Wyrok z dnia 14 marca 2002 r.
III RN 141/01

Przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym
źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej.


Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie SN: Beata Gudowska (spra-
wozdawca), Roman Kuczyński.

Sąd Najwyższy , po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2002 r. sprawy ze skargi
Zbigniewa Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.G. w
przedmiocie zasiłku stałego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2000 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia 17 maja 1999 r.,
wydaną na podstawie art. 27 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy
społecznej (jednolity tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), odmówił Zbi-
gniewowi Ł. przyznania zasiłku stałego z tytułu opieki nad bratem Grzegorzem, wo-
bec niespełnienia ustawowych warunków do uzyskania tego świadczenia. W ocenie
organu administracyjnego, stan bezrobocia Zbigniewa Ł. i brak źródła utrzymania, na
które powoływał się w celu otrzymania zasiłku, nie pozostaje w związku ze spra-
wowaniem opieki nad bratem, więc nie może być podstawą żądanego świadczenia.
Przede wszystkim jednak wnioskodawca jest ustanowiony opiekunem prawnym
ubezwłasnowolnionego brata i jego podopieczny nie mieści się w kręgu osób okre-
ślonych w art. 27 ust. 3 ustawy.

Samorządowe Kolegium w Z.G. nie uwzględniło odwołania Zbigniewa Ł. i de-
cyzją z dnia 15 lipca 1999 r. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy
Społecznej, przyjmując, że nie narusza ona prawa. Zdaniem organu odwoławczego,
do skorzystania ze środków pomocy społecznej kwalifikuje Zbigniewa Ł. wyłącznie
kryterium dochodu rodziny, jednak uzyskaniu przez niego żądanego świadczenia stoi
na przeszkodzie nie to, że sprawuje opiekę nad pełnoletnim bratem, lecz to, że nie-
podejmowanie przez niego pracy (czy też rezygnacja z niej) nie jest uwarunkowane
koniecznością wychowywania dziecka wymagającego stałej opieki i pielęgnacji, a
więc celem, jaki przewiduje art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Od decyzji Kolegium Samorządowego Zbigniew Ł. wniósł skargę do Naczel-
nego Sądu Administracyjnego, w której - odwoławszy się do ogólnych zasad z art. 1
ustawy o pomocy społecznej - zakwestionował interpretację jej przepisów (art. 27).
Podniósł, że jest - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Świebodzinie z
dnia 5 listopada 1998 r. - prawnym opiekunem ubezwłasnowolnionego brata oraz że
brat jest inwalidą od dzieciństwa, w związku z czym sprawowana nad nim opieka ma
charakter szczególny. Wywiódł, że dla zastosowania przepisu art. 27 ust. 1 ustawy
wystarczy wykazanie zamiaru i niemożności znalezienia płatnego zajęcia, pozwala-
jącego kontynuować opiekę, a równocześnie "poprawić" utrzymanie rodziny, nie jest
zaś konieczne stwierdzenie, że sprawowanie opieki stanowi przyczynę niepozosta-
wania w zatrudnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, po rozpo-
znaniu skargi wnioskodawcy, uznał, że art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej
pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż mimo posiadania iden-
tycznych cech wspólnych krąg podmiotów uprawnionych do przewidzianego w nim
świadczenia został zróżnicowany co do przysługujących im uprawnień. W szczegól-
ności, zostali do tego kręgu włączeni tylko rodzice naturalni, przysposabiający i opie-
kunowie w ramach rodziny zastępczej, ale już nie opiekunowie prawni, również
sprawujący opiekę nad dziećmi wymagającymi szczególnej troski. Naczelny Sąd
Administracyjny uznał rozważany przepis za sprzeczny także z art. 67 ust. 2 Kon-
stytucji, w związku z czym wyrokiem z dnia 9 listopada 2000 r. uchylił decyzję Samo-
rządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierw-
szej instancji, przyjąwszy, że wnioskodawca nabył prawo do spornych świadczeń,
gdyż jego brat jest uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego, on sam w dacie wydania
decyzji pozostawał bez pracy ze względu na konieczność sprawowania nad nim
opieki wymagającej stałej pielęgnacji, a także spełnił pozostałe warunki wymagane w
art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej do przyznania zasiłku stałego.

Przytoczony wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego, zarzucając rażące naruszenie art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia
29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z
dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368
ze zm.) oraz art. 8 i 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, na
podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniósł, że nie może być wątpliwości co do tego, iż przepis
art. 27 ustawy o pomocy społecznej nie daje podstaw do przyznania skarżącemu
zasiłku stałego, zwłaszcza że art. 27 ust. 3 stanowi o sprawowaniu opieki nad dziec-
kiem, o którym mowa w ust. 1 i 2, przez co należy rozumieć dziecko własne, przy-
sposobione, lub przebywające w rodzinie zastępczej. Jest to określenie wyczerpują-
ce i jednoznacznie wskazujące, że do kręgu tych osób nie należy brat osoby wyma-
gającej opieki. Jakkolwiek - zdaniem skarżącego - można się zgodzić ze stanowi-
skiem Sądu orzekającego, że powyższe uregulowanie może prowadzić do nierówno-
ści prawnej w zakresie uprawnień do uzyskania zasiłku stałego, to przy rozstrzyganiu
tej sprawy Sąd nie miał podstaw do bezpośredniego stosowania Konstytucji, a tym
samym nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. W ocenie skarżącego,
art. 8 ust. 2 Konstytucji zezwala wprawdzie na jej bezpośrednie stosowanie, lecz nie
jest to możliwe wówczas, gdy - jak w niniejszym wypadku - Konstytucja stanowi ina-
czej. W sprawach form i warunków udzielania zabezpieczenia społecznego osobom
pozostającym bez pracy art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji odsyła do ustaw szczególnych,
na których organy administracji publicznej oparły rozstrzygnięcia w sprawie. W
związku z tym powinnością Sądu orzekającego było, wobec powzięcia istotnych wąt-
pliwości w sprawie co do zgodności art. 27 ustawy o pomocy społecznej z Konstytu-
cją, przedstawić - na zasadzie art. 193 Konstytucji - Trybunałowi Konstytucyjnemu
pytanie prawne w tym przedmiocie, gdyż wyłącznie Trybunał ten - zgodnie z art. 188
pkt. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Kon-
stytucyjnym - orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Nie czyniąc tego,
Naczelny Sąd Administracyjny naruszył także art. 193 Konstytucji, jak też dopuścił
się obrazy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Admini-
stracyjnym, powołując go, zamiast art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, jako podstawę
wyroku uchylającego zaskarżone decyzje z powodu naruszenia przepisu prawa
materialnego.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Przepis art. 32 Konstytucji, zawierający deklarację równości wszystkich wobec
prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne, jak też zakaz dyskryminacji
w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, nie
stanowi podstawy roszczenia, które mogłoby być skutecznie dochodzone przed po-
wołanym do tego organem. Podobnie jest w wypadku art. 67 Konstytucji, który za-
pewnia każdemu prawo do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez
pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Przepisy te za-
wierają treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej roz-
strzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzecze-
nia zasądzającego (uzwględniającego) roszczenie, są więc raczej źródłem gwarancji
aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w
sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje
materializację w uchwalanych ustawach - wyraźnie zresztą zapowiedzianych w art.
67 ust. 2 Konstytucji - w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację kon-
stytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapew-
niając ich egzekucję. Przykładem jest art. 27 ustawy o pomocy społecznej, który
przewiduje ściśle określone uprawnienie każdego obywatela do zabezpieczenia
społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania in-
nych środków utrzymania. W tej sytuacji trzeba uznać za oczywiste, że - jak trafnie
wywiódł skarżący - wskazane w zaskarżonym wyroku art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 2
Konstytucji nie mogły być źródłem uprawnień Zbigniewa Ł. oraz podstawą żądania
ich realizacji. Nie mogły być takim źródłem również dlatego, że przewidziane w art. 8
ust. 2 Konstytucji bezpośrednie jej stosowanie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy
sama Konstytucja nie stanowi inaczej. W rozpoznawanym wypadku oczywistą
przeszkodą do bezpośredniego stosowania Konstytucji jest treść art. 67, odsyłają-
cego do ustawzwykłych.

Już powyższe stwierdzenie upoważnia do wniosku, że rewizja nadzwyczajna
jest uzasadniona, co zwalnia Sąd Najwyższy od dalszych rozważań, a w szczególno-
ści, czy i w jakim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był - w rozpo-
znawanym sporze - przyjąć niezgodność art. 27 ustawy o pomocy społecznej z Kon-
stytucją. Tylko na marginesie trzeba zatem zaznaczyć, że w dniu w dniu wydania
decyzji (17 maja 1999 r.) wymieniony przepis stanowił o przysługiwaniu prawa do
zasiłku stałego z pomocy społecznej osobie nie pozostającej w zatrudnieniu i opie-
kującej się dzieckiem (również pełnoletnim) wymagającym ze strony innej osoby
stałej opieki, polegającej na opiece bezpośredniej i osobistej, połączonej z pielęgna-
cją lub systematycznym współdziałaniem w postępowaniu edukacyjnym, leczniczym
lub rehabilitacyjnym, jeżeli dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego i do-
chód rodziny nie przekracza kwot określonych w art. 4 ustawy. Dziecko, o którym
mowa w przepisach ust. 1 i 2, to dziecko własne, przysposobione lub przebywające
w rodzinie zastępczej. Z brzmienia omawianego przepisu wynika w sposób oczywi-
sty, że nie został w nim wymieniony członek rodziny lub opiekun dziecka inny niż
jego rodzic naturalny, przysposabiający albo też sprawujący opiekę nad dzieckiem w
ramach rodziny zastępczej. Na tej podstawie skarżący, a przedtem Sąd orzekający,
trafnie zakwestionowali zastosowanie art. 27 ustawy o pomocy społecznej w stanie
faktycznym niniejszej sprawy, w której węzłem łączącym wnioskodawcę z osobą, nad
którą sprawował opiekę, był stosunek braterstwa i opieki prawnej ustanowionej przez
Sąd.

Należy jeszcze dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny, ustalając spełnienie
przez wnioskodawcę warunków do żądanego zasiłku, dokonał szczególnej wykładni
omawianego przepisu, sprowadzającej się do wypełnienia jego hipotezy dodatkową,
formułowaną ad hoc treścią. Posikując się przepisami Konstytucji i postulując nada-
nie mu treści z nimi zgodnej, w rzeczy samej dokonał jego ,,uzupełnienia" przez włą-
czenie do kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku, osób ustanowionych opieku-
nami prawnymi osób niepełnosprawnych wymagających stałej pielęgnacji, czym na-
dał temu przepisowi brzmienie pozostające bez żadnego powiązania z postanowie-
niami nadanymi przez ustawodawcę. Przepis o treści wyinterpretowanej, a w rze-
czywistości postulowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnaleźć można było
tylko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień
do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi
stałej opieki (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.). W § 2 pkt 2 tego rozporządzenia
przewidziana była możliwość nabycia prawa do emerytury przez inną niż matka
osobę, która przyjęła dziecko wymagające specjalnej opieki na wychowanie w
ramach rodziny zastępczej albo została ustanowiona jego prawnym opiekunem.
Przepis ten utracił jednak moc z dniem 1 stycznia 1998 r. i w chwili wydania decyzji
Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej już nie obowiązywał, a ze względu na inny
charakter i tytuł tego świadczenia, sięganie do niego przy ustalaniu prawa do zasiłku
z opieki społecznej byłoby bezprzedmiotowe.

Przedstawione argumenty prowadzą do uznania zarzutów rewizji nadzwyczaj-
nej co do naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu art. 8 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej i art. 27 ustawy o pomocy społecznej za trafne. Oczywiście
trafiony i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień jest również zarzut obrazy art. 27
ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał
sprawę do ponownego rozpoznania (art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z
dnia 1 marca 1996 r., Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).

Zważywszy konieczność ponownego rozpoznania sprawy, Sąd Najwyższy
uznał za wymagające zwrócenia uwagi, że inaczej niż przed dniem 1 stycznia 1999
r., a więc przed zmianami dokonanymi ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie nie-
których ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w
związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) oraz ustawą z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecz-
nych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), nie ma w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy
społecznej mowy o wspomnianym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ukie-
runkowaniu zaprzestania wykonywania zatrudnienia celem sprawowania opieki. Jako
spełnienie warunku do zasiłku wystarczało wówczas ,,niepozostawanie w zatrudnie-
niu i opiekowanie się dzieckiem", a dopiero po kolejnej zmianie, dokonanej ustawą z
dnia 8 października 1999 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i ustawy o reha-
bilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr
90, poz. 1001), niepozostawanie w zatrudnieniu zostało powiązane przyczynowo z
koniecznością sprawowania opieki.
========================================