Wyrok z dnia 4 listopada 1999 r.
III RN 133/99


Przekazanie organom gmin zadań i odpowiadających im kompetencji do
zatwierdzenia projektów organizacji ruchu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a)
ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast
oraz o miejskich strefach usług publicznych (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr
36, poz. 224) nie obejmuje wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samo-
chodowych na drogach publicznych.


Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 1999 r. sprawy ze skargi Zbignie-
wa G. na uchwały Rady Miasta G. z dnia 20 czerwca 1996 r. [...] w przedmiocie za-
sad organizacji systemu parkowania pojazdów samochodowych i [...] w przedmiocie
określenia wysokości opłat jednorazowych oraz opłat abonamentowych za parkowa-
nie pojazdów samochodowych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedli-
wości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w
Gdańsku z dnia 1 grudnia 1998 r. [...]


o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.

U z a s a d n i e n i e


Wyrokiem z dnia 1 grudnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek
Zamiejscowy w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zbigniewa G. stwierdził
niezgodność z prawem obu zaskarżonych uchwał Rady Miasta G. z dnia 20 czerwca
1996 r. : 1) w sprawie zasad organizacji systemu parkowania pojazdów samochodo-
wych w Strefach Płatnego Parkowania na terenie Miasta G.; 2) w sprawie określenia
wysokości opłat jednorazowych oraz opłat abonamentowych za parkowanie pojaz-
dów samochodowych w strefach płatnego parkowania oraz w strefie płatnego parko-
wania z ograniczeniem ruchu zlokalizowanych na terenie Miasta G.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że w zaskarżonych uchwałach
Rada Miasta G. określiła strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na
drogach publicznych na terenie miasta G. oraz system opłat, a także system restryk-
cji w przypadkach nieopłaconego parkowania lub parkowania ponad czas opłacony.
Regulacja ta jest bezprawna, gdyż w świetle obowiązujących w tym zakresie przepi-
sów prawa, regulacja przedmiotowej materii należała do właściwości wojewody jako
organu zarządzającego ruchem drogowym natomiast gmina nie była do tego upraw-
niona. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na ocenę prawną wyrażoną po-
przednio w wyrokach NSA: z dnia 10 lipca 1992 r. SA/Wr 660/92 (OSP 1994 Nr 7-8,
poz. 129) oraz z dnia 14 lutego 1996 r., SA/ Gd 23369/95 (Orzecznictwo w sprawach
Samorządowych 1997, Nr 1, poz. 12). Z uwagi na to, że od podjęcia zaskarżonych
uchwał upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Naczelny Sąd Administracyjny na
podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z
art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr
16, poz. 95 ze zm.) ograniczył się do stwierdzenia niezgodności przedmiotowych
uchwał z prawem, nie stwierdzając ich nieważności.

Od powyższego wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r. Minister Sprawiedliwości
wniósł rewizję nadzwyczajną, zarzucając rażące naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy z
dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 369
ze zm.), § 3, § 5 ust. 2 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w
sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samo-
chodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 89, poz. 416) w związku z art. 10 ust.
3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz.
602 ze zm.), art. 2 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o
zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicz-
nych (Dz.U. z 1997 r., Nr 36, 224). Powołując te zarzuty Minister Sprawiedliwości na
podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Adminis-
tracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej przedstawiony został następujący wy-
wód:

Możliwość pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na dro-
gach publicznych została przewidziana w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Stosownie do wykonawczego do tej
ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegóło-
wych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na dro-
gach publicznych (Dz.U. Nr 89, poz. 416) właściwym do wprowadzenia oraz ustale-
nia stawek opłat za parkowanie jest organ zarządzający ruchem. Takim organem w
zakresie zarządzania ruchem na drogach publicznych innych niż autostrady i drogi
ekspresowe był wojewoda (art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu
drogowym ).

Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o
zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicz-
nych, kompetencje wojewodów określone w art. 7 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu dro-
gowym między innymi w zakresie zatwierdzenia projektów organizacji ruchu przeszły
do właściwości organów gmin o statusie miasta jako zadania zlecone z zakresu ad-
ministracji rządowej. Z kolei zakres kompetencji w przedmiocie zatwierdzania pro-
jektów organizacji ruchu obejmuje również prawo wyznaczania miejsc i określania
sposobów oraz warunków parkowania pojazdów na drogach publicznych. Ten ostatni
pogląd wyprowadził Minister z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i
Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na
drogach (Dz.U. z 1992 r. Nr 97, poz. 485 ze zm.). W konkluzji przedstawionego wy-
wodu Minister Sprawiedliwości stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż orga-
nom Gminy Miasta G. przysługiwało prawo decydowania o wyznaczeniu miejsc par-
kowania na drogach publicznych, położonych w jego granicach oraz określenia spo-
sobów i warunków tego parkowania, a więc również do stwierdzenia o wysokości
opłat i trybie ich pobierania. Wreszcie pobieranie (egzekwowanie) opłat za parkowa-
nie należy do gminy jako zarządcy drogi na podstawie § 6 powołanego wyżej rozpo-
rządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Z przedstawionych wyżej przesłanek oceny prawnej Ministra Sprawiedliwości
nie budzą wątpliwości ustalenia wskazujące na to, że w świetle powołanych przepi-
sów, obowiązujących w okresie podejmowania przez Radę Miasta G. przedmioto-
wych uchwał właściwym do wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samocho-
dowych na drodze publicznej jest organ zarządzający ruchem na tej drodze oraz, że
organem tym na drogach nie będących autostradami i drogami ekspresowymi był
wojewoda. W tej części stanowiska Ministra Sprawiedliwości i Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego są takie same. Kontrowersja dotyczy przeniesienia zadań i kompe-
tencji w zakresie wprowadzania opłat za parkowanie na drogach publicznych, nale-
żących bezspornie do administracji rządowej, (wojewodów) do kompetencji gmin na
zasadzie ustawowego zlecenia. Według zaskarżonego wyroku brak jest podstawy
prawnej do takiego wyposażenia gmin w przedmiotowe zadania i kompetencje. Mi-
nister Sprawiedliwości natomiast twierdzi, że gminy uzyskały stosowną właściwość
na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie za-
kresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z
1997 r. Nr 36, poz. 224).

Istota zarysowanego wyżej zasadniczego problemu rozpatrywanej sprawy
sprowadzała się zatem do ustalenia tego co z zakresu właściwości organu zarzą-
dzającego ruchem zostało wydzielone, w formule właściwości zleconej, dla organów
gmin.

Sąd Najwyższy nie podzielił stanowiska Ministra Sprawiedliwości z następują-
cych powodów.

Stosownie do powołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 24 listo-
pada 1995 r. do właściwości gmin przeszły jako zadania zlecone z zakresu admini-
stracji rządowej, należące dotychczas do wojewodów zadania i odpowiadające im
kompetencje w zakresie ,,zatwierdzania projektów organizacji ruchu". Zastanawiając
się co to znaczy, to jest jaki jest zakres zadań i odpowiadających im kompetencji do
zatwierdzania projektów organizacji ruchu należało zwrócić uwagę na to, że - zgod-
nie z brzmieniem omawianego przepisu - chodzi tu o część zadań i kompetencji
określonych w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym
(jednolity tekst: Dz.U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 ze zm.). Według zaś tego przepisu
wojewoda sprawuje nadzór w zakresie zarządzania ruchem na obszarze swojego
działania, a ponadto jest organem zarządzającym ruchem na drogach innych niż
autostrady i drogi ekspresowe. Powyższe zestawienie, z jednej strony szerokiej właś-
ciwości wojewody a z drugiej skonkretyzowanego przedmiotu zlecenia gminom
(obejmującego oprócz zatwierdzania projektów organizacji ruchu prowadzenie ewi-
dencji projektów organizacji ruchu oraz wydawanie zezwoleń na niestosowanie się
do niektórych znaków drogowych) wskazuje na to, że w ustawie z 24 listopada 1995
r. nie zmieniono co do zasady właściwości organów państwowych w przedmiotowych
sprawach z zakresu administrowania drogami publicznymi i ruchem na drogach pub-
licznych. Ustawa z 24 listopada 1995 r. nie zmieniła podziału zadań i kompetencji
między organy samorządu terytorialnego. Nadzór w zakresie zarządzania ruchem
oraz zespół właściwości i kompetencji przynależny do organów zarządzających ru-
chem nadal pozostawał w obrębie administracji rządowej. Natomiast organom gmin,
na zasadzie zlecenia zadań z zakresu administracji rządowej miały przypadać ściśle
sprecyzowane zadania i kompetencje, między innymi, przedmiotowe zatwierdzanie
projektów organizacji ruchu.

Nie ma wystarczającego uzasadnienia pogląd Ministra Sprawiedliwości jakoby
do zakresu zatwierdzania projektów organizacji ruchu należało prawo wyznaczania
miejsc i określania sposobów oraz warunków parkowania pojazdów na drogach pub-
licznych. Jedynym powołanym co do tego argumentem w rewizji nadzwyczajnej jest
odwołanie się do § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki
Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach
(Dz.U. Nr 97, poz. 485 ze zm.). Wbrew tej sugestii z powołanego przepisu nie można
wyprowadzić prezentowanej tezy Ministra Sprawiedliwości. Z przepisu tego bowiem
wynika jedynie to, że na podstawie opracowanego przez inwestora lub zarząd drogi
projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji, zatwierdzonego przez właściwy
organ zarządzający ruchem podejmowane są działania i czynności w zakresie wpro-
wadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej
oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, a także działania systemowe w zakresie orga-
nizacji ruchu dotyczące w szczególności wyznaczania miejsc i określania sposobów
oraz warunków parkowania pojazdów. Nie można twierdzić jakoby w zakresie kom-
petencji do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu mieściło się uprawnienie do
wyznaczania miejsc i określania sposobów oraz warunków parkowania pojazdów,
skoro uprawnienie to w powołanym przepisie zostało wyodrębnione i ma być realizo-
wane przez właściwy organ dopiero na podstawie zatwierdzonego projektu organi-
zacji ruchu. Zresztą podkreślić trzeba, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu
jest kompetencją nawiązującą do procedury przygotowywania takiego projektu, któ-
rego zawartość określa § 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia Ministra Transportu i
Gospodarki Morskiej z dnia 12 listopada 1992 r. Stosownie do tego ostatniego prze-
pisu projekt organizacji ruchu powinien zawierać wymienione elementy, w tym opis
techniczny charakteryzujący drogę i warunki ruchu (istniejące lub prognozowane
natężenie ruchu z uwzględnieniem struktury kierunkowej na skrzyżowaniach), uza-
sadnienie wprowadzenia lub zmiany organizacji ruchu oraz planowany termin jej
wprowadzenia.

Jeżeli zatem, jak twierdzi się w rewizji nadzwyczajnej, zakres kompetencji do-
tyczącej zatwierdzania projektu organizacji ruchu, o której mowa w ustawie z dnia 24
listopada 1995 r., ma być ustalany według znaczenia tej instytucji wynikającego z
powołanego rozporządzenia z dnia 12 listopada 1992 r. - to nie ma podstaw do wy-
kroczenia poza określoną procedurę działań i czynności bezpośrednio odnoszących
się do projektu. Rozszerzająca interpretacja zakresu kompetencji skonkretyzowanej
w ustawie z dnia 24 listopada 1995 r. do wykonywania przez organy gminy jako za-
dań z zakresu administracji rządowej pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze wspo-
mnianym brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy, w którym tak określoną kom-
petencję wyodrębniono z szerokiego zakresu zadań i kompetencji organów adminis-
tracji rządowej. Z tego ostatniego punktu widzenia istotne wydaje się również zauwa-
żenie, iż problematyka opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach
publicznych została w ustawowym unormowaniu wyraźnie wyodrębniona jako szcze-
gólny przedmiot regulacji prawnej. Wynika to z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21
marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), zawierającego
zezwolenie na pobieranie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na dro-
gach. Korzystając z upoważnienia ustawowego (art. 13 ust. 4) Rada Ministrów w roz-
porządzeniu z dnia 5 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 416) określiła szczegółowe za-
sady wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach pub-
licznych. Stosownie do § 1 ust. 5 tego rozporządzenia określenie obszaru, na którym
mają być pobierane opłaty za parkowanie należy do organu właściwego do zarzą-
dzania ruchem w uzgodnieniu z zarządem drogi. Jeszcze wyraźniej sprecyzowano
rolę organów samorządu terytorialnego w zakresie wprowadzenia opłat stanowiąc w
§ 3, że właściwy organ zarządzający ruchem działa w tym zakresie w porozumieniu z
zarządem drogi po zasięgnięciu opinii właściwego organu samorządu terytorialnego.

Należy stwierdzić, że przekazane organom gmin w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a
ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. zadania i kompetencje do zatwierdzania projektów
organizacji ruchu nie obejmowały ukształtowanej wówczas jako szczególnej regulacji
prawnej problematyki opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach
publicznych.

Powyższe ustalenia prowadzą do uznania, że rewizja nadzwyczajna Ministra
Sprawiedliwości nie ma usprawiedliwionej podstawy. Odpada przy tym potrzeba
osobnego rozważenia kwestii dotyczącej uprawnienia gminy do pobierania (egzek-
wowania) opłat za parkowanie, skoro - jak to zasadnie ocenił Naczelny Sąd Adminis-
tracyjny w zaskarżonym wyroku - zasadnicza wadliwość przedmiotowych uchwał
Rady Miasta G. wynika z pozbawionego podstawy prawnej wprowadzenia strefy
płatnego parkowania oraz określenia systemu opłat a także systemu restrykcji w tym
zakresie. W konsekwencji nielegalności tych postanowień uchwał, nie mogły być
uznane za zgodne z prawem, ewentualne postanowienia dotyczące pobierania (eg-
zekwowania) opłat tak wprowadzonych.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy oddalił rewizję nadzwyczajną stosow-
nie do art. 39312 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. (Dz.U. Nr
43, poz. 189 ze zm.).
========================================