Wyrok z dnia 6 marca 2002 r.
III RN 11/01

Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzo-
na ustaleniem, iż w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała
się ostateczna, rozpoczęto na niej prace związane z realizacją celu wywłasz-
czenia (art. 7 i 77 KPA w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46,
poz. 543).


Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski (spra-
wozdawca), Andrzej Kijowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2002 r. sprawy ze skargi Ja-
nusza O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 lute-
go 1999 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako
działka [...], położonej w C., na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w War-
szawie z dnia 16 maja 2000 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia 26 lutego 1999
r., utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem Janusza O., decyzję Wojewody C. z
dnia 29 lipca 1998 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w C., oznaczonej
jako działka [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że zarządzeniem Prezydenta Miasta C. z
dnia 8 stycznia 1977 r. nr 1 wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6
lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o po-
dziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz §
13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z
dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów
budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz.U. Nr
35, poz. 242), ustalono teren położony w C. po obydwu stronach ulicy Z. i po prawej
stronie ulicy P., jako teren budowlany, przeznaczony pod budownictwo jednorodzin-
ne. Zarządzeniem objęta została też działka [...] przy ul. Z., stanowiąca własność Ja-
nusza O. Zgodnie z § 3 tego zarządzenia na wskazanym terenie przewidziano wybu-
dowanie w ramach terenowych planów gospodarczych, sieci elektrycznej, ulic i sieci
wodociągowej. Między innymi wydzielono pas gruntów pod projektowaną ulicę W.
oraz została sformowana sieć ulic tworzących układ lokalnej komunikacji osiedla jed-
norodzinnego ,,Z.". Ulica W. istnieje i funkcjonuje na niej ruch publiczny. Nie jest ona
w pełni urządzona, na nawierzchni można stwierdzić istnienie żużlu, piachu, żwiru i
kamieni. Stan nawierzchni ulicy W. na odcinku od ulicy Z. do ulicy R. jest identyczny
jak całej ulicy R. Ten odcinek ul. W. łączy ulice Z. i R., a zamknięcie jej spowodowa-
łoby konieczność ustalenia objazdów i znaczne utrudnienia w komunikacji miejsco-
wej. Brak jest podstaw do zwrotu Januszowi O. nieruchomości oznaczonej jako
działka [...] położonej w C., a przejętej przez Państwo pod budowę ul. W. na odcinku
ul. Z. i R., gdyż nie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.;
obecnie jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), bowiem przedmiotowa nie-
ruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.
Wyrokiem z dnia 16 maja 2000 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny w War-
szawie oddalił skargę Janusza O. na tę decyzję. NSA stwierdził, że art. 216 ustawy o
gospodarce nieruchomościami rozszerzył zakres nieruchomości podlegających
zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy, stanowiąc że przepisy o zwrocie
wywłaszczonych nieruchomości zawarte w jej rozdziale 6 działu III mają zastosowa-
nie do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymie-
nionych w tym przepisie. Dotyczy to również ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach
budownictwa jednorodzinnego, na podstawie której zarządzeniem Prezydenta Miasta
C. z dnia 8 stycznia 1977 r. została przejęta na rzecz Państwa działka [...] położona
w C., będąca własnością Janusza O. Przepis art. 216 daje byłemu właścicielowi
uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej przez Państwo działki [...], pod warunkiem, że
stała się w całości lub części zbędna na cele określające wywłaszczenie lub przeję-
cie. Ustawodawca określił w ustawie o gospodarce nieruchomościami pojęcie zbęd-
ności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i nie może być od-
stępstw w rozumieniu jej treści. Z art. 137 wynika, że nieruchomość uznaje się za
zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) mimo upływu 7 lat od
dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac
związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji
inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten
nie został zrealizowany. Definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony
w decyzji o wywłaszczeniu, oparto na dwóch kryteriach: faktycznym i prawno-fak-
tycznym. Pierwsze opiera się na fakcie bezskutecznego upływu czasu, w jakim po-
winny być podjęte prace zmierzające do realizacji celu (7 lat). Drugie kryterium odno-
si się do utraty mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji lub decyzji o wa-
runkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z równoczesnym brakiem działań
faktycznych, polegającym na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Przepis art. 137
ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczył przesłanki zbędności nierucho-
mości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie uwzględnia bowiem kryterium
sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa
i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w sprawie nie występują kryteria
przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opierają się
one na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia: pierwsze z powodu zaniechania
zadania inwestycyjnego, a drugie ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpo-
częcia realizacji inwestycji. Zarządzenie nr 1 Prezydenta Miasta C. z dnia 8 stycznia
1977 r. o przejęciu na rzecz Państwa określonych gruntów, w tym przedmiotowej
działki [...], w celu ich wykorzystania pod budownictwo jednorodzinne, budowę sieci
elektrycznej i wodociągowej oraz ulic, zostało w całości zrealizowane. Wybudowano
bowiem osiedle domków jednorodzinnych ,,Z.". Między innymi powstała ulica W.,
która ze względu na swój charakter nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg pu-
blicznych, ale ma status drogi osiedlowej. Jest wydzielona liniami rozgraniczającymi i
obsługuje bezpośrednie otoczenie.
Rewizję nadzwyczajną od tego wyroku wniósł Prezes Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego, który zarzucił rażące naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i 77 KPA w
związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym i na podstawie art. 57 ust. 2 tej ustawy wniósł o uchylenie zaskar-
żonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej skar-
żący podniósł w szczególności, że obecnie działka [...] stanowi część ulicy W. w C.
Wojewoda C. uznał, że przejęta z przeznaczeniem pod budowę ulicy nieruchomość
spełnia funkcję ulicy, chociaż głównie ,,za sprawą wyraźnej troski zainteresowanych
zwrotem, jak też dzięki ich gospodarności i nakładom ponoszonym na ten cel, nie
posiada znamion ulicy w pełni urządzonej". Wojewoda wskazał na wynikającą z art.
137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankę zbędności nieru-
chomości, a następnie stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z
deklaracją organu wywłaszczającego, zawartą w zarządzeniu Prezydenta Miasta C. z
8 stycznia 1977 r., z której wynika, że na ustalonym terenie budowlanym w ramach
terenowych planów gospodarczych zostaną wybudowane projektowane sieci ulic z
terminem zakończenia robót w 1987 r. W ramach tych robót wydzielane pasy ulic
bywały głównie utwardzane i okresowo konserwowane, taki zaś proces oznaczał w
praktyce wypełnienie zobowiązania określonego w zarządzeniu. Zdaniem Wojewody
C. nie da się stwierdzić, iż na obiekcie stanowiącym działkę [...]nie wykonano robót
przystosowawczych i nie ponoszono na ten cel nakładów inwestycyjnych. Przed-
miotowy grunt służy więc realizacji celu przejęcia i zabezpiecza układ komunikacyjny
osiedla. Specyficzny rodzaj inwestycji, jaką jest ulica, posiadająca nazwę nadaną
stosowną uchwałą, wypełniającą swoją funkcję, także w przypadku nawierzchni innej
niż asfaltowa, nie daje podstaw do orzeczenia o zbędności nieruchomości na cel
przejęcia. W konkluzji stwierdzono, że tylko w przypadkach skrajnych, np. nieprzeję-
cia gruntu od osoby wywłaszczonej i pozostawienie go w użytkowaniu byłego właści-
ciela, jest podstawa do orzekania w zakresie zbędności i o zwrocie wywłaszczonych
gruntów. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił odwołania
Janusza O. Zdaniem organu odwoławczego, ulica W. istnieje, funkcjonuje na niej
ruch uliczny. Nie jest ona w pełni urządzona, ale na nawierzchni tej ulicy można
stwierdzić istnienie żużlu, piasku, żwiru i kamieni. Stan nawierzchni tego odcinka
ulicy W. jest identyczny, jak całej ulicy R. Cel wywłaszczenia został definitywnie osią-
gnięty i nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważył, że od 1 stycznia 1998
r., tj. po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadniczo zmie-
niły się przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Artykuł 69 ust. 1 po-
przednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze
zm.) stanowił, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na
rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli
stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawa nie zawierała
definicji zbędności, więc ocena, czy nieruchomość stała się zbędna należała do or-
ganów administracji i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego orzecznictwo
spowodowało dookreślenie tej przesłanki. Poprzednio obowiązujące rozwiązania nie
zawierały odpowiednika obecnego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W myśl tego przepisu nieruchomość wywłaszczona może być zbędna w sensie wy-
łącznie faktycznym, co występuje wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w któ-
rym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z
realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo także prawnym, tzn. wówczas, gdy
utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i za-
gospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Arty-
kuł 136 ust. 3 ustawy, przewidujący możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej,
jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia i art. 137 ust. 1, definiujący pojęcie
zbędności nie są tożsame z poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 i wobec tego
uzasadnione jest stwierdzenie, że doszło do zasadniczej zmiany stanu prawnego w
tym zakresie. Nowa ustawa, poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności, zao-
strzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nie-
ruchomość za zbędną, a to oznacza możliwość jej zwrotu. W nowym stanie prawnym
o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomoś-
ciami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach, wynika-
jących w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość
w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji, roz-
patrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują
przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomo-
ściami. Ponieważ w sprawie chodzi wyłącznie o zbędność w rozumieniu art. 137 ust.
1 pkt 1 ustawy, rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być po-
przedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat
od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (zarządzenie o przejęciu) stała się osta-
teczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Do-
piero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie
zwrotu nieruchomości. W decyzjach administracyjnych obu instancji brak takich
ustaleń, są natomiast ogólnikowe stwierdzenia typu ,,ulica W. istnieje" lub inne, które
w zasadzie zaprzeczają jej istnieniu, np. ,,nie jest ona w pełni urządzona". Dowolne
jest przy tym końcowe stwierdzenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Roz-
woju Miast, iż ,,cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty i nie istnieje możli-
wość zwrotu". Taki argument nie oddaje istoty oceny zbędności nieruchomości na
podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazuje, że orzekające organy nie dostrze-
gły różnicy między tym przepisem, a poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz że pojęcie zbędności
odnoszą do ,,osiągnięcia" celu, bez koniecznego w obowiązującym stanie prawnym
wykazania, iż prace związane z jego realizacją rozpoczęto w ustawowym terminie.
Akta administracyjne i wydane w sprawie decyzje pozwalają na stwierdzenie, że w
sprawie brak koniecznych ustaleń odnośnie do terminu rozpoczęcia prac związanych
z budową ulicy na nieruchomości, której zwrotu żąda Janusz O. Powoduje to, że de-
cyzje o odmowie zwrotu wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 KPA, bowiem nie
podjęto wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd
Administracyjny rażąco naruszył art. 136 i 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nie-
ruchomościami oraz powołane przepisy KPA, podzielając błędne stanowisko orga-
nów administracji co do zrealizowania na przejętej nieruchomości celu, na jaki zo-
stała przejęta, mimo iż w aktach brak dowodów na okoliczność urządzenia odcinka
ulicy W. lub rozpoczęcia prac zmierzających do jej urządzenia w terminie 7 lat od
przejęcia nieruchomości. Sąd przyjął, że zarządzenie Prezydenta Miasta C. zostało w
całości zrealizowane, między innymi powstała ulica W. Samo ,,powstanie" ulicy w sy-
tuacji, gdy akta administracyjne wskazują, iż sporny jej odcinek nie został wybudo-
wany, nie oznacza jeszcze, że wykonano prace, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd,
podobnie jak organy administracji, nie badał przesłanek zbędności określonych w
powyższym przepisie. Mimo zmiany stanu prawnego, nadal zachowuje aktualność
pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 paździer-
nika 1991 r., IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 3), iż realizacja inwestycji w po-
staci budowy ulicy, musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyj-
nymi, wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równo-
znaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu prze-
znaczonego pod ulicę.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rzeczywiście w sprawie chodzi wyłącznie o zbędność nieruchomości na cel
określony w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu) w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem zbędność taka
występuje, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu
stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Słusznie
więc Prezes NSA podnosi, że rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości po-
winno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w
ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (zarządzenie o przejęciu)
stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia
(przejęcia). Dopiero takie stwierdzenie uprawniało organ orzekający do podjęcia de-
cyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Tymczasem w decyzjach administracyjnych
obu instancji brak takich ustaleń. Ustalenia dotyczą tylko aktualnego stanu nierucho-
mości, a nie faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac zwią-
zanych z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku z budową ulicy. Oczywi-
ście aktualny stan nieruchomości może mieć znaczenie dla oceny, czy warunek z art.
137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został spełniony. Niezbędne
jest jednak znaczne poszerzenie ustaleń, zwłaszcza iż aktualny stan nieruchomości
nie wskazuje na wykonanie na niej zaawansowanych prac budowlanych. Rozpoczę-
cie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy (zrealizo-
wanie innych celów, takich jak wybudowanie osiedla mieszkaniowego nie ma zna-
czenia, gdyż nie dotyczy spornej nieruchomości) musi wiązać się z konkretnymi ro-
botami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu
budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy utwardzenie jej części
gruzem i żużlem, i to nie przez inwestora, ale okolicznych mieszkańców. Nie jest
równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu
przeznaczonego pod ulicę. Sąd Najwyższy podziela w tym zakresie wykładnię przed-
stawioną w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1999 r. IV SA 2428/98 (LEX nr 48656)
oraz wskazanym w rewizji nadzwyczajnej wyroku NSA z dnia 21 października 1991
r., IV SA 914/91 (ONSA 1992 r. z. 1, poz. 1), nie podziela natomiast poglądu wyrażo-
nego w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 1998 r., IV SA 2218/96 (LEX nr 45864). Pod-
kreślenia jeszcze raz wymaga przy tym, że rozpoczęcie tak rozumianych prac zmie-
rzających do realizacji celu wywłaszczenia musi nastąpić przed upływem 7 lat od
dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Ponieważ decyzje organów administracyjnych nie opierają się na takich usta-
leniach, to słuszny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej, że rażąco naruszają art. 7 i 77
KPA w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Doty-
czy to też zaskarżonego wyroku, w którym te decyzje zostały zaakceptowane, mimo
że naruszają wskazane przepisy.
Prowadzi to do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do po-
nownego rozpoznania na podstawie art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z
dnia 10 marca 1996 r. o zmianie tego Kodeksu (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).
========================================