Postanowienie z dnia 4 lutego 1997 r.
III RN 59/96

Rozstrzygnięcie Wojewódzkiej Komisji Lecznictwa Uzdrowiskowego w
przedmiocie nieprzyznania skierowania na leczenie sanatoryjne podlega kontroli
Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Janusz Łętowski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 1997 r. na rozprawie sprawy ze
skargi Małgorzaty S. na Wojewódzką Komisję Lecznictwa Uzdrowiskowego w W.
w przedmiocie niewydania skierowania na bezpłatne leczenie sanatoryjne w okresie od
11 maja 1996 r. do 3 czerwca 1996 r., na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw
Obywatelskich [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 września 1996 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

uchylić zaskarżone postanowienie

U z a s a d n i e n i e

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w dniu 18 grudnia 1996 r. rewizję
nadzwyczajną od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 12 września 1996 r. [...] w sprawie ze skargi Małgorzaty S. na Wojewódzką
Komisję Lecznictwa Uzdrowiskowego w W. z powodu niewydania skierowania na
bezpłatne leczenie sanatoryjne w okresie od 11 maja 1996 r. do 3 czerwca 1996 r. na
podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administra-
cyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. Dz. U. z 1995 r., Nr 104, poz. 515) w związku z
art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (jednolity
tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 471).
W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Naczelnego
Sądu Administracyjnego i o przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego roz-
poznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 września
1996 r. [...] odrzucił skargę Małgorzaty S. na Wojewódzką Komisję Lecznictwa
Uzdrowiskowego w W. dotyczącą niewydania skierowania na bezpłatne leczenie
sanatoryjne w okresie od 11 maja 1996 r. do 3 czerwca 1996 r. uznając, że skierowanie
bądź odmowa skierowania do sanatorium, jak również ustalenie terminu pobytu w
sanatorium nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie składu orze-
kającego nie jest to również innego rodzaju akt lub czynność z zakresu administracji
publicznej, która stosownie do art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Są-
dzie Administracyjnym byłaby poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym
(Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.) oraz przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki
Społecznej z dnia 11 października 1991 r. w sprawie kwalifikowania do zakładów
lecznictwa uzdrowiskowego oraz zasad korzystania ze świadczeń tych zakładów (M.P.
Nr 37, poz. 269) nie poddają bowiem kontroli sądowej orzeczeń komisji lecznictwa
uzdrowiskowego.
Zgodnie z poglądem wnoszącego rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Oby-
watelskich stanowisko zajęte przez NSA w zaskarżonym postanowieniu rażąco narusza
art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a to z
następujących przyczyn:
Wystawienie przez lekarza wniosku o celowości leczenia uzdrowiskowego
powoduje powstanie prawa chorego do korzystania z lecznictwa uzdrowiskowego.
Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w zależności od zasad odpłatności w dwóch
formach prawnych: cywilnej i administracyjnej. Ta pierwsza forma polega na tym, że
chory korzysta z leczenia uzdrowiskowego na podstawie wniosku o celowości takiego
leczenia i za odpłatnością uzgodnioną z instytucją prowadzącą właściwy zakład
lecznictwa uzdrowiskowego (§ 5 ust. 2 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki
Społecznej z dnia 11 października 1991 r. w sprawie kwalifikowania do zakładów
lecznictwa uzdrowiskowego oraz zasad korzystania ze świadczeń tych zakładów - M.P.
Nr 37, poz. 269). Forma administracyjna polega na tym, że osoba uprawniona do
bezpłatnych świadczeń zakładów społecznych służby zdrowia otrzymuje skierowanie na
leczenie uzdrowiskowe, przez co leczy się bezpłatnie lub za opłatą ustaloną w
przepisach odrębnych, na warunkach określonych w tych przepisach (§ 5 ust. 1 cyt.
wyżej zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej) Skierowanie na leczenie
uzdrowiskowe rozstrzyga zatem o warunkach odpłatności za leczenie oraz o terminie i
miejscu leczenia. Może ono też zawierać postanowienie o uznaniu w całości lub częś-
ciowo pobytu w sanatorium uzdrowiskowym za okres pobytu w stacjonarnym zakładzie
służby zdrowia, co upoważnia kierownika sanatorium do wystawienia odpowiedniego
zaświadczenia (§ 10 cyt. zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej).
Zgodnie z § 8 ust. 4 zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej można
odmówić wydania następnego skierowania na leczenie uzdrowiskowe osobie, która bez
uzasadnionej przyczyny nie zwróciła skierowania, nie wykorzystała go w całości lub w
części albo została przedterminowo z własnej winy wypisana z sanatorium lub szpitala
uzdrowiskowego albo też samowolnie przerwała kurację.
Orzeczenie w sprawie skierowania do sanatorium nie rozstrzyga wyłącznie
kwestii o charakterze medycznym. Potrzeba leczenia sanatoryjnego jest stwierdzana
przez lekarzy i to stwierdzenie, [...] będące oceną stanu zdrowia pacjenta nie jest
decyzją administracyjną. Nie ulega natomiast wątpliwości, że rozstrzygnięcie co do
wydania lub niewydania skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest sprawą z zakresu
administracji publicznej. Liczba i rodzaj skierowań na leczenie uzdrowiskowe jest
ograniczona i nie wystarczająca w stosunku do potrzeb zgłaszanych przez obywateli.
Dysponenci skierowań reglamentują je w sposób typowy i właściwy dla administracji
publicznej. Postępowanie w sprawie wydania skierowania ma doprowadzić do wyło-
nienia spośród ubiegających się o leczenie sanatoryjne tylko takiej liczby osób, jaka
odpowiada liczbie i rodzajowi skierowań.
Podobna sytuacja istnieje w innych dziedzinach administracji państwowej, gdy
organy administracji dysponują ograniczoną liczbą dóbr (usług), o które ubiegają się
obywatele. Wskazać tu można na prawnoorganizacyjną formę prowadzenia zakładów
lecznictwa uzdrowiskowego. Ustawa z 1996 r. o uzdrowiskach i lecznictwie
uzdrowiskowym używa określenia "zakłady lecznictwa uzdrowiskowego". W teorii prawa
administracyjnego przyjmuje się dosyć powszechnie, że akty dotyczące przyjęcia do
zakładu lub odmowy dopuszczenia do korzystania z jego usług są decyzjami
administracyjnymi. Pogląd ten został przyjęty również w orzecznictwie Naczelnego
Sądu Administracyjnego, np. w tezie wyroku z 29 czerwca 1982 r.,II SA 532/82, Na-
czelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie włączenia w poczet
użytkowników zakładu, jakim jest szkoła wyższa, należy uznać za decyzję ad-
ministracyjną wydawaną w trybie określonym w kodeksie postępowania administra-
cyjnego, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu niezgod-
ności z prawem. Należy też zwrócić uwagę m.in. na to., że zgodnie z art. 43 w związku
z art. 36 i art. 19 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity
tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz. 60 ze zm.) skierowanie do domu pomocy społecznej
ma formę decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego należy uznać, że rozstrzygnięcie wojewódzkiej komisji
lecznictwa uzdrowiskowego w przedmiocie skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest
decyzją administracyjną, ponieważ jest to rozstrzygnięcie w sprawie przyznania
choremu prawa do pokrycia ze środków publicznych całości lub części kosztów leczenia
uzdrowiskowego w zakładzie lecznictwa uzdrowiskowego wskazanym w skierowaniu.
Jakkolwiek przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie
uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz.150 ze zm.) oraz przepisy zarządzenia Ministra
Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 października 1991 r. w sprawie kwalifikowania do
zakładów lecznictwa uzdrowiskowego oraz zasad korzystania ze świadczeń tych
zakładów (M.P. Nr 37, poz. 269) nie stanowią wprost o konieczności rozstrzygania w
drodze decyzji administracyjnej spraw dotyczących przyjęcia na leczenie uzdrowiskowe
oraz wypisania z leczenia, to należy mieć na uwadze, że w świetle ugruntowanego
orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją
administracyjną jest każdy akt administracyjny spełniający określone warunki
materialne, a nie jedynie akt administracyjny noszący nazwę "decyzja".
Naczelny Sąd Administracyjny powołał się również na to, że orzekające w
sprawach skierowania do sanatorium komisje lecznictwa uzdrowiskowego nie są
organami administracji w rozumieniu art. 1 § 1 KPA. Także i tego poglądu rewidujący
nie podziela. Stwierdza on, iż art. 1 KPA określa zakres stosowania przepisów kodeksu,
nie można zatem wnioskować z treści tego przepisu o tym, jakie jednostki
organizacyjne są organami administracji lub jakie podmioty wykonują administrację.
Natomiast ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej adminis-
tracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) określa w art. 1 podmioty wykonujące
zadania administracji rządowej w terenie i zalicza do nich:
1) wojewodów i podporządkowane im organy jako organy administracji ogólnej,
2) kierowników służb i inspekcji oraz innych wojewódzkich jednostek organizacyjnych
wykonujących, z upoważnienia wojewody, zadania i kompetencje określone w ustawach
szczególnych,
3) terenowe organy administracji podporządkowane bezpośrednio ministrom jako or-
gany administracji specjalnej,
4) organy gminy oraz organy związków komunalnych (międzygminnych), jeżeli ustawy
tak stanowią lub jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z zawartego
porozumienia z organami administracji rządowej.
Wojewoda powołuje wojewódzką komisję lecznictwa uzdrowiskowego (§ 11 pkt 1
zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 11 października 1991 r. w
sprawie kwalifikowania do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego oraz zasad korzystania
ze świadczeń tych zakładów), zatem należy przyjąć, że komisja ta jest jednostką
organizacyjną podporządkowaną wojewodzie i wykonującą zadania administracji
rządowej w myśl art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach
rządowej administracji ogólnej.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym sądowej kontroli są poddane inne niż decyzje administracyjne i
postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące
przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z
przepisów prawa administracyjnego. Nie jest zatem konieczne wykazanie, że dany akt
lub czynność została dokonana przez organ administracji, ale że w sprawie chodzi o akt
lub czynność z zakresu administracji publicznej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, a argumenty w niej zawarte - prze-
konywające. Jeszcze pod rządami dawniej obowiązujących przepisów, dotyczących
kognicji NSA przyjmowano w piśmiennictwie i w orzecznictwie dosyć powszechnie, iż
akty organów tzw. zakładów administracyjnych (m.in. ze sfery szkolnictwa, lecznictwa i
in.), którymi rozstrzyga się istotne dla obywateli indywidualne sprawy dopuszczenia ich
do uczestnictwa w świadczeniach tych zakładów powinny być traktowane, jak decyzje
administracyjne podlegające - po wyczerpaniu właściwego toku instancji - kontroli
sądowej (między innymi postanowienie NSA z 13 lipca 1983 r., II SA 983/83, OSPiKA
1984 nr 3). Obecnie, pod rządami cyt. wyżej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (...),
formuła przyjęta w art. 16 ust. 1 pkt 4 nie nasuwa wątpliwości, iż również akty organów
zakładowych, których treścią jest przyznanie komuś uprawnienia (tak jak w niniejszej
sprawie: uprawnienia do bezpłatnego korzystania z państwowego sanatorium) powinny
podlegać kontroli sądowej na ogólnych zasadach. Odmówienie skarżącej prawa do
merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez sąd jest więc niewątpliwie naruszeniem
cytowanego wyżej przepisu ustawy o NSA, przeto już choćby tylko z tego względu nie
może się ostać. Zgodnie z ratyfikowanymi przez Polskę przepisami Europejskiej
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, prawo do rozpatrzenia sprawy w odpowiednim
terminie przez niezawisły sąd stanowi jedno z fundamentalnych praw człowieka (art. 6
konwencji), a orzecznictwo zarówno SN jak i NSA nie pozostawia żadnych wątpliwości
co do tego, iż w razie wątpliwości przepis ten powinien być interpretowany
rozszerzająco nie zaś zwężająco.
Zwrócić jednak należy uwagę na to, iż sądowa kontrola zgodności z prawem
decyzji podjętej przez fachowy organ z zakresu służby zdrowia ma w istocie rzeczy
charakter ograniczony. Sąd nie może więc wkraczać w dziedzinę podlegającą ocenie
wyłącznie przez specjalistów lekarzy, a więc tego, czy przyznanie komuś (lub nie)
skierowania na leczenie sanatoryjne było "słuszne" lub "niesłuszne" ani też tego, czy
przyznanie go komuś innemu byłoby "bardziej sprawiedliwe". Tego bowiem sąd, nie
dysponujący wiadomościami z zakresu nauk medycznych, uczynić nie jest w stanie,
szczególnie w sytuacji, gdy jego kontrola nad rozstrzygnięciami administracyjnymi
ogranicza się tylko i wyłącznie do sfery legalności, a więc zgodności decyzji z prawem.
Przedmiotem badań sądu może i powinno być to, czy postępowanie przeprowadzone w
sprawie było prowadzone należycie, czy działający w sprawie organ miał w składzie
właściwych fachowców, czy rozważył właściwie wszelkie przesłanki przemawiające
zarówno za decyzją pozytywną jak i negatywną, czy w uzasadnieniu decyzji znalazły się
wystarczające i przekonywające argumenty, a więc - czy znalazł (lub nie) dosyć
prawnych przesłanek przemawiających za podważeniem zaskarżonego rozstrzygnięcia
lub też za utrzymaniem go w mocy. Jeśli przeprowadzi tego rodzaju kontrolę i w jej
wyniku wyda przekonywająco uargumentowane orzeczenie, spełni w sposób właściwy
przewidziane dlań przez prawo zadanie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313 KPC w
związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cy-
wilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o
postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o
kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U .Nr 43,
poz. 189) orzekł, jak w sentencji.

========================================