Wyrok z dnia 9 czerwca 1999 r.
III RN 14/99

Dla orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały organu gminy ko-
nieczne jest wskazanie przepisu, którego naruszenie stanowi przesłankę
stwierdzenia jej nieważności (art. 94 ust. 2 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr
13, poz. 74 ze zm.).


Przewodniczący: SSN Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Walerian Sanetra, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 1999 r. na rozprawie sprawy ze
skargi Danuty i Eugeniusza P. na uchwałę Rady Gminy w L. z dnia 27 lutego 1997 r.
[...] w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Gminy w L. z dnia 30 sierpnia 1996 r. [...],
na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 czerwca
1998 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Rada Gminy w L. uchwałą [...] z dnia 30 sierpnia 1996 r., podjętą na podstawie
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
(jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 i art. 20 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jed-
nolity tekst: Dz.U. z 1990 r. Nr 30, poz. 127), przeznaczyła do sprzedaży położoną w
L. działkę [...] o powierzchni 0,1419 ha oraz znajdujący się na niej budynek miesz-
kalny i gospodarczy. W § 3 tej uchwały znalazło się postanowienie, w myśl którego
jeżeli dotychczasowy użytkownik nie skorzysta z prawa pierwokupu, to Rada Gminy
podejmie uchwałę w sprawie sprzedaży wymienionych w tej uchwale składników
mienia komunalnego w drodze przetargu nieograniczonego. Jednakże z chwilą, gdy
Zarząd Gminy w L. ogłosił sprzedaż tej nieruchomości, użytkownicy zlokalizowanego
na niej budynku mieszkalnego - małżeństwo Danuta i Eugeniusz P. potraktowali
ogłoszenie to jako skierowaną do nich ofertę sprzedaży i odpowiadając na nią pozy-
tywnie w dniu 9 stycznia 1997 r. wpłacili pierwszą ratę należności z tego tytułu. Tym-
czasem w dniu 27 lutego 1997 r. Rada Gminy w L. uchwałą [...] uchyliła swoją po-
przednią uchwałę [...] z dnia 30 sierpnia 1996 r. Wówczas użytkownicy budynku
mieszkalnego usytuowanego na działce wymienionej w uchwale Rady Gminy w L.
[...] z dnia 30 sierpnia 1996 r. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy w L. [...] z dnia 27 lu-
tego 1997 r., żądając stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny
wyrokiem z dnia 23 czerwca 1998 r. [...] na podstawie art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o
samorządzie terytorialnym stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naru-
szeniem prawa. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł w szczególności, że plan
zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili podejmowania przez Radę
Gminy w L. obu wymienionych wyżej uchwał określał strefę, w granicach której znaj-
duje się przedmiotowa nieruchomość wraz z budynkiem mieszkalnym, jako teren
rzemiosła usługowego i nie przewidywał likwidacji funkcji mieszkalnej. W opinii tego
Sądu: ,,nie kwestionując uprawnień Rady Gminy do swobodnego podejmowania
uchwał w zakresie sprzedaży nieruchomości, stwierdzić należy, że zmiana tych
uchwał bez żadnej racjonalnej przyczyny, a w szczególności w braku należytego wy-
jaśnienia problemu, w tym podstaw do uchylenia uchwały o oddaniu nieruchomości
do sprzedaży bezprzetargowej, narusza zaufanie do organów gminy i stanowi rażące
naruszenie prawa".

Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 25 lutego 1999 r. [...] wniósł rewizję
nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 1998 r. [...] zarzucając mu rażące na-
ruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Adminis-
tracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - powoływanej jako: ustawa o NSA), art. 18
ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a w konsek-
wencji na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi
Zamiejscowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji
nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że z dokonanych w sprawie ustaleń
wynika, iż na skutek protestów wniesionych przez małżonków Mariana i Wiolettę M.,
właścicieli nieruchomości otaczających przedmiotową działkę [...], co do wykonania
pierwotnej uchwały Rady Gminy w L. [...] z dnia 30 sierpnia 1996 r., Zarząd Gminy w
L. podjął dodatkowe czynności wyjaśniające i zwrócił się do Państwowego Woje-
wódzkiego Inspektora Sanitarnego dla Województwa B. oraz do Wojewódzkiego
Biura Planowania Przestrzennego w B. o wyrażenie opinii w niniejszej sprawie. Dy-
rektor Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w piśmie z dnia 22 stycznia
1997 r. negatywnie zaopiniował sprzedaż znajdującego się na działce [...] budynku
mieszkalnego, wskazując na to, że w obowiązującym planie ogólnym zagospodaro-
wania przestrzennego Gminy L., który uchwalony został uchwałą Rady Gminy w L.
[...] z dnia 30 marca 1993 r., działka ta określona jest jako grunt rolny, położony w
strefie uciążliwości sanitarnej otaczających go zakładów masarskich i ubojni zwierząt.
Z kolei Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 27 stycznia 1997 r. stwier-
dził, że przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się w otoczeniu terenów prze-
mysłowych, zabudowanych zakładami przetwórstwa mięsnego i będących źródłem
zagrożeń higienicznych dla otaczającego terenu, a w konkluzji stwierdził, że sytuacja
taka uniemożliwia prawne utrzymanie funkcji mieszkaniowej i jej akceptację przez
Państwową Inspekcję Sanitarną. Podejmując uchwałę [...] z dnia 27 lutego 1997 r.
Rada Gminy w L. w jej uzasadnieniu powołała się na treść obu wymienionych wyżej
opinii. Dlatego w rewizji nadzwyczajnej zarzucono, że brak jest przesłanek dla
stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, tym bardziej jeśli zważyć, że
określanie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych stanowią-
cych własność gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt
9 lit. a ustawy o samorządzie terytorialnym), a stwierdzenie nieważności uchwały
organu gminy jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest ona sprzeczna z prawem (art.
91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym), z tym, że zasadniczo nie może to
nastąpić po upływie jednego roku od daty podjęcia takiej uchwały (art. 94 ust. 1 z
zastrzeżeniem wynikającym z art. 90 ust. 1 oraz w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o
samorządzie terytorialnym). Skarżący - Danuta i Eugeniusz P. w odpowiedzi na re-
wizję nadzwyczajną wnieśli o jej odrzucenie, zarzucając równocześnie, że zarówno
przedmiotowa uchwała Rady Gminy w L. [..] z dnia 30 sierpnia 1997 r., jak i rewizja
nadzwyczajna opierają się na niewiarygodnych (,,sfałszowanych" lub ,,poświadczają-
cych nieprawdę") dokumentach.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie te-
rytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1990 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. - powoływanej
nadal jako: ustawa o samorządzie terytorialnym), jeżeli z powodu upływu jednego
roku od daty podjęcia uchwały nie stwierdzono jej nieważności, orzeka się o jej nie-
zgodności z prawem, o ile istnieją przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności, tzn. o
ile jest ona sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym).
W takim wypadku należy wskazać przepis lub przepisy prawne, których naruszenie
stanowiło przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały organu
gminy. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku
zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 1998 r. [...], powołując się zresztą wyłącz-
nie na art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz na art. 24 ust. 1 ustawy
z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368
ze zm.), stwierdził jedynie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w L. z dnia 27 lutego
1997 r. [...] podjęta została z naruszeniem prawa skutkującym jej nieważność, ale -
co trafnie zarzuca rewizja nadzwyczajna - nie wskazał przesłanek uzasadniających to
stwierdzenie, a w szczególności nie wskazał żadnego przepisu prawa, który naru-
szony został tą uchwałą. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że
Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż treść przedmiotowej uchwały
nie była zgodna z ustaleniami ,,planu zagospodarowania przestrzennego" (chodzi
przy tym zapewne, choć w uzasadnieniu wyroku nie ma o tym mowy, o miejscowy
plan ogólny zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą [...] Rady Gminy
w L. z dnia 30 marca 1993 r., w jego wersji uwzględniającej zmianę wprowadzoną w
1994 r.), ponieważ przedmiotowa działka gruntu [...], która w planie tym oznaczona
została symbolem 5 UR i określono ją jako tzw. teren rzemiosła usługowego: ,,była
już wówczas zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym zamieszkiwali skarżą-
cy, a plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał likwidacji funkcji
mieszkalnej". Tym niemniej w zaskarżonym wyroku nie wskazano jednak ani kon-
kretnych postanowień tego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też innych
przepisów prawnych (ustawowych), których naruszenie mogłoby w danym wypadku
uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały gminy.
Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do wniosku rewizji nadzwyczajnej,
Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z
dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 39313 §1 KPC w związku art.
10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, roz-
porządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępo-
waniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach
sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz.
189 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
========================================