Wyrok z dnia 29 sierpnia 2001 r.
III RN 140/00

Odprowadzanie rynnami wody opadowej z dachu wznoszonego budynku
w kierunku nieruchomości sąsiedniej podlega ocenie na podstawie przepisów
prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 50 ustawy z dnia 24 października
1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.).


Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Katarzyna Gonera, Andrzej Kijowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi
Maryli i Stanisława M. na decyzję Wojewody Z. z dnia 20 lipca 1998 r. w przedmiocie
nakazania wykonania określonych robót budowlanych, na skutek rewizji nadzwy-
czajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2000 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok, zniósł postępowanie w zakresie objętym roz-
prawą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym-Ośrodkiem Zamiejscowym w Lub-
linie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Kierownik Urzędu Rejonowego w H. decyzją z dnia 11 maja 1998 r. nakazał
inwestorom Maryli i Stanisławowi M. dokonanie w terminie do 30 sierpnia 1998 r. od-
prowadzenia wód opadowych ze wznoszonego budynku mieszkalnego oraz z terenu
działki w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na sąsiednią działkę Aliny
S. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 5 ust.
1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budow-
lane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Gos-
podarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jednolity tekst:
Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).Organ pierwszej instancji ustalił, że teren
działki inwestora jest wyższy od działki Aliny S. o 20 do 60 cm, zaś zrealizowany do
stanu surowego budynek mieszkalny posiada urynnowienie, przy czym wylot rur
spustowych skierowany jest w stronę działki sąsiedniej.
Wojewoda Z. decyzją z dnia 20 lipca 1998 r. uchylił zaskarżoną odwołaniem
Maryli i Stanisława M. powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania de-
cyzji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z
dnia 25 stycznia 2000 r. [...] uchylił zaskarżoną przez Marylę i Stanisława M. powyż-
szą decyzję oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia 11 maja 1998
r. Sąd uznał, iż istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowi-
cie podwyższenie terenu działki skarżących po wzniesieniu na niej budynku miesz-
kalnego i jego obrynnowaniu, a w następstwie tego odpływ wód odpadowych na są-
siednią działkę Aliny S. i zmiana konfiguracji terenu i układu stosunków wodnych na
gruncie, nie zostały wyjaśnione należycie w postępowaniu administracyjnym. W oce-
nie Sądu przyczyną nienależytego wyjaśnienia tych okoliczności było prowadzenie
postępowania na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis
ten nie może być stosowany, gdy ochronę prawną w przypadku zmiany stanu wody
na gruncie przewiduje przepis art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo
wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Sąd wyraził pogląd, że przepis § 29 rozporzą-
dzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w
sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowa-
nie zabrania dokonywania określonych w nim czynności, lecz w przypadku ich doko-
nania nie stanowi, co organ administracji w takiej sytuacji może uczynić, czyli nie
określa sankcji dla takich zabronionych działań. Nie stanowi o tym również przepis
art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie
w sprawie od podstaw należy przeprowadzić na podstawie przepisów Prawa wodne-
go i na ich podstawie dokonać jej rozstrzygnięcia.
Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku
zarzucił rażące naruszenie art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust.
1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gos-
podarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazując na
powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do
ponownego rozpoznania.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie powinien mieć zastoso-
wanie przepis art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa
budowlanego, które to przepisy, wbrew twierdzeniu Sądu, zawierają sankcje w pos-
taci nałożenia na stronę, która naruszyła warunki techniczne (§ 29 i § 126 ust. 1 i 3
rozporządzenia), określonych obowiązków. Przepisy prawa budowlanego są przepi-
sami bezwzględnie obowiązującymi. Przepis § 29 rozporządzenia zabrania dokony-
wania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania go na teren
sąsiedniej nieruchomości, bez zgody jej właściciela lub zarządcy. Przepis ten ma na
celu ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich i należy go odczytywać w kon-
tekście przepisu § 126 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że dachy i tara-
sy, a także zagłębienia wykonane przy ścianach zewnętrznych budynku (zejścia,
zjazdy, fosy) powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogól-
nospławnej, wyodrębnionej kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren
działki. Wypełniona zatem została hipoteza art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w
tym sensie, że zaistniały stan faktyczny w sposób istotny odbiega od ustaleń i warun-
ków określonych w przepisach prawa, co w odniesieniu do zrealizowanego już
obiektu, upoważnia organ nadzoru budowlanego do wydania na podstawie art. 51
ust. 4 Prawa budowlanego decyzji administracyjnej nakładającej na inwestora obo-
wiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego
z tym prawem.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu
postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upa-
dłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administra-
cyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego
Sądu Administracyjnego oraz organów pozasądowych, przewidziane w ustawach
szczególnych, rozpoznaje Sąd Najwyższy stosując odpowiednio przepisy o postę-
powaniu kasacyjnym, zaś stosownie do przepisu art. 39311 § 1 KPC Sąd Najwyższy
rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia kasacją oraz jej podstaw; w granicach
zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ni-
niejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania przed Naczelnym Sądem Ad-
ministracyjnym-Ośrodkiem Zamiejscowym w Lublinie, bowiem Sąd ten mimo ,,braku
wiadomości o doręczeniu wezwania" Bogdanowi D. rozpoznał sprawę bez jego
udziału w postępowaniu, czym pozbawił stronę możności obrony swych praw ( art.
379 pkt 5 KPC).
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że rewizja nadzwyczajna ma
usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy do stanów
faktycznych, takich jak skierowanie wylotu rur spustowych rynien z wznoszonego
budynku w kierunku działki sąsiadującej z działką inwestora, należy stosować prze-
pisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze
zm.), jak przyjął Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy przepisy ustawy z
dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), jak twierdzi
wnoszący rewizję nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie jest trafny po-
gląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa bu-
dowlanego, stanowiący, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użyt-
kować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowią-
zującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewnia-
jący ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może być podstawą decyzji
administracyjnej - nakazującej inwestorowi dokonanie odprowadzenia wód opado-
wych z budynku mieszkalnego w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na
teren działki sąsiedniej - bowiem nie określa sankcji w przypadku podjęcia działań
naruszających dyspozycję tego przepisu. Przepis ten chroni bowiem uzasadnione
interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich przed niezgodnymi z prawem czynno-
ściami uczestników procesu budowlanego, w tym inwestora. Przepis ten wyraźnie
stwierdza, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymy-
wać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem również z prze-
pisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14
grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu-
dynki i ich usytuowanie (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego nakłada na uczestników procesu bu-
dowlanego obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych w sposób
zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co dodatkowo
wzmacnia ustawowy nakaz przestrzegania wymagań w nim określonych.
Powyższy przepis Prawa budowlanego określa zatem wyraźnie nakazany
sposób zachowania się i wbrew stanowisku Sądu może stanowić podstawę prawną
decyzji w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej domaga się skierowania
wód opadowych z wznoszonego (wzniesionego) budynku w ten sposób, aby wody te
nie przedostawały się na tę nieruchomość. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie
stanowił natomiast samodzielnej i wyłącznej podstawy prawnej decyzji podejmowa-
nych przez organy administracji publicznej, które powoływały się również na przepis
§ 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14
grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu-
dynki i ich usytuowanie. Powyższy przepis rozporządzenia stanowiący, iż dokonywa-
nie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren są-
siedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione, usta-
nawia wyraźny nakaz powinnego zachowania się w celu ochrony uzasadnionych in-
teresów właściciela nieruchomości sąsiedniej i w tym sensie współtworzy materialno-
prawną podstawę decyzji administracyjnej o treści takiej, jak w niniejszej sprawie.
Jest oczywiste, że wskazane wyżej przepisy nie ustanawiają sankcji za ich na-
ruszenie. Nie oznacza to jednak, że przepisy, które nie zawierają w swej strukturze
sankcji, nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu
administracji publicznej jest bowiem ustalenie znaczenia normy prawnej stanowiącej
podstawę rozstrzygnięcia, a treść tej normy jest rekonstruowana na podstawie kilku
przepisów prawa. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny, że
skoro jeden lub więcej przepisów mających zastosowanie w sprawie nie jest zaopa-
trzony sankcją, to przepisy te nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w razie stwierdzenia, iż inwestor naruszył przepis
§ 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14
grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bu-
dynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, to w za-
leżności od cech i sposobu naruszenia tych przepisów, w sprawie będą miały zasto-
sowanie przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za to naruszenie. W tym
sensie zarówno wymienione wyżej przepisy określające hipotezę i dyspozycję normy
prawnej, jak i przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za naruszenie
wskazanych przepisów, mają zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy i w tym sen-
sie współtworzą podstawę prawną decyzji w rozumieniu art. 107 KPA.
Nie jest trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy admini-
stracji publicznej powinny załatwić sprawę na podstawie przepisu art. 50 ust. 1
ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.),
zgodnie z którym właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego
co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nie-
ruchomości sąsiednie, zaś stosownie do ust. 2 tego przepisu, jeżeli zmiany stanu
wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodar-
kę wodną, wójt, burmistrz (prezydent miasta) nakaże właścicielowi gruntu przywró-
cenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy
to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania. W
ocenie Sądu Najwyższego powyższy przepis nie ma zastosowania do wód opado-
wych, a jedynie do wód podlegających reżimowi zwykłego korzystania z wody, czyli
wody stanowiącej własność właściciela gruntu oraz wody podziemnej znajdującej się
w jego gruncie. W związku z tym należy przyjąć, że właściciel nieruchomości, który
odprowadza wodę opadową w kierunku nieruchomości sąsiedniej przez odpowiednie
usytuowanie wylotu rynien odprowadzających wodę z dachu wznoszonego obiektu
budowlanego, nie zmienia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 50 Prawa wod-
nego. Zachowanie takie może być natomiast ocenione jako naruszenie przez inwe-
stora przepisów § 29 i § 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Prze-
strzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicz-
nych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za trafny należy bowiem
uznać pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich, że
przytoczony wyżej przepis § 29 rozporządzenia powinien być odczytywany w kontek-
ście przepisu § 126 ust. 1 stanowiącego, że dachy i tarasy, a także zagłębienia wy-
konane przy ścianach zewnętrznych budynku (zejścia, zjazdy, fosy) powinny mieć
odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogólnospławnej, wyodrębnionej
kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren działki, z zachowaniem
przepisów § 28. Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika obowiązek inwe-
stora zapewnienia odprowadzenia wody opadowej do wymienionych wyżej urządzeń
albo na teren własnej działki, z tym że w tym ostatnim przypadku inwestor powinien
to uczynić w sposób zapewniający ochronę interesu właściciela sąsiedniej nierucho-
mości, polegający na tym, aby wody opadowe nie przedostawały się na jego nieru-
chomość. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak bezspornego ustalenia, że
przedostawanie się wody opadowej na teren nieruchomości sąsiedniej jest spowo-
dowane mogącym wywołać taki skutek usytuowaniem rynien i ich spustów wyloto-
wych na budynku inwestora, nie zaś innymi przyczynami.
Trafny jest pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że inwestor, który naruszył
przepisy rozporządzenia, może być na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowla-
nego zobowiązany decyzją właściwego organu do wykonania określonych czynności
w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie
z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja ta może być wydana również po zakoń-
czeniu robót budowlanych. Nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określo-
nych czynności w celu zapewnienia stanu zgodnego z prawem budowlanym jest do-
puszczalne wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki wymienione w
przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym wymaganie, że decyzja wy-
mieniona w tym przepisie może być wydana przed upływem terminu określonego w
art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================