WYROK Z DNIA 9 CZERWCA 2005 R.
V KK 41/05

1. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że ,,sędziowie w spra-
wowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz
ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i usta-
lenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy
rozpoznawaniu także spraw karnych, a w razie stwierdzenia ich niezgod-
ności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie.
2. Przy tworzeniu przepisów o charakterze porządkowym, mających
wypełniać swą treścią dyspozycję przepisu o charakterze ,,blankietowym",
zawierającego sankcję (np. art. 54 k.w.), wystarczające jest ogólne odesła-
nie do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie.

Przewodniczący: sędzia SN P. Hofmański.
Sędziowie: SN K. Cesarz, SA (del. od SN) M. Gierszon (sprawoz-
dawca).
Prokurator Prokuratury Krajowej: M. Staszak.

Sąd Najwyższy w sprawie Jacka B., ukaranego za wykroczenie okre-
ślone w § 1 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 stycznia 1996 r., w
sprawie warunków prowadzenia handlu okrężnego w zw. z art. 40 ust. 3 i 4
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16,
poz. 95), po rozpoznaniu w Izbie Karnej na rozprawie w dniu 9 czerwca
2005 r., kasacji, wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich od wyro-
ku Sądu Rejonowego w P. z dnia 6 kwietnia 2001 r., utrzymujący w mocy
orzeczenie Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. z
dnia 3 stycznia 2001 r.,

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i utrzymane nim w mocy orzeczenie Kole-
gium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. i Jacka B.
u n i e w i n n i ł od popełnienia zarzucanego mu czynu (...).


U Z A S A D N I E N I E

Orzeczeniem z dnia 3 stycznia 2001 r. Kolegium do Spraw Wykro-
czeń przy Sądzie Rejonowym w P. uznało Jacka B. za winnego tego, że w
dniu 30 lipca 2000 r. około godziny 9-ej i w dniu 20 sierpnia 2000 r. około
godziny 10-ej w P. w miejscu objętym zakazem handlu okrężnego prowa-
dził sprzedaż chomików i świnek morskich wbrew postanowieniu uchwały
Rady Miasta z dnia 16 stycznia 1996 r. - to jest popełnienia wykroczenia z
§ 1 uchwały 115 XXX/207/II/96 z dnia 16 stycznia 1996 r. RM w P. w spra-
wie warunków prowadzenia handlu okrężnego w zw. z art. 40 ust. 3 i 4
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16,
poz. 95), i na podstawie § 6 tej uchwały wymierzyło za to obwinionemu
grzywnę w kwocie 550 zł oraz obciążyło go kosztami postępowania w kwo-
cie 12 zł.
Odwołanie od tego orzeczenia do Sądu Rejonowego w P. wniósł
osobiście obwiniony. Podniósł w nim, że orzeczenie to wydano w oparciu o
kłamliwe i nieprawdziwe zeznania świadków - funkcjonariuszy Straży Miej-
skiej, a nadto kwestionował wymiar orzeczonej wobec niego kary grzywny.
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2001 r. Sąd Rejonowy w P. utrzymał w
mocy zaskarżone orzeczenie, a kosztami postępowania odwoławczego ob-
ciążył obwinionego. W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że poczynione
przez Kolegium ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, bo ob-
winiony prowadził handel okrężny chomikami i świnkami ,,w miejscu obję-
tym zakazem". Nadto Sąd podniósł notoryjność takowych zachowań obwi-
nionego.
Tenże wyrok w całości na korzyść Jacka B. zaskarżył kasacją
Rzecznik Praw Obywatelskich.
W kasacji podniósł zarzut rażącego i mogącego mieć istotny wpływ
na treść orzeczenia naruszenia art. 1 § 1 Kodeksu wykroczeń w powiąza-
niu z art. 42 ust 1 Konstytucji RP, poprzez uznanie Jacka B. za winnego
popełnienia zarzucanego mu wykroczenia i wymierzenie kary 550 zł
grzywny w sytuacji, gdy przypisany mu czyn nie był zabroniony przez
ustawę obowiązującą w dacie jego popełnienia i wniósł o uchylenie zaskar-
żonego wyroku Sądu Rejonowego w P. oraz utrzymanego nim w mocy
orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń i uniewinnienie Jacka B. od po-
pełnienia zarzucanego mu czynu.
Rozpoznając kasację Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Kasacja jest w pełni zasadna.
Nie ulega wątpliwości, że art. 42 ust 1 Konstytucji wyraża szereg fun-
damentalnych zasad prawa represyjnego. Wśród nich zasadę nullum cri-
men sine lege poenali anteriori. Wynika z niej obowiązek określenia zna-
mion czynu zabronionego w akcie normatywnym o charakterze ustawo-
wym. Czyn zabroniony i rodzaj oraz wysokość kar, a także zasady ich wy-
mierzania muszą zostać określone bezpośrednio w ustawie, przy czym
jednak Konstytucja nie wyklucza doprecyzowania niektórych elementów
przez akty podustawowe. Rola takiego aktu w takim przypadku polega na
dookreśleniu pewnych elementów czynu zabronionego, który jako taki zo-
stał uznany przez ustawodawcę. Istotne - zwłaszcza dla niniejszych roz-
ważań - jest to, że podstawowe znamiona czynu zabronionego muszą zo-
stać określone w ustawie w sposób odpowiadający pewnym minimalnym
wymogom precyzji, tak aby adresat normy prawnej mógł się zorientować
na podstawie samej tylko ustawy co do zasadniczej treści ustanowionego
zakazu. W powołanym przepisie Konstytucja ustanawia też zakaz karania
za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązu-
jącą w chwili jego popełnienia (zasada lex poenalis retro non agit).
Zakres przedmiotowy stosowania wspomnianych gwarancji wyznacza
konstytucyjne pojęcie ,,odpowiedzialności karnej". W ocenie Trybunału
Konstytucyjnego, wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r.,
810/02 (OTK - A 2003, nr 6, poz. 62), zakres stosowania art. 42 Konstytu-
cji obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa zna-
czeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy
odpowiedzialności prawnej związane z wymierzeniem kar wobec jednostki.
Stąd też przedstawione zasady konstytucyjne obejmują różne dziedziny
prawa represyjnego, w tym i prawo wykroczeń.
Jest to tym bardziej niewątpliwe, gdy uwzględni się fakt recypowania
w art. 1 k.w. wyrażonych w art. 42 Konstytucji RP wspomnianych zasad.
Tenże przepis stanowi, że za wykroczenie nie może być uznany czyn jeżeli
został popełniony przez sprawcę w chwili, kiedy nie był jeszcze - jako taki
- określony w ustawie. Nadto z treści tego przepisu wynika, że nie wolno
wymierzać danej osobie dowolnej kary, która nie została w ustawie okre-
ślona w chwili popełnienia czynu będącego wykroczeniem, a także to że i
odnośnie takich czynów istnieje zakaz wstecznego działania ustawy.
Poczynione w toku rozpoznawania kasacji ustalenia pozwalają
uznać, że tak przepis art. 42 ust 1 Konstytucji, jak i przepis art. 1 § 1 k.w.
zostały w sposób rażący naruszone przez Sąd Rejonowy w P. przy wyda-
niu zaskarżonego wyroku, co - w konsekwencji - doprowadziło do nie-
słusznego skazania Jacka B. za przypisane mu wykroczenie.
Nie ulega wątpliwości, że sąd w toku rozpoznawania sprawy jest
uprawniony do samodzielnej oceny, czy mający w niej zastosowanie akt
normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z ustawą lub Konstytu-
cją. Przy czym, mimo że sądowej kontroli legalności aktów normatywnych
niższych rangą niż ustawa poddano wszystkie tego rodzaju akty, kompe-
tencje sądu do jej sprawowania są ograniczone do dokonywania tzw. kon-
troli konkretnej. Oznacza ona, że sąd może badać konstytucyjność aktu
normatywnego, który ma mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że z art. 178 ust. 1 Konstytu-
cji, który stanowi, że ,,sędziowie w sprawowanie swojego urzędu są nieza-
wiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów
uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych
aktów normatywnych z ustawami, przy okazji rozpatrywania spraw cywil-
nych, karnych i innych, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawa-
mi, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Skoro bowiem tenże
przepis Konstytucji określa prawo i obowiązek stosowania przez sędziów
ustawy, to wynika stąd i ich powinność odmowy zastosowania niezgodne-
go z ustawą podustawowego przepisu normatywnego (por. Z. Jarosz, S.
Zawadzki: Prawo konstytucyjne, Warszawa 1987 s. 532; L. Garlicki: Trybu-
nał Konstytucyjny a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP
1986, nr 2, s. 40; A. Józefowicz: Uprawnienia sądów w zakresie badania
zgodności prawa, PiP 1990, nr 1, s. 74; K. Kręcisz: glosa do postanowienia
SN z dnia 7 czerwca 2002 r., I KZP 17/02, Prz. Sejm. 2002, nr 5, s. 134; T.
Kuczyński: glosa do wyroku SN z dnia 1 lipca 1999 r., I PKN 133/00, OSP
2001, nr 4, poz. 57).
Trafnie zatem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III
KRN 100/93 (OSNKW 1993, z. 9-10, poz. 62) stwierdził, że ,,sądy, w tym i
Sąd Najwyższy, nie mogą wprawdzie generalnie kwestionować mocy wią-
żącej uchwały organu samorządowego, jednakże w wypadku gdyby
uchwała taka miała stanowić podstawę odpowiedzialności karnej, sądom
wolno odmówić jej zastosowania, jeżeli stwierdzą, że została ona wydana z
przekroczeniem ustawowego upoważnienia". Orzeczenie to spotkało się z
pełna aprobatą (por. glosa R.A. Stefańskiego, OSP 1994, nr 7-8, poz. 148;
Z. Doda, Jan Grajewski: Węzłowe problemy postępowania karnego w świe-
tle orzecznictwa Sądu Najwyższego za lata 1991 - 1994, PS 1996, nr 5, s.
31).
Takiej kontroli przepisów uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16
stycznia 1996 r. Nr XXX/207/II/96, określającej warunki prowadzenia han-
dlu okrężnego w tym mieście, zaniechał Sąd Rejonowy w P. przy wydaniu
zaskarżonego wyroku, skoro w pełni aprobował orzeczenie Kolegium do
Spraw Wykroczeń, skazujące Jacka B. za czyn w tej uchwale określony.
Tymczasem § 6 uchwały stanowi, że osoby naruszające (wskazane
w poprzedzających go przepisach) postanowienia uchwały podlegają karze
grzywny zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w prawie o wykro-
czeniach. To właśnie tak zredagowany przepis był podstawą wymiaru kary
orzeczonej wobec obwinionego.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego
mogą wprawdzie wydawać przepisy porządkowe na podstawie art. 40 ust 3
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16,
poz. 95 z późn. zm.), ale tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych
ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto tyl-
ko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli
oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nadto,
stosownie do treści ust 4 tegoż przepisu, te przepisy porządkowe mogą
przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzoną w trybie i na za-
sadach określonych w prawie o wykroczeniach.
We wspomnianym już uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r.,
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wobec jednoznacznego brzmienia art.
42 ust 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę wyłączności ustawy w sferze
prawa represyjnego, należy przyjąć, że organy samorządu terytorialnego
nie mogą ustanawiać kary grzywny ani nawet określić jej granic, a jedynie
wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykro-
czeniach, w szczególności w art. 54 k.w. Równocześnie Trybunał zauwa-
żył, że stosowne regulacje uchwały Rady Miejskiej w Ł. (której § 4 dotyczył
identycznego zapisu jak ten zawarty w § 6 uchwały Rady Miejskiej w P. i
która to uchwała regulowała także zasady prowadzenia handlu w miej-
scach innych niż wyznaczone) stanowią wyłącznie określenie normy sank-
cjonowanej (zakazu), której naruszenie prowadzi do odpowiedzialności wy-
nikającej z Kodeksu wykroczeń. W tym kontekście art. 54 k.w. stosuje się
wyłącznie do naruszeń takich przepisów porządkowych, co do których wy-
raźnie zastrzeżono, że ich naruszenie podlega odpowiedzialności karno-
administracyjnej. Takiego zastrzeżenia nie posiada z pewnością § 1
uchwały Rady Miejskiej w P., w oparciu o który to przepis zakwalifikowano
przypisane Jackowi B. wykroczenie. Powołany przez Kolegium do Spraw
Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w P. przepis § 6 tejże uchwały Rady
Miejskiej w P., jako podstawa prawna wymierzonej Jackowi B. kary, nie
może też być podstawą jego odpowiedzialności za to wykroczenie, gdyż w
istocie (jak to już odnotowano) nie zawiera on oznaczonej wyraźnie sankcji
karnej. Wymogu niezbędności nie może zstąpić zawarte w tym przepisie
ogólne (przytoczone powyżej) odesłanie do prawa o wykroczeniach. Nie
ulega wszak wątpliwości, że przepis przewidujący odpowiedzialność za
wykroczenie powinien być tak sformułowany, by między innymi przewidy-
wał wyraźnie oznaczoną sankcję. Wynika to jednoznacznie z treści oma-
wianego już art. 42 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 k.w., a pośrednio także z
art. 40 ust 4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Podzielić należy, wyra-
żone już w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądy, że przy tworzeniu
przepisów o charakterze porządkowym, mających wyjaśnić swą treścią
dyspozycję przepisu o charakterze ,,blankietowym" zawierającego już kon-
kretną sankcję (jak np. art. 54 k.w.), wystarczające byłoby ogólne odesłanie
do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie, jeśli tylko przewidy-
wana kara grzywny miałaby być równa tej, którą ten przepis przewiduje.
Takie odesłanie do sankcji przewidzianej w przepisie Kodeksu wykroczeń
(prawie materialnym) uznać jednak należy za minimum wymagań w tym
zakresie (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III KRN
100/93, OSNKW 1993, z. 9-10, poz. 62; wyrok SN z dnia 4 grudnia 2001 r.,
V KKN 293/01, niepubl.).
Innymi słowy, uchwały Rady Miejskiej aby spełniać minimalne stan-
dardy poprawności legislacyjnej, winny odsyłać do konkretnego przepisu
Kodeksu wykroczeń i określać konsekwencje prawno-materialne wobec
tych podmiotów, których te uchwały dotyczą. Tymczasem uchwała Rady
Miejskiej w P., która stanowiła podstawę skazania Jacka B. w niniejszej,
sprawie nie spełnia nawet tych minimalnych kryteriów poprawności techniki
legislacyjnej w omawianym zakresie, niewątpliwie bowiem nie odsyła ona
do konkretnego przepisu Kodeksu wykroczeń, i jednoznacznie nie określa
wobec sprawcy prawno-materialnych konsekwencji naruszenia przez niego
zawartych w niej przepisów.
W tym stanie rzeczy zasadność kasacji jest niewątpliwa. Konsekwen-
cją takiej oceny było też uwzględnienie zawartego w niej wniosku dotyczą-
cego uchylenia zaskarżonego wyroku i utrzymanego w nim mocy orzecze-
nia Kolegium do Spraw Wykroczeń oraz uniewinnienie Jacka B. od popeł-
nienia zarzucanego mu czynu. Ze wskazanych bowiem powyżej względów
powołany w orzeczeniu Kolegium i aprobowany następnie przez Sąd Rejo-
nowy w zaskarżonym wyroku przepis § 6 uchwały kreujący w tychże roz-
strzygnięciach odpowiedzialność karnoadministracyjną Jacka B. za przypi-
sane mu wykroczenie, z powodu tych tak istotnych braków redakcyjnych
nie mógł w ogóle - w przypadku naruszenia owych postanowień tejże
uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 16 stycznia 1996 r. - ustanawiać takiej
odpowiedzialności. Stąd też, w konsekwencji, Jacka B. należało uniewinnić
od popełnienia zarzucanego mu czynu.