Wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r.
III RN 100/01

Okoliczność, że zadanie wprowadzone do projektu miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego na podstawie przepisów
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity
tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), nawiązuje do treści miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia
1995 r., nie przesądza o celowości jego realizacji ani o tym, że zostało ustalone
w sposób zgodny z wymaganiami zasady proporcjonalności, w tym także przy
uwzględnieniu koniecznej ochrony interesów prawnych właścicieli.


Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Katarzyna Gonera, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2002 r.
sprawy ze skargi Anny M. i Eugeniusza M. na uchwałę Rady Miejskiej w N.D.M. w
przedmiocie zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, na
skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2000
r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Anna i Eugeniusz M. wnieśli w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994
r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.
139 ze zm.) zarzut przeciwko wyłożonemu do publicznego wglądu projektowi miej-
scowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M.-G. w N.D.M.,
sprzeciwiając się wytyczeniu poprzez ich nieruchomość, znajdującą się przy ul. W. w
N.D.M., projektowanej w tym planie ulicy, ponieważ na przeznaczonym na ten cel
gruncie znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy, studnia głębinowa, szambo
oraz garaże. Rada Miejska w N.D.M. uchwałą [...] z dnia 17 czerwca 1998 r. odrzu-
ciła powyższy zarzut w całości, powołując się na przysługującą jej na podstawie art.
4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 7 ust. 1
pkt 1 - pkt 3 i pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity
tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) kompetencję w zakresie ustalania prze-
znaczenia i zasad zagospodarowania terenu oraz sposobu zaspokajania zbiorowych
potrzeb wspólnoty, a w uzasadnieniu swego stanowiska stwierdzając, że: po pierw-
sze - przeprowadzenie projektowanej ulicy jest niezbędne dla prawidłowego rozwią-
zania układu komunikacyjnego na terenie istniejącej i planowanej zabudowy miesz-
kaniowej; po drugie - ustalone w projektowanym planie miejscowym funkcje terenu
są związane z koniecznością zapewnienia dojazdów do istniejącej i planowanej za-
budowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przeciwpożarowymi oraz z ko-
niecznością prawidłowego przeprowadzenia niezbędnych sieci infrastruktury tech-
nicznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę
Rady Miejskiej w N.D.M. o odrzuceniu zarzutu Anna i Eugeniusz M. podnieśli dodat-
kowo, że osiedle, w którym mieszkają, zostało zbudowane przed czterdziestu laty, są
w nim ulice i każdy mieszkaniec osiedla ma dojazd do swojej działki i budynków. W
odpowiedzi na skargę, zastępca burmistrza Miasta ,,w imieniu Miasta N.D.M." wniósł
o jej oddalenie, podnosząc przy tym, że plan ogólny zagospodarowania przestrzen-
nego Miasta N.D.M. z 1987 r., zmieniony w 1994 r., również przewidywał budowę
kwestionowanej w skardze ulicy, ale jego ustalenia okazały się niewystarczająco pre-
cyzyjne z uwagi na skalę w jakiej go opracowano. Naczelny Sąd Administracyjny w
Warszawie postanowieniem z dnia 30 września 1999 r. odrzucił powyższą skargę,
jako wniesioną po terminie, a następnie postanowieniem z dnia 15 listopada 1999 r.
odrzucił także wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi.
Jednakże, w wyniku rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj-
nego w Warszawie, Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 12 lipca 2000 r. uchylił
postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopa-
da 1999 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w
Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2000 r. [...] oddalił skargę Anny i Eugeniu-
sza M. na uchwałę Rady Miejskiej w N.D.M. z dnia 17 czerwca 1998 r. [...] w przed-
miocie odrzucenia podniesionego przez nich zarzutu do projektu miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M.-G. w N.D.M. W uzasadnieniu
tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpatrując skargę na od-
rzucenie zarzutów Sąd ,,jest zobowiązany do oceny kwestionowanego projektu planu
w kontekście tego, czy w sprawie nie naruszono obiektywnego porządku prawnego.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a tylko to
mogło czynić skutecznym wniesione zarzuty. Za naruszenie prawa nie można uznać
działań gminy w granicach przysługującego jej, z mocy art. 4 ust. 3 ustawy o zago-
spodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego, w ramach którego gmina
ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu". Naczelny Sąd Administra-
cyjny nie stwierdził także naruszenia procedury planowania, natomiast uznał, że w
danym wypadku: ,,Podkreślić należy, iż zgodnie z już uchwalonym i obowiązującym
planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N.D.M. - Uchwała [...]
Rady Miejskiej w N.D.M. z dnia 9.11.1994 r. (opublik. w Dzienniku Urzędowym Wo-
jewództwa W.) - wydzielono pas terenu pod ulicę lokalną o szerokości 15 m w liniach
rozgraniczających. Tymczasem w aktualnym projekcie planu, w stosunku do planu
już obowiązującego, nastąpiło zawężenie o 7 m wydzielonych ulic wewnętrznych".

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 15
maja 2001 r. [...] wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2000 r. [...], zarzucając
rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 i art. 9 ust. 1
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 2, art. 7 oraz art.. 64 ust. 1 i
ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej
podniesiono w szczególności, że: po pierwsze, żaden przepis ustawy o zagospoda-
rowaniu przestrzennym, ani żadnej innej ustawy nie upoważnia organów gminy do
traktowania zarzutów wnoszonych do projektu planu w trybie art. 24 ustawy o zago-
spodarowaniu przestrzennym w sposób wyłącznie formalny i uznaniowy zarazem i to
z powołaniem się na posiadane przez gminę ,,władztwo planistyczne". Co więcej,
,,władztwa tego, rozumianego jako arbitralne i dowolne rozstrzyganie o prawach wła-
ścicieli w ramach wniesionych przez nich zarzutów, nie można wywieść z treści art. 7
ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym lub z innych przepisów ustawy, ani z
art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym". Przeciwnie, z art. 1 ust. 2
pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek uwzględniania
w zagospodarowaniu przestrzennym także wymagań dotyczących gwarancji prawa
własności. Po drugie, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w N.D.M. odrzucająca za-
rzut wniesiony przez Annę i Eugeniusza M. nie odpowiada - w opinii rewizji nadzwy-
czajnej - określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
wymaganiom w zakresie dotyczącym jej uzasadnienia faktycznego i prawnego.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa nie tylko zakres i sposo-
by postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania
sposobu ich zagospodarowania, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, lecz
także ustala ,,zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli,
wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach" (art. 1 ust. 1 ustawy o zago-
spodarowaniu przestrzennym). Mając na uwadze konstytucyjne gwarancje prawa
własności (art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ustawa ta naka-
zuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym również w niezbędnym za-
kresie ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu prze-
strzennym). Znajduje to wyraz także w odniesieniu do zasad i trybu opracowywania i
uchwalania tzw. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającego
walor prawny przepisów miejscowych (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu prze-
strzennym w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Sprawowanie kompetencji w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego na
terenie gminy, w tym także w zakresie sporządzania i uchwalania miejscowych pla-
nów zagospodarowania przestrzennego, należy do tzw. zadań własnych gminy (art.
7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - jednolity tekst:
Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 12, art. 18 i art. 26 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym). Jeśli mowa jest w tym kontekście o tzw.
władztwie planistycznym organów gminy, to oznacza ono z jednej strony - obowiązek
uwzględnienia w niezbędnym zakresie i wyważenia oraz przestrzennej koordynacji
realizacji zarówno celów i zadań publicznych (ponadlokalnych i lokalnych), jak i inte-
resów indywidualnych (zwłaszcza prawnie chronionych), a z drugiej strony - równo-
cześnie oznacza to obowiązek skrupulatnego przestrzegania prawnie (ustawowo)
określonych zasad i trybu procedury planowania, które służyć powinny zapewnieniu
możliwie najbardziej efektywnej realizacji celów planowania przestrzennego, a więc
nie mogą być one traktowane jako wymagania wyłącznie ściśle formalne. I tak, w
szczególności na zarządzie gminy, jako organie właściwym do sporządzenia projektu
planu zagospodarowania przestrzennego oraz do przedstawienia go radzie gminy do
uchwalenia, stosownie do obowiązującej procedury sporządzania tego planu, spo-
czywa obowiązek pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu miejsco-
wego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu indywidualnie
także ,,właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może
być naruszony ustaleniami planu" (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowa-
niu przestrzennym), a to w celu umożliwienia im ewentualnego wniesienia tzw. za-
rzutów, jeżeli uznają oni, że ustalenia przyjęte w projekcie planu naruszają ich interes
prawny lub uprawnienia (art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu prze-
strzennym). Zarząd gminy obowiązany jest je rozpatrzyć i przedstawić radzie gminy
informację, jeżeli nie zamierza uwzględnić w projekcie planu określonych zarzutów
(w całości lub w części) wraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym swego stanowi-
ska w tej kwestii, odrębnie w odniesieniu do każdego zarzutu (art. 18 ust. 2 pkt 8
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W oparciu o tak przygotowaną przez
zarząd gminy dokumentację, rada gminy rozpatruje indywidualnie każdy zarzut do
projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został
uwzględniony przez zarząd gminy, a następnie podejmuje ona uchwałę w sprawie
przyjęcia lub odrzucenia zarzutu, przy czym w każdym wypadku nieuwzględnienia
zarzutu uchwała rady gminy powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne za-
jętego przez nią stanowiska (art. 18 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 w związku z art. 24 ust. 3
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwałę rady gminy o odrzuceniu za-
rzutu (w całości lub w części) wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administra-
cyjnego (art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), który kontrolując
zgodność z prawem procedury rozpoznawania zgłoszonych zarzutu, bada także i to,
czy uzasadnienie uchwały rady gminy o nieuwzględnieniu zgłoszonego zarzutu od-
powiada wymaganiom ustawowym. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny
sprawuje kontrolę nad sposobem sprawowania przez organy gminy przysługujących
im kompetencji w zakresie planowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący wnieśli w trybie art.
24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowe-
go planu zagospodarowania przestrzennego opracowanego dla obszaru M.-G. w
N.D.M., sprzeciwiając się wytyczeniu przez ich nieruchomość, znajdującą się przy ul.
W. w N.D.M., nowej ulicy i wskazując w jego uzasadnieniu, że: (a) na przeznaczo-
nym na ten cel gruncie znajduje się aktualnie należący do nich budynek mieszkalny i
gospodarczy, studnia głębinowa, szambo oraz garaże, a ponadto (b) w skardze do
Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w N.D.M. o odrzu-
ceniu ich zarzutu dodatkowo podnieśli, że na terenie zbudowanego przed czterdzie-
stu laty osiedla, w którym mieszkają, wytyczone są już i urządzone ulice i każdy
mieszkaniec osiedla ma dojazd do swej działki oraz do swego budynku mieszkalne-
go. Tymczasem, w uzasadnieniu uchwały [...] Rady Miejskiej w N.D.M. z dnia 17
czerwca 1998 r., mocą której odrzucony został zarzut skarżących, brak jest jakiego-
kolwiek nawiązania i ustosunkowania się do wskazanych w uzasadnieniu tego za-
rzutu konkretnych okoliczności faktycznych. Nie podejmując w ogóle dyskusji z za-
rzutem podniesionym przez skarżących, uzasadnienie powyższej uchwały Rady
Miejskiej w N.D.M. o odrzuceniu ich zarzutu ogranicza się jedynie do wskazania na
ogólne cele, których realizacji ma służyć przyjęta koncepcja projektu planu zagospo-
darowania przestrzennego (a - budowa nowej drogi jest niezbędna ,,dla prawidłowe-
go rozwiązania układu komunikacyjnego na terenach istniejącej i planowanej zabu-
dowy mieszkaniowej i pozostaje utrzymane na całej długości wg przebiegu wyzna-
czonego w projekcie planu"; b - ,,ustalone w planie funkcje terenu związane są z ko-
niecznością zapewnienia dojazdów do istniejącej i planowanej zabudowy zgodnie z
obowiązującymi przepisami, w tym ppoż. oraz prawidłowego przeprowadzenia nie-
zbędnych sieci infrastruktury technicznej, w tym kanalizacji, z uwzględnieniem
aspektów ekonomicznych"; c - ,,ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania
terenu oraz sposobu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań
własnych gminy zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym").
Ponadto, w odpowiedzi na skargę, burmistrz Miasta N.D.M. wskazał dodatkowo na
to, że już ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta N.D.M. z 1987 r.,
który został następnie zmieniony w 1994 r., przewidywał także urządzenie ulicy, któ-
rej wytyczenie jest obecnie kwestionowane przez skarżących. W tej sytuacji, należy
stwierdzić, że zaskarżona uchwała [...] Rady Miejskiej w N.D.M. z dnia 17 czerwca
1998 r. - na co zresztą trafnie zwraca uwagę rewizja nadzwyczajna - nie czyni za-
dość wymaganiu ustawowemu określonemu w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodaro-
waniu przestrzennym, bowiem w istocie nie zawiera ona niezbędnego uzasadnienia
faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia o odrzucenia tego zarzutu. Wbrew bowiem
poglądowi prawnemu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelne-
go Sądu Administracyjnego to, że w rozpoznawanej sprawie organy gminy N.D.M.
podejmowały swe działania w ramach przyznanych im kompetencji w zakresie pla-
nowania przestrzennego oraz to, że w sensie ściśle formalnym nie naruszyły w tym
względzie procedury planowania określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodaro-
waniu przestrzennym (chodzi w tym zakresie o tzw. praworządność formalną), nie
przesądza jeszcze o legalności ich działania. Bowiem W sytuacji, gdy w konsekwen-
cji niewłaściwego sporządzenia uzasadnienia uchwały [...] Rady Miejskiej w N.D.M. z
dnia 17 czerwca 1998 r., które nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 24 ust.
3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący faktycznie pozbawieni zo-
stali możliwości rzeczywistego (realnego) skorzystania z gwarantowanej im ustawo-
wo ochrony interesów prawnych, bowiem organy gminy skorzystały z przysługującej
im kompetencji do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z wymaganiami obowią-
zującego prawa (czyli z naruszeniem wymagań tzw. praworządności materialnej).
Przy czym, powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego okoliczność, że ,,zgodnie z już uchwalonym i obowiązującym planem
ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N.D.M. - Uchwała [...] Rady
Miejskiej w N.D.M. z dnia 9.11.1994 r. (opubl. w Dzienniku Urzędowym Wojewódz-
twa W.) - wydzielono pas terenu pod ulicę lokalną o szerokości 15 m w liniach roz-
graniczających. Tymczasem w aktualnym projekcie planu, w stosunku do planu już
obowiązującego, nastąpiło zawężenie o 7 m wydzielonych ulic wewnętrznych", nie
może mieć w danym wypadku znaczenia już z tej przyczyny, że uprzednio obowią-
zująca (do dnia 31 grudnia 1994 r.) procedura planowania przestrzennego przewidy-
wała jedynie możliwość składania przez zainteresowanych wniosków do projektów
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyłożonych do publicznego
wglądu (art. 30 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzen-
nym - jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), natomiast nie dopusz-
czała możliwości skorzystania z drogi prawnej przez każdego, w tym także przez
właściciela nieruchomości, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszo-
ne poprzez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego. W tej sytuacji, okoliczność, że aktualnie wprowadzone do projektu
planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, opracowanego już w czasie
obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., ustalenie (za-
danie) nawiązuje do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., sama przez się ani nie przesądza co
do zasady o celowości jego realizacji, ani też o tym, że nawet w wypadku, gdy jego
realizacja jest celowa, zostało ono ustalone w sposób zgodny z wymaganiami zasa-
dy proporcjonalności, w tym także przy uwzględnieniu koniecznej ochrony interesów
prawnych właścicieli.
Trafne okazały się więc podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty narusze-
nia art. 24 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym, a w konsekwencji także art. 2 i art. 7 w związku z art. 64 ust. 1 i ust.
3 Konstytucji RP, skoro w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w N.D.M. w uza-
sadnieniu uchwały [...] z dnia 17 czerwca 1998 r. o odrzuceniu zarzutu do projektu
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie ustosunkowała
się do okoliczności, na jakie wskazali skarżący właściciele nieruchomości, w celu
wykazania potrzeby odstąpienia od założonej w projekcie planu koncepcji wytyczenia
ciągu komunikacyjnego (ulicy) na danym terenie, a to z uwagi na obowiązujące na
gruncie prawa polskiego, także w zakresie planowania przestrzennego, gwarancje
ochrony interesów prawnych i uprawnień osób trzecich, w tym w szczególności
prawa własności.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 39313 § 1 KPC w związku z art.10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o
zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospo-
litej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz.189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================