierwsze - art. 5 ust. 1 pkt 1
ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 7 KPA, a to ,,wobec dokonania wykładni
przepisu prawa materialnego w sposób naruszający tak interes społeczny, jak i
słuszny interes obywateli - mieszkańców gminy, jako wspólnoty samorządowej, w
wyniku przyjęcia, iż w każdym przypadku 'stawanie się' określonych w tym przepisie
składników mienia ogólnonarodowego mieniem właściwych gmin dotyczy gmin miej-
sca położenia danych składników mienia ogólnonarodowego, a nie tych gmin, które
w dniu 27 maja 1990 r. z owych składników korzystały dla realizacji swych zadań".
Nawiązanie w tym kontekście przez Naczelny Sąd Administracyjny do obowiązują-
cych w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ,,wypada
uznać za bezprzedmiotowe w sprawie, dla której nie ma przecież żadnego znaczenia
ustalenie podmiotu legitymowanego do występowania w imieniu Skarbu Państwa".
Równocześnie, wydając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął
pod uwagę treści uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego
1994 r., W 12/92 (Dz.U. z 1994 r. Nr 18, poz. 69), które dotyczy właśnie wykładni art.
5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a w nawią-
zaniu do którego należało przyjąć, że ,,przepisy ustawy komunalizacyjnej zezwalały
na komunalizację na rzecz Gminy L. udziału we współwłasności nieruchomości
Skarbu Państwa położonej w W. (...)".
Po drugie, zarzucono naruszenie art. 27 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 22
ust. 2 ustawy o NSA oraz art. 328 § 2 KPC, art. 11 KPA oraz art. 59 ustawy o NSA, a
to ,,wobec braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które by w sposób
dostateczny przemawiały za oddaleniem skargi, a także wobec przejścia - w istocie -
do porządku nad znanym Sądowi administracyjnemu stanowiskiem Sądu Najwyż-
szego zawartym w wyroku z dnia 11 marca 1998 r., III RN 16/97, wyrażonym w po-
dobnej do niniejszej sprawie".
Po trzecie, zarzucono naruszenie interesu Rzeczpospolitej Polskiej ,,w wyniku
uznania za zgodne z prawem decyzji o odmowie komunalizacji określonego składni-
ka mienia ogólnonarodowego (...), które w sposób oczywisty naruszają zasadę rów-
ności wobec prawa, przejawiającą się w tym przypadku w zapewnieniu przez usta-
wodawcę 'możliwie równego startu' wszystkim gminom, jako tworzonym w dniu 27
maja 1990 r. osobom prawa cywilnego w wyniku nieodpłatnego nabycia przez
wszystkie gminy istotnych - porównywalnych - składników mienia ogólnonarodowe-
go", a przy tym naruszenie także art. 16 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna jest zasadna. Przepis art. 5 ust. 1 w związku z art. 40
ustawy komunalizacyjnej stanowi, że jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią
inaczej, to mienie ogólnonarodowe (państwowe), które w dniu 27 maja 1990 r., czyli
w dniu wejścia w życie tej ustawy, należało do: ,,1) rad narodowych i terenowych or-
ganów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw pańs-
twowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskie-
go, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom
określonym w pkt 1 staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa
mieniem właściwych gmin". Kluczowe znaczenie dla oceny skutków prawnych oraz
stosowania powyższego przepisu ma interpretacja użytego w tym kontekście zwrotu
normatywnego ,,właściwa gmina". W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9
grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992 nr 2, poz. 37) wyrażony został wprawdzie po-
gląd prawny, wedle którego ,,określenie 'gmina właściwa' użyte w art. 5 ust. 1 przed-
miotowej ustawy w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsię-
biorstwa państwowego oznacza gminę, na obszarze której położone są nieruchomo-
ści komunalizowanego przedsiębiorstwa". Jednakże zarówno ze sposobu sformuło-
wania przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego, w
odpowiedzi na które podjęta została powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego,
jak i ze sposobu sformułowania odpowiedzi na to pytanie oraz z treści uzasadnienia
powyższej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, jednoznacznie wynika, że odnosiła
się ona wyłącznie do kwestii wskazania ,,właściwej gminy" w wypadku, gdy nieru-
chomości (grunty) w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (czyli w dniu 27
maja 1990 r.) pozostawały w zarządzie określonego przedsiębiorstwa państwowego
(art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej). Trybunał Konstytucyjny wziął w tym
kontekście pod uwagę w szczególności także okoliczność, że ,,uprawnienia, jakie
miały w stosunku do gruntów będących pod zarządem przedsiębiorstw państwowych
organy administracji państwowej stopnia podstawowego, przeszły w dniu wejścia w
życie przedmiotowej ustawy na gminy, na obszarze których leżą wspomniane
grunty".
Powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego w żadnym razie nie odnosiła
się natomiast do kwestii interpretacji zwrotu normatywnego ,,właściwa gmina" w sy-
tuacji, której dotyczy dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym
wypadku zwrot normatywny ,,gmina właściwa" musi być interpretowany odmiennie i
oznacza on gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy ,,należały" określone
składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę ,,miejsca położenia"
nieruchomości. Wskazują na to następujące argumenty: po pierwsze - przyjęcie in-
terpretacji, w myśl której zwrot normatywny ,,gmina właściwa" także i w tym wypadku
miałby wskazywać na gminę ,,miejsca położenia" nieruchomości, byłoby w oczywisty
sposób niezgodne z literalnym brzmieniem tego przepisu oraz założoną funkcją
przyjętego rozwiązania ustawodawczego, które miało umożliwić ,,uwłaszczenie" two-
rzonych jednostek samorządu terytorialnego szczebla podstawowego na mieniu
ogólnonarodowym (państwowym), które w dniu wejścia w życie ustawy pozostawało
w dyspozycji (zarządzie) poprzedzających je ,,rad narodowych i terenowych organów
administracji państwowej stopnia podstawowego".
Po drugie - w niektórych przepisach ustawy komunalizacyjnej ustawodawca
wyraźnie wiąże skutek prawny uwłaszczenia - komunalizacji mienia na rzecz gminy
z faktem położenia tego mienia na jej obszarze; czyni tak w szczególności w art. 5
ust. 2 in fine (,,/.../ staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa
mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że
przepis szczególny stanowi inaczej") oraz w art. 7 ust. 1 (,,mienie gminne w rozumie-
niu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie
ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obsza-
rze jest położone") tej ustawy. Tymczasem w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunaliza-
cyjnej mowa jest jedynie o ,,właściwej gminie" i brak jest jakichkolwiek przesłanek
normatywnych, które wskazywałyby w tym kontekście na gminę ,,miejsca położenia".
Po trzecie - dodatkowo należy zwrócić uwagę także na ogólną dyspozycję art.
6 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, wedle którego ,,niepodzielne składniki mienia ko-
munalnego, o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3, służące realizacji zadań więcej niż
jednej gminy, pozostają - do czasu utworzenia odpowiedniego związku komunalnego
lub zawarcia porozumienia - w dotychczasowym zarządzie". Przepis ten wskazuje
jednoznacznie na to, że ustawodawca z góry zakładał możliwość zaistnienia sytuacji,
w której określone składniki mienia ogólnonarodowego (w tym także budynki), które
w chwili wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ,,należały", czyli pozostawały w
dyspozycji lub w zarządzie, nie jednej, ale równocześnie dwóch lub więcej ,,rad naro-
dowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego",
staną się z mocy prawa mieniem wspólnym dwóch lub więcej gmin, a nie wyłącznie
gminy ,,miejsca położenia" tego mienia (np. budynku).
Równocześnie, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że skład-
niki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa jest między innymi w
art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ,,nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wyko-
nywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządo-
wej, sądów oraz organów władzy państwowej". Przy czym, w wyniku dokonanej
przez Trybunał Konstytucyjny wykładni tego przepisu w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2
ustawy komunalizacyjnej (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994
r., W 12/92 - OTK 1994 nr 1, poz. 16), ustalona została wykładnia obu wymienionych
przepisów, w myśl której: ,,niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego (pań-
stwowego), o którym jest mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
(...), jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyły jednocześnie wykonywaniu zadań należą-
cych do właściwości organów komunalnych i organów państwowych określonych w
art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stały się w tym dniu z mocy prawa przedmiotem
współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich komunalnych osób prawnych w
częściach ułamkowych odpowiadających wykonywanym przez nie zadań. Wysokość
udziałów określa wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 przedmiotowej ustawy".

W świetle powyższych ustaleń dotyczących interpretacji art. 5 ust. 1 pkt 1
ustawy komunalizacyjnej i użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego ,,właściwa
gmina", a także mając na względzie to, iż w rozpoznawanej sprawie jest poza spo-
rem, że w dniu 27 maja 1990 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyj-
nej, część pomieszczeń w budynku zlokalizowanym na nieruchomości położonej na
terenie miasta W. należała, czyli pozostawała w dyspozycji Gminy L. - trafny okazał
się podniesiony w rewizji zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy ko-
munalizacyjnej w związku z art. 7 KPA, wobec niewłaściwej wykładni powyższego
przepisu ustawy komunalizacyjnej i w konsekwencji także niewłaściwego jego zasto-
sowania w rozpoznawanej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313 § 1 KPC
w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================