Wyrok z dnia 5 kwietnia 2002 r.
III RN 124/01

Wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby budowy autostrad jest do-
puszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na uzasadnione cele publiczne, za
słusznym odszkodowaniem ustalonym według stanu nieruchomości w dniu
wydania decyzji o lokalizacji autostrady, ale według wartości rynkowej wy-
właszczanej nieruchomości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu - w stanie
prawnym obowiązującym do dnia 14 lutego 2000 r. (obecnie według wartości
rynkowej nieruchomości z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu - art. 130 ust.
1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity
tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).


Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka
(sprawozdawca), Kazimierz Jaśkowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2002 r.
sprawy ze skargi Józefa Mikołaja T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i
Rozwoju Miast z dnia 18 października 1999 r. [...] w przedmiocie ustalenia odszko-
dowania za wywłaszczoną nieruchomość, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyj-
nego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2000 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Na wniosek Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - Prezes Naczel-
nego Sądu Administracyjnego złożył rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2000 r., którym stwierdzono
nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 paź-
dziernika 1999 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia 21 lipca 1999 r. w
części dotyczącej wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wy-
rokowi temu zarzucił rażące naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 27 paź-
dziernika 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 27, poz. 627 ze zm.), art. 130
ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity
tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i na podsta-
wie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze-
kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponowne-
go rozpoznania.
W sprawie tej Wojewoda P. decyzją z dnia 21 lipca 1999 r., wydaną na pods-
tawie art. 30 i 32 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płat-
nych oraz art. 119 ust. 1 i 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru-
chomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu
Państwa nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka [...], będącej wła-
snością Józefa Mikołaja T., za odszkodowaniem zwaloryzowanym na miesiąc czer-
wiec 1999 r. w kwocie 124.966,16 zł. Następnie postanowieniem z dnia 4 sierpnia
1999 r. Wojewoda sprostował z urzędu błąd rachunkowy w tej decyzji, przyjmując, iż
prawidłowo obliczona kwota zwaloryzowanego odszkodowania powinna wyno-
sić139.712,16 zł. Odszkodowanie, które ustalono według cen na dzień wydania de-
cyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (15 stycznia 1998 r.) na podstawie sporządzo-
nego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, zostało zwalory-
zowane wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług. Wywłaszczenie przedmiotowej
nieruchomości nastąpiło na wniosek Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Od-
działu Terenowego w T.
Decyzją z dnia 18 października 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Roz-
woju Miast utrzymał w mocy zaskarżoną przez dotychczasowego właściciela nieru-
chomości decyzję Wojewody P., utrzymując, że ustalenie odszkodowania za wy-
właszczoną nieruchomość było prawidłowe, w szczególności odszkodowanie odpo-
wiadało jej wartości rynkowej, a jego wysokość została określona po uzyskaniu opinii
rzeczoznawcy majątkowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność
wydanych w sprawie decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, uznając,
iż były one podjęte z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płat-
nych, który nie upoważnia organu do dokonywania waloryzacji odszkodowania w
decyzji o jego ustaleniu, skoro waloryzacji dokonuje się na zasadach określonych w
art. 32 ust. 3 tej ustawy i jest to sprawa odrębna od sprawy o ustalenie odszkodowa-
nia.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił temu wyrokowi rażące
naruszenie prawa, podnosząc, że art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach w brzmieniu:
,,odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości
rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji
autostrady", nie określa daty, jaką należy przyjąć przy ustalaniu wartości nierucho-
mości. Daty takiej nie określał także art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r.
Nr 30, poz. 127 ze zm.), do stosowania której w sprawach nieuregulowanych w tej
ustawie odsyłał art. 37 ustawy o autostradach. Istotna zmiana w tym zakresie nastą-
piła po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo-
ściami, powoływana dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), która w art.
130 ust. 1, stanowiąc, iż ,,wysokość odszkodowania ustala się według stanu wy-
właszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej
wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu" - określiła konkretną datę jako
dodatkowe istotne kryterium przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieru-
chomość. W związku z wejściem w życie tej ustawy, regulacja zawarta w art. 32 ust.
1 ustawy o autostradach okazała się niepełna. Niezależnie bowiem od tego na jakiej
podstawie prawnej następuje wywłaszczenie, jest to ta sama instytucja prawna, któ-
rej następstwo w postaci odszkodowania nie może odbywać się według różnych re-
gulacji, ale zgodnie z art. 37 ustawy o autostradach w sprawach nieuregulowanych w
rozdziale 5 tej ustawy należy stosować bez żadnych ograniczeń przepisy ustawy o
gospodarce nieruchomościami w ich każdorazowej wersji. Dotyczy to także powinno-
ści stosowania art. 130 ust. 1 tej ostatniej ustawy, który po nowelizacji tej ustawy,
dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami
oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70), ma następują treść: ,,wysokość odszkodo-
wania ustala się według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o
wywłaszczeniu". Uzasadnione jest zatem stanowisko, że obowiązywały następujące
zasady ustalania odszkodowania za grunty wywłaszczone pod autostrady płatne: do
14 lutego 2000 r. - odszkodowanie należało ustalać według wartości nieruchomości
w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, natomiast po tej dacie - według wartości
wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny
dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach, przyjmując, że jest to
regulacja zupełna, pozwalająca ustalić odszkodowanie według wartości wywłaszcza-
nej nieruchomości na dzień wydania wcześniejszej decyzji o ustaleniu lokalizacji au-
tostrady. Tymczasem zawartość normatywna tego przepisu pozwala wyłącznie na
ustalenie stanu nieruchomości na tę datę, który ma wpływ na określenie finansowej
wartości rynkowej nieruchomości w czasie wydawania późniejszej decyzji o wy-
właszczeniu lub o odszkodowaniu. Stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o
lokalizacji przebiegu autostrady określa się w celu stwierdzenia jakie są jej granice i
powierzchnia, jakie na danej nieruchomości znajdują się naniesienia budowlane i
roślinne oraz jakie jest jej wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej. Tak
ustalony stan nieruchomości wiąże następnie rzeczoznawcę majątkowego przy okre-
ślaniu wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości (art. 32 ust. 2 ustawy o auto-
stradach), co w szczególności oznacza, że nie może on uwzględniać zmian stanu
nieruchomości wprowadzanych po dacie wydania decyzji o lokalizacji autostrady.
Takie uwarunkowania wynikają z tego, iż ustalenie lokalizacji autostrady czasowo
poprzedza (wyprzedza) decyzje wywłaszczeniowe na cele jej budowy, a ustalenie
stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej ma zapobiegać podej-
mowaniu działań zmierzających do celowej jego zmiany dla uzyskania wyższej wy-
ceny wartości wywłaszczanej nieruchomości. Równocześnie faktem notoryjnym jest
także to, że od daty ustalenia lokalizacji autostrady i stanu nieruchomości potrzeb-
nych na cele budowy autostrady upływa z reguły taki okres, w którym dochodzi do
istotnej zmiany wartości rynkowej przy niezmienionym stanie tych nieruchomości.
Wiązanie wartości tych nieruchomości z aktem rozpoczynającym wstępny etap inwe-
stycji byłoby sprzeczne z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej. Powołane normy konstytucyjne przewidują dopuszczalność wywłaszczania
nieruchomości na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, ale także równą dla
wszystkich obywateli ochronę prawną nieruchomości bez względu na rodzaj publicz-
nej potrzeby wymuszającej usprawiedliwione decyzje wywłaszczeniowe. Przekreśla
to konstytucyjność i legalność określania wartości wywłaszczanych nieruchomości na
cele budowy autostrady na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady.
Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż art. 32 ust. 1
ustawy o autostradach zawiera regulację zupełną, obejmującą zarówno legalność
ustalenia stanu nieruchomości, jak i wartości rynkowej tej nieruchomości na dzień
wydania decyzji o lokalizacji autostrady, skoro bezzasadnie pominął treść art. 37 tej
ustawy i art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21
ust. 2 i art. 84 ust. 2 Konstytucji RP, które mają zasadnicze znaczenie przy ustalaniu
odszkodowania także za nieruchomości wywłaszczane pod autostrady. Uzupełniają
one art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach o istotny element daty, według której należy
ustalić wartość rynkową nieruchomości wywłaszczanych na cele budowy autostrad.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy podzielił stanowisko rewizji nadzwyczajnej, że także
wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby budowy autostrad jest dopuszczalne je-
dynie wówczas, gdy jest dokonywane na uzasadnione cele publiczne za słusznym
odszkodowaniem ustalonym według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o
lokalizacji autostrady, ale według wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości
z daty wydania decyzji o odszkodowaniu (decyzje wydane do dnia 14 lutego 2000 r.),
aktualnie - według ich wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu
(art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Powyższe prowadziło do orzeczenia kasatoryjnego zgodnie z art. 236 ust. 2
Konstytucji RP i art. 39313 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r.
(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).
========================================