Postanowienie z dnia 3 września 1998 r.
III RN 52/98

Uchwała rady gminy (miasta) określająca zasady gospodarowania mie-
niem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych i
użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów gminy co do sposobu za-
rządu mieniem dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i może być
zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr
13, poz. 74 ze zm.) i na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1-3
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr
74, poz. 368 ze zm.).


Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego po rozpoznaniu w dniu 3 września 1998 r. na rozprawie sprawy ze
skargi Andrzeja R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 27 kwietnia 1993 r. [...] w
przedmiocie ustalania kryteriów sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-użytko-
wych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 października 1997 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.

U z a s a d n i e n i e


Rada Miejska w S. podjęła w dniu 27 kwietnia 1993 r. uchwałę [...] w sprawie
ustalenia kryteriów sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-użytkowych na tere-
nie miasta S. w domach będących własnością Gminy Miejskiej S. Jako podstawę
prawną uchwały Rada Miejska podała art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 9
lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz.
95 ze zm.) oraz art. 21 ust. 9 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze
zm.).

Powyższą uchwałę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej
R. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zdaniem skarżącego
brak w uchwale określenia lokalu użytkowego powoduje, że Zarząd Miasta w S. de-
cyduje o sprzedaży tych lokali niezgodnie z prawem, bowiem oferuje lokale niesa-
modzielne, a zwłaszcza części lokali mieszkalno-usługowych. Skarżący wniósł o
orzeczenie niezgodności z prawem tej uchwały.

Postanowieniem z dnia 23 października 1997 r. [...] Naczelny Sąd Administra-
cyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że ustawa o samorządzie
terytorialnym nie zawiera przepisów zakazujących radzie gminy podejmowania
uchwał, które regulowałyby zasady prowadzenia polityki gospodarczej realizowanej
przez organy gminy. Wręcz przeciwnie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy przewiduje
możliwość podejmowania takich uchwał, a gmina jako właściciel mienia komunalne-
go może formułować zasady polityki dysponowania takim mieniem. Jako właściciel i
dysponent mienia komunalnego gmina może stosownie do zasady swobody umów
określać zasady sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych i użytko-
wych, będących jej własnością. Uprawnienia te wynikają z pozycji właściciela mienia.
Określając takie zasady w formie uchwały kierowanej do Zarządu Gminy, Rada
Gminy czyni to nie pod postacią prawa gminnego, lecz aktu kierownictwa wew-
nętrznego skierowanego do swoich organów, ujmując w pewne ramy zasady postę-
powania w odniesieniu do przewidywanej większej liczby powtarzających transakcji.
W uchwale może też określić pewne wzorce umów i warunki ich zawarcia z osobami
trzecimi. Zdaniem NSA taki charakter uchwały nie daje podstaw do jej zaskarżenia w
trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, pomimo iż uchwała dotyczy
nieograniczonej liczby osób. Nie jest ona uchwałą gminy w sprawie z zakresu
administracji publicznej, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie mieści się
w katalogu spraw dotyczących właściwości NSA, przewidzianych w art. 16 ustawy z
dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368
ze zm.). Z tego względu NSA uznał skargę za niedopuszczalną i z mocy art. 27 ust. 2
ustawy o NSA postanowił ją odrzucić. NSA zwrócił uwagę na to, że skarżący na
rozprawie sprecyzował treść swej skargi w ten sposób, że określił, iż chodzi mu o
unieważnienie umowy sprzedaży części lokalu mieszkalno-użytkowego, który nabył
Zygmunt K. Sąd uznał, że tego rodzaju żądanie może być dochodzone przed sądem
powszechnym, a nie przed NSA, który nie jest właściwy do rozpoznania tego rodzaju
sprawy.

Od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 października 1997 r., Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił temu posta-
nowieniu rażące naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz
art. 2, 7 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr
78, poz. 483). Prezes NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i
przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejs-
cowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyznaje każde-
mu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, możliwość zaskarżenia
uchwały organów gminy (zarządu i rady), podjętej w sprawach z zakresu administra-
cji publicznej. Ustawodawca nie zamieścił w tej ustawie definicji pojęcia ,,sprawy z
zakresu administracji publicznej", pomimo iż wielokrotnie posługuje się tym pojęciem
np. w art. 39, art. 101 § 1 i art. 102 wymienionej ustawy. Poglądy prawne wyrażone
na ten temat w judykaturze są niejednolite ze względu na rozmaity charakter prawny
tych uchwał, wymagających różnej oceny prawnej w zależności od ich konkretnej
treści. W piśmiennictwie prawniczym na ogół przyjmuje się, że wykładnia systemowa
tego pojęcia pozwala uznać, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt
administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy pow-
szechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakre-
su zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej
organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zdań publicznych odno-
szących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą
się w tym pojęciu sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w dro-
dze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołu-
jące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej (por. A. Zieliński, Zbycie nieruchomości
budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994,
z. 2, s. 12 i następne; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie
terytorialnym, Komentarz Warszawa 1997 r. s. 450). Zasługuje także na uwagę wy-
rażony przez M. Bogusza pogląd, że ,,podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1
u.s.t. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu admi-
nistracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego
(zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu
prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (Podstawy
zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samo-
rządzie terytorialnym, PiP z 1994 r. z. 12, s. 64 i następne).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego po
wejściu w życie ustawy o samorządzie terytorialnym powstała potrzeba bliższego
określenia znaczenia pojęcia ustawowego ,,spraw z zakresu administracji publicznej
oraz konkretyzacji przedmiotowych spraw, które mieszczą się w tym pojęciu. W wy-
roku z dnia 14 marca 1991 r., III ARN 3/91 Wspólnota 1992 r. z. 11 s. 16, Sąd Naj-
wyższy stwierdził, że ustawa o samorządzie terytorialnym ,,powołuje gminę, jako
wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 2) do wykonywania zadań publicznych, w czym
mieści się działanie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym w myśl art. 6 ust.
1 . W wykonywaniu zadań publicznych gmina ma prawo do stanowienia przepisów
gminnych powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy), a
dotyczących również zasad zarządu mieniem gminy, czyli inaczej mówiąc mieniem
wspólnoty samorządowej". W uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996
r., III ARN 45/96 (OSNAPiUS 1997 nr 8, poz. 125), Sąd Najwyższy stwierdził, że po-
jęcie ,,sprawa z zakresu administracji publicznej" ma charakter materialnoprawny i
obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze
uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w
sprawach z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm praw-
nych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (pub-
licznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały.
W postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998 nr 6,
poz. 171) Sąd Najwyższy stwierdził, że gminy jako jednostki samorządu terytorialne-
go powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie nor-
matywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu re-
alizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu adminis-
tracji publicznej. Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym
skarga na uchwałę, podjętą przez organ gminy ,,w sprawie z zakresu administracji
publicznej" stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demo-
kratycznego państwa prawnego i zasady praworządności. Dlatego nasuwające się w
praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny
być interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Na pods-
tawie tych wywodów Sąd Najwyższy sformułował tezę, że ,,na uchwałę rady gminy w
sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami służy skarga do Naczelnego
Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie teryto-
rialnym".

Szerokie rozumienie pojęcia ,,spraw z zakresu administracji publicznej" przyjął
także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r, W 10/94 (OTK
1994 cz. II, poz. 44 i 46). Ten kierunek wykładni pojęcia spraw z zakresu administra-
cji publicznej aprobuje skład orzekający Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie. W
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje także kierunek szero-
kiego rozumienia spraw z zakresu administracji publicznej. W nie opublikowanym
wyroku z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 302/93 NSA stwierdził, że w trybie art. 101
ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym można wnieść skargę ,,na uchwałę podjętą
przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wie-
czyste użytkowanie, dzierżawę lub najem lokalu albo nieruchomości, jeżeli dana
czynność narusza uprawnienia skarżącego, chronione przepisami prawa z zakresu
administracji publicznej". W wyroku z dnia 7 listopada 1991 r., SA/Wr 824/91 (po-
wołanym przez W. Abramowicza w publikacji ,,Samorząd terytorialny w orzecznictwie
NSA", Librata 1994, s. 75) NSA stwierdził, że ,,uchwała rady gminy ustalająca tryb
przetargowy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych jest uchwałą w sprawie z
zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym".

Skarga wniesiona przez Andrzeja R. w niniejszej sprawie dotyczy w istocie
tego samego rodzaju uchwały organu gminy miejskiej, określającej kryteria sprzeda-
ży lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych, która powinna być zaliczona do
uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym celem tej
uchwały było określenie zasad gospodarowania mieniem gminy w zakresie sprzeda-
ży lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych. Tego rodzaju uchwała rady gminy
miejskiej określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży
lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych - zdaniem Sądu Najwyższego - wywie-
ra skutki w zakresie prawa cywilnego i administracyjnego. W części w jakiej uchwała
odnosi się do czynności organów wewnętrznych gminy stanowi akt kierownictwa
wewnętrznego, a w zakresie w jakim wywołuje skutki zewnętrzne dotyczące najem-
ców lokali i osób trzecich, zainteresowanych nabyciem takich lokali jest sprawą z
zakresu administracji publicznej. Uchwała taka może być zaskarżona do sądu admi-
nistracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucając skargę na uchwałę Rady Miejskiej
w S. pominął treść art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przepis ten zawiera definicję
pojęcia ,,sprawy z zakresu administracji publicznej" stanowiąc, że ,,ilekroć w niniejszej
ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach
oraz sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie
akty, czynności, działania, i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2,
które nie mają charakteru cywilnoprawnego".

Mając to na uwadze należy w konkluzji stwierdzić, że uchwała rady gminy
(miasta), określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży
lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów
gminy co do sposobu zarządu mieniem, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące
mieszkańców gminy i jej organów, zmierzające do wykonywania zadań publicznych
gminy w odniesieniu do członków społeczności lokalnej. Uchwała taka dotyczy spraw
z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu administracyjnego
w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i na podstawie art. 16 ust.
1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1 - 3 ustawy o NSA.

Zaskarżona do NSA uchwała Rady Miasta S. mieści się w ramach powyższej
definicji ustawowej. Odmienne w tej kwestii stanowisko wyrażone w zaskarżonym
postanowieniu NSA narusza w sposób rażący art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym, jak również art. 20 ust. 3 ustawy o NSA i przepisy konstytucyjne wska-
zane w zarzutach rewizji nadzwyczajnej. Na skutek tego strona skarżąca została
pozbawiona możliwości realizacji przysługującego jej prawa do rozpoznania sprawy
przez niezawisły sąd.

Mając to wszystko na uwadze Sąd Najwyższy na zasadzie art. 10 ustawy z
dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzń Pre-
zydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym,
Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) w związku z art. 236
ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78,
poz. 483) oraz art. 39313 KPC postanowił, jak w sentencji.
========================================