Postanowienie z dnia 27 marca 2002 r.
III RN 9/01

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi
wniesionej w związku z niewydaniem przez organ rentowy decyzji w sprawie
świadczeń przyznanych w drodze wyjątku.


Przewodniczący SSN Maria Tyszel, Sędziowie SN: Krystyna Bednarczyk
(sprawozdawca), Roman Kuczyński.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2002 r. sprawy ze skargi Te-
resy P. na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w
przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie świadczenia emerytalno-rentowego
wyjątkowego rolnikowi, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 29 czerwca 2000 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

o d d a l i ć rewizję nadzwyczajną

U z a s a d n i e n i e

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2000 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny
w Warszawie odrzucił skargę Teresy P. na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie wydania decyzji o przyznanie wyjątko-
wego świadczenia emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że
sprawa nie podlega jego kognicji, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1-4 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. Nr 137, poz. 887
ze zm.), do którego odsyła przepis art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o
ubezpieczeniu społecznym rolników (jednolity tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze
zm.) wszystkie sprawy emerytalno-rentowe, w tym także dotyczące świadczeń przy-
znawanych w drodze wyjątku, podlegają kognicji sądów powszechnych.
Postanowienie to zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego i zarzucając rażące naruszenie 1) art. 55 ust. 1 w związku z art.
55a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, 2) art.
17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 1 i w związku z art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz w
związku z art. 73 ust. 3 pkt 6, art. 83 ust. 1 - 4 i 123 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a także w związku z art. 16 § 2 KPA, 3)
art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 4) art. 27 ust. 2
ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonego po-
stanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do po-
nownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że
przedmiotem toczącego się postępowania była bezczynność Prezesa Kasy Rolni-
czego Ubezpieczenia Społecznego polegająca na odmowie doręczenia stronie decy-
zji administracyjnej w przedmiocie przyznania bądź też odmowy przyznania w drodze
wyjątku emerytury lub renty, mimo iż zaszły przesłanki, o których mowa w art. 55 ust.
1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Analiza treści art. 55 ust. 1 w
związku z art. 52 ust. 1 pkt 2 i art. 55a tej ustawy oraz mającego odpowiednie zasto-
sowanie przepisu art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych
wskazuje, że przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia emerytalno-rentowego
w drodze wyjątku powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art.
83 ust. 4 tej ostatniej ustawy od takiej decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu po-
wszechnego. Wobec tego oraz z uwagi na treść art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA
tego rodzaju decyzje powinny być poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyj-
nego. Rozwiązanie takie potwierdza odesłanie w art. 123 ustawy o systemie ubez-
pieczeń społecznych do stosowania w sprawach uregulowanych tą ustawą przepi-
sów KPA, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Żaden z przepisów ustawy dotyczących
przyznawania świadczeń w drodze wyjątku nie wprowadził odrębnego od procedury
administracyjnej postępowania w przypadku, gdy centralny organ administracji pań-
stwowej podejmuje decyzje w indywidualnej sprawie w ramach uznania administra-
cyjnego. Z treści art. 16 § 2 KPA wynika, że niezgodne z prawem decyzje admini-
stracyjne mogą być zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu
ich niezgodności z prawem na zasadach i w trybie określonych w odrębnych usta-
wach. Uznanie zatem w zaskarżonym postanowieniu braku kompetencji do rozpo-
znania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na bezczynność organu admini-
stracyjnego w sprawie, w której decyzje wydane przez ten organ nie należą do wła-
ściwości innych sądów, należy uznać za rażące naruszenie powołanych przepisów
prawa. Orzeczenie to pozbawiło skarżącą zagwarantowanego przepisem art. 45 ust.
1 Konstytucji prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jej sprawy przez wła-
ściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Sformułowanie użyte w art. 83 ust. 4
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, iż od decyzji przyznającej świadczenie
w drodze wyjątku oraz od decyzji odmownej nie przysługuje odwołanie, należy inter-
pretować nie jako ogólny zakaz drogi sądowej w tego typu sprawach, gdyż wykładnia
taka byłaby niezgodna z dyspozycją art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, lecz jako
brak właściwości sądów powszechnych w tej kategorii spraw. Za takim rozumowa-
niem przemawia argumentacja zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17
grudnia 1997 r., I CKN 370/97 (OSNC z 1998 r. nr 7-8, poz. 116). Przekazanie Pre-
zesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kompetencji do wydawania
decyzji o charakterze uznaniowym oznacza jednoczesne poddanie tych decyzji ju-
rysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w zakresie swej właściwości
powinien przeprowadzić kontrolę legalności aktów lub czynności określonych w art.
16 ustawy o NSA oraz zgodnie z art. 17 tej ustawy orzec, gdy zaskarżona zostanie
bezczynność organów w zakresie aktów lub czynności określonych w art. 16 ust. 1
pkt 1 - 4 tej ustawy. Odrzucenie skargi z powodu jej rzekomej niedopuszczalności
stanowi rażące naruszenie tych przepisów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty naruszenia prawa w większo-
ści wykraczają poza przedmiot objęty zaskarżonym postanowieniem odrzucającym
skargę na bezczynność organu rentowego. Podstawą odrzucenia skargi był przepis
art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym,
zgodnie z którym sąd odrzuca skargę z różnych przyczyn niedopuszczalną. W tym
przypadku skarga została uznana za niedopuszczalną na podstawie art. 19 pkt 1 tej
ustawy, który stanowi, że sąd nie jest właściwy w sprawach należących do właściwo-
ści innych sądów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznano, że sprawa
należy do właściwości sądów powszechnych. Postanowienie nie zawiera rozstrzy-
gnięcia co do żądania objętego skargą zatem nie pozbawia skarżącej prawa do za-
bezpieczenia społecznego. Nie pozbawia ono także skarżącej prawa do dochodzenia
roszczeń przed sądem. Nawet gdyby postanowienie było niezgodne z prawem droga
do sądu w tej sprawie pozostałaby otwarta. Wynika to z treści art. 464 § 1 KPC doty-
czącego spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że w przypadku
niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania właściwy jest inny organ, sąd
przekazuje sprawę temu organowi, z tym, że jeżeli organ ten uprzednio uznał się za
niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem
przepisów art. 77 ust. 1 i 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zarzut naruszenia pozostałych przepisów należy oceniać tylko w zakresie od-
noszącym się do treści zaskarżonego postanowienia. Skarga dotyczy bezczynności
organu rentowego w sprawie o przyznanie emerytury lub renty wyjątkowej na pod-
stawie art. 55 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolni-
ków. Zgodnie z art. 55a w sprawach tych mają zastosowanie przepisy o przyznawa-
niu świadczeń, a w tym zakresie przepis art. 52 ust. 1 pkt 2 odsyła do przepisów re-
gulujących przyznawanie analogicznych świadczeń przysługującym pracownikom i
członkom ich rodzin. Ma więc zastosowanie przepis art. 83 ustawy z dnia 13 paź-
dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 83 ust. 2 od
decyzji - między innymi w sprawach dotyczących ustalania uprawnień z ubezpiecze-
nia społecznego - przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według
zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 3 sta-
nowi, że odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w termi-
nie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie.
Przepis art. 83 ust. 4 stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wy-
jątku oraz od decyzji odmownej odwołanie nie przysługuje. W dwóch pierwszych
przepisach uprawniających do wniesienia odwołania do sądu, nie ma mowy o tym
jaki sąd rozpoznaje odwołania od decyzji w sprawach uprawnień do świadczeń z
ubezpieczenia społecznego, natomiast co do trybu i terminu odwołań jest odesłanie
do przepisów KPC. Stosownie do treści art. 1 KPC sprawy z zakresu ubezpieczeń
społecznych rozpoznawane są w postępowaniu sądowym jako sprawy cywilne.
Zgodnie z art. 4778 KPC sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów
rentowych należą do właściwości sądów okręgowych. Na podstawie art. 4779 § 4
KPC odwołanie można wnieść w przypadku, gdy organ rentowy nie wydał decyzji w
terminie dwóch miesięcy. Przepis art. 47714 § 3 KPC reguluje zasady orzekania w
przypadku wniesienia odwołania w związku z niewydaniem decyzji. Z treści tych
przepisów wynika, że odwołania, o których mowa w art. 83 ust. 3 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, dotyczące bezczynności organu rentowego, należą do
właściwości okręgowych sądów pracy i ubezpieczeń społecznych.
Przepisy nie wyłączają drogi sądowej do rozpoznawania przez sądy pow-
szechne odwołań w związku z niewydaniem przez organ rentowy decyzji w sprawie
świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku. W szczególności nie daje podstawy do
takiego wyłączenia przepis art. 83 ust. 4 ustawy. Z treści sformułowania zapisu, że w
sprawach tych nie przysługuje odwołanie do sądu, wnoszący rewizję nadzwyczajną
wyciąga wniosek, że odwołanie może być wniesione do Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego. Trudno uznać słuszność tego poglądu, skoro omawiany przepis stanowi,
iż odwołanie nie przysługuje w ogóle, co oznacza, że decyzja nie jest zaskarżalna.
Jednak w niniejszej sprawie nie ma potrzeby polemizowania z tym stanowiskiem.
Oparte jest ono na porównaniu treści art. 83 ust. 2 i 3 z treścią art. 83 ust. 4. Skoro
dwa pierwsze przepisy przewidują odwołanie do sądu powszechnego, to w sprawach
uregulowanych trzecim przepisem, nieprzewidującym prawa do takiego odwołania,
mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym prze-
pis art. 16 § 2 KPA uprawniający do wniesienia odwołania do Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego. Idąc tym tokiem rozumowania należy przyjąć, że zdaniem wnoszą-
cego rewizję nadzwyczajną właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego przewi-
dziana jest do spraw, o których mowa w art. 83 ust. 4, czyli odwołań od decyzji przy-
znających świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmownej. W tej sprawie
nie wydano, ani decyzji przyznającej świadczenie ani decyzji odmownej, zatem nie
występuje sytuacja, która zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną otwiera drogę
do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast przepis art.
83 ust. 3 uprawniający do wniesienia odwołania w związku z niewydaniem decyzji nie
wyłącza prawa do wniesienia odwołania w przypadku nierozpoznania wniosku o
przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Odwołanie w takich sprawach przysługuje
więc na takich samych zasadach jak odwołanie na bezczynność organu rentowego
we wszystkich innych sprawach o świadczenia z ubezpieczenia społecznego, czyli
do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Nie ma żadnych podstaw do uznania, że
ogólne zasady rozpoznawania przez sądy powszechne odwołań na bezczynność
organu rentowego nie mają zastosowania w przypadku niewydania decyzji w sprawie
świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku. W konsekwencji należało przyjąć, że w
sprawach takich zgodnie z art. 19 pkt 1 ustawy o NSA nie przysługuje odwołanie do
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odrzucenie skargi było zgodne z tym przepi-
sem, zatem niesłuszny jest zarzut, że nastąpiło ono z naruszeniem prawa.
Podnoszona w rewizji nadzwyczajnej kwestia pominięcia przy rozpoznawaniu
sprawy obowiązku Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wydania
decyzji w sprawie o świadczenie wyjątkowe (przyznającej świadczenie lub odmow-
nej) nie może być traktowana jako zarzut w sprawie, której przedmiotem było roz-
strzygnięcie dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego lub sądowego.
Jest to bowiem kwestia rozstrzygana przy merytorycznym rozpoznaniu odwołania na
bezczynność organu rentowego. Dopiero w tym postępowaniu właściwy sąd po
uznaniu, że odwołanie podlega uwzględnieniu, zobowiązuje organ rentowy do wyda-
nia decyzji w określonym terminie (art.47714 § 3 KPC). W przypadku uznania, że
bezczynność nie występuje (na przykład, gdy nie było po stronie organu rentowego
obowiązku wydania decyzji) odwołanie podlega oddaleniu (art. 47714 § 1 KPC). Na-
czelny Sąd Administracyjny nie rozpoznawał sprawy merytorycznie zatem zarzuty w
tym zakresie są bezprzedmiotowe.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy na podstawie art. 39312 KPC w związku z art.
10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, roz-
porządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępo-
waniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach
sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz.
189 ze zm.) orzekł jak w sentencji postanowienia.
========================================