Postanowienie z dnia 10 lipca 2002 r.
III RN 52/02

Skarga na uchwałę organu gminy (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze
zm.) może być wniesiona, począwszy od dnia doręczenia skarżącemu odpo-
wiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnie-
nia (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).


Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski (spra-
wozdawca), Jerzy Kwaśniewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2002 r. sprawy
ze skargi NSZZ ,,Solidarność" - Regionu Mazowsze Komisji Międzyzakładowej Tak-
sówkarzy Zawodowych Miasta Stołecznego Warszawy na uchwałę Rady Miasta sto-
łecznego Warszawy z dnia 17 kwietnia 2000 r. [...] w przedmiocie dodatkowego wy-
posażenia taksówek na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich
[...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27
września 2001 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.

U z a s a d n i e n i e

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł rewizję nadzwyczajną od postanowienia
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r. [...] w sprawie ze
skargi Międzyzakładowej Komisji Taksówkarzy Zawodowych miasta stołecznego
Warszawy NSZZ "Solidarność" na uchwałę Rady Warszawy [...] z dnia 17 kwietnia
2000 r. w przedmiocie dodatkowego wyposażenia taksówek, doręczonego skarżącej
dnia 15 października 2001 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące narusze-
nie przez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.
74 ze zm.) oraz art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z
art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
(Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Uchwałą [...] podjętą w dniu 17 kwietnia 2000 r. Rada Warszawy wprowadziła
obowiązek instalowania w taksówkach drukarek. Uznając, iż uchwała narusza interes
prawny taksówkarzy, Międzyzakładowa Komisja Taksówkarzy Zawodowych Warsza-
wy NSZZ "Solidarność" pismem z dnia 15 lutego 2001 r. wezwała organ, który ją wy-
dał, do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W dniu 9 kwietnia 2001 r. Rada
Warszawy podjęła uchwałę o uznaniu wezwania Międzyzakładowej Komisji Taksów-
karzy Zawodowych za niezasadne i o odmowie uchylenia kwestionowanej uchwały w
przedmiocie dodatkowego wyposażenia taksówek. Odpowiedź Rady Warszawy na
wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona podmiotowi wzywają-
cemu w dniu 19 kwietnia 2001 r. Tego samego dnia Międzyzakładowa Komisja Tak-
sówkarzy Zawodowych wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na
uchwałę w przedmiocie dodatkowego wyposażenia taksówek.
Sąd administracyjny uznał, iż skarga jest niedopuszczalna i odrzucił ją na
podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, iż
określony w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA termin do wniesienia skargi dotyczy też
skarg składanych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z tym, że bieg
tego terminu rozpoczyna się od doręczenia odpowiedzi na wezwanie skierowane do
organu, który podjął uchwałę lub od momentu upływu dwóch miesięcy w przypadku
milczenia organu. Uchwała Rady Warszawy odmawiająca uwzględnienia wezwania
do usunięcia naruszenia interesu prawnego została doręczona skarżącej w dniu 19
kwietnia 2001 r. i w tym samym dniu wniesiono skargę do NSA. Zdaniem sądu admi-
nistracyjnego, z uwagi na art. 57 § 1 KPA, który stanowi, że jeśli początkiem terminu
określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w tym przypadku doręczenie odpowie-
dzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego), przy obliczaniu tego
terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, procesowa możliwość
wniesienia skargi zaistniała dopiero 20 kwietnia 2001 r. Zatem wniesienie skargi w
dniu 19 kwietnia 2001 r. było niedopuszczalne.
Rzecznik Praw Obywatelskich dostrzega w zaskarżonym postanowieniu rażą-
ce naruszenie prawa, skutkujące negatywnie w sferze praw i wolności obywatelskich.
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj inte-
res prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w
sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do
usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z konstrukcji
tego przepisu wynika, że możliwość zwrócenia się przez określony podmiot o
ochronę interesu prawnego lub uprawnienia na drodze postępowania przed sądem
administracyjnym powstaje dopiero od dnia, w którym okaże się, że jego wystąpienie
o usunięcie naruszenia, skierowane do organu gminy, nie odniosło zamierzonego
skutku. Wezwanie do usunięcia naruszenia jest bezskuteczne, gdy organ gminy nie
udzieli w terminie dwóch miesięcy odpowiedzi na wezwanie (nie zajmie stanowiska w
przedmiocie naruszenia) albo gdy odmówi usunięcia naruszenia interesu prawnego
lub uprawnienia. W przedmiotowej sprawie, Rada Warszawy negatywnie odpowie-
działa na wezwanie Międzyzakładowej Komisji Taksówkarzy Zawodowych do usunię-
cia naruszenia interesu prawnego. Po otrzymaniu odpowiedzi i zapoznaniu się z jej
treścią (o czym świadczy tekst skargi do NSA) - jeszcze tego samego dnia - podmiot,
którego interes prawny został naruszony uchwałą Rady Warszawy, zaskarżył ją do
sądu administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga została wniesiona
po bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia interesu praw-
nego. W zaskarżonym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny stanął na sta-
nowisku, iż wniesienie skargi do sądu w tym samym dniu, w którym doręczona zo-
stała odmowna odpowiedź organu gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia
prawa, jest niedopuszczalne z uwagi na art. 57 § 1 KPA. W ocenie Rzecznika Praw
Obywatelskich pogląd taki nie jest trafny. Przepis ten określa sposób obliczania ter-
minu, wyznaczonego w dniach, stanowiąc, że jeśli początkiem tego terminu jest
pewne zdarzenie, przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarze-
nie nastąpiło. Niewątpliwie, takie rozwiązanie zostało przyjęte przez ustawodawcę w
celu ochrony praw strony postępowania, skoro de facto wydłuża okres, w jakim
strona powinna dokonać czynności procesowej, dzięki pomijaniu przy obliczaniu ter-
minu dnia wystąpienia zdarzenia, które inny przepis prawa określił jako początek
terminu. Tak też zdaniem Rzecznika należy rozumieć istotę przepisu. Dokonana
przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacja art. 57 § 1 KPA, z której wynika, że
strona nie ma możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (podjęcia
obrony swoich praw), aż do momentu, gdy rozpocznie bieg termin, o którym mowa w
tym przepisie, przeczy celowi dla którego został on ustanowiony i zakłada brak lo-
gicznego uzasadnienia dla działania ustawodawcy. Jest ona także sprzeczna ze sta-
nowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu uchwały
z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98 (ONSA 1998 r. z. 3, poz. 78), w którym sąd stwier-
dził, że w razie udzielenia przez organ gminy negatywnej dla skarżącego odpowiedzi
na jego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w interesie wnoszą-
cego skargę oraz samej gminy leży to, by nie zwlekać z uruchomieniem sądowej
kontroli zgodności kwestionowanej uchwały z prawem. Rzecz w tym, by zapobiec
ewentualnym szkodom, które może spowodować przystąpienie do wykonywania
uchwały naruszającej interes prawny skarżącego. Okoliczności tej nie wolno tracić z
pola widzenia przy dokonywaniu rekonstrukcji normy prawnej wyprowadzonej z art.
101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 35 § 3 KPA w związku z art. 101
ust. 3 wymienionej ustawy oraz art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, wyznaczającej termin
wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy. Zdaniem
Rzecznika, przyjąć należy, że fakt, iż bieg terminu do wniesienia skargi na uchwałę
organu gminy rozpoczyna się następnego dnia, po dniu, w którym dany podmiot
otrzymał negatywną odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu
prawnego, nie oznacza, że złożenie skargi nie może być skutecznie dokonane już w
dniu doręczenia odpowiedzi, oczywiście po jej faktycznym doręczeniu. W takiej sytu-
acji zachowane bowiem zostaje wymaganie bezskutecznego wezwania do usunięcia
naruszenia interesu prawnego, które jest podstawowym warunkiem dopuszczalności
wniesienia skargi na uchwałę organu gminy podjętej w sprawie z zakresu administra-
cji publicznej. Interpretacja przepisów, dokonana przez skład orzekający NSA, po-
zbawia skarżącą możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez
sąd, co narusza zagwarantowane w Konstytucji RP prawo do sądu, a w szczególno-
ści składające się na jego treść prawo do wyroku sądowego. W wyroku z dnia 14
czerwca 1999 r., K 11/98, Trybunał Konstytucyjny badając dopuszczalność sądowej
kontroli działalności administracji publicznej zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, w
zakresie w jakim dotyczą tej kwestii, muszą być interpretowane w zgodzie z art. 45
ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał w swoim orzecznictwie podkreślał także, iż z zasady
demokratycznego państwa prawnego płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca
zwężającej wykładni prawa do sądu (por. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 1997 r., K 14/96
oraz wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97). Prawo do sądu, które umożliwia
obywatelom obronę ich interesów przed niezawisłym organem, kierującym się wy-
łącznie obowiązującym w państwie prawem, jest bowiem jednym z fundamentalnych
założeń demokratycznego państwa prawnego i zajmuje tak ważne miejsce, że jaka-
kolwiek interpretacja ścieśniająca art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie odpowiadałaby
celowi, ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawione argumenty
jednoznacznie zdaniem Rzecznika wskazują, że zaskarżone postanowienie Naczel-
nego Sądu Administracyjnego, odrzucające skargę Międzyzakładowej Komisji Tak-
sówkarzy Zawodowych na uchwałę Rady Warszawy w przedmiocie dodatkowego
wyposażenia taksówek, rażąco narusza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gmin-
nym, art. 57 § 1 KPA w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wobec czego powinno zostać uchylone,
a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że występujący w sprawie problem prawny do-
tyczy stanu faktycznego, w którym skarga do NSA nie tylko że została wniesiona w
dniu, w którym nastąpiło doręczenie uchwały o odmowie usunięcia naruszenia inte-
resu prawnego podmiotu skarżącego, ale także po dokonaniu tego doręczenia. Dla-
tego nie jest potrzebna analiza dotycząca sytuacji (bardziej skomplikowanej), w której
złożenie skargi nastąpiłoby po podjęciu (publicznie) przez organ samorządowy
uchwały o odmowie usunięcia naruszenia interesu prawnego, ale przed jej doręcze-
niem zainteresowanemu.
Rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przede wszyst-
kim z zastosowania art. 57 § 1 KPA interpretowanego jako przepis modyfikujący ter-
min do złożenia skargi rozumiany jako okres, w którym możliwe jest dokonanie tej
czynności. Jest to błędna wykładnia, gdyż termin do wniesienia skargi określony jest
w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym, a art. 57 § 1 KPA reguluje jedynie sposób obliczania tego terminu. Wynika
to wprost z jego treści, gdyż w szczególności stanowi on, że przy obliczaniu terminu
(określonego w dniach) nie uwzględnia się dnia, w którym następuje zdarzenie będą-
ce początkiem terminu. Nie następuje więc wyłączenie tego dnia z okresu, w którym
można dokonać czynności, a jedynie przesunięcie jego początku na dzień następny
dla potrzeb obliczenia terminu. W istocie oznacza to przesunięcie o jeden dzień ter-
minu końcowego, w którym można dokonać czynności i następuje to oczywiście w
interesie skarżącego. W tym przedmiocie Sąd Najwyższy podziela w pełni poglądy
przedstawione w rewizji nadzwyczajnej. Oznacza to, że termin do złożenia skargi
(okres, w którym można dokonać czynności) określony jest w art. 35 ust. 1 ustawy o
NSA w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a art. 57 § 1 KPA
nie zmienia go. Przepis ten tylko w interesie skarżącego nakazuje tak obliczać ter-
min, że zostaje przesunięty o jeden dzień termin końcowy do złożenia skargi.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes
prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w
sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do
usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem
zaskarżenia określonym w tym przepisie jest więc bezskuteczne wezwanie do usu-
nięcia naruszenia. Oznacza to, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli zainteresowa-
ny nie wezwał w ogóle do usunięcia naruszenia lub nie nastąpiło zdarzenie ozna-
czające, że wezwanie było bezskuteczne. We wskazanej uchwale składu siedmiu
sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98, przeprowadzono nie budzącą wątpli-
wości wykładnię, że w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały or-
ganu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie
gminnym) stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy o
NSA, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na
wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpo-
wiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego
dla rozpatrzenia wezwania. Początkiem terminu do złożenia skargi, rozumianego
jako okres, w którym można skutecznie dokonać tej czynności, jest więc dzień dorę-
czenia odmownej uchwały organu samorządu w przedmiocie wezwania do usunięcia
naruszenia. Terminu (okresu) tego nie zmienia art. 57 § 1 KPA.
Wykładnia zastosowana przez NSA w zaskarżonym postanowieniu nie tylko
narusza wskazane wyżej przepisy interpretowane samodzielnie, ale także jest nie-
zgodna z ich systemowym rozumieniem, wynikającym z konieczności uwzględnienia
takiej interpretacji przepisów ustawowych, aby zrealizować prawo dostępu do sądu
określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sąd Najwyższy w pełni podziela w tym zakre-
sie szczegółowe i poparte wskazanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego
wywody przedstawione w rewizji nadzwyczajnej (por. też uzasadnienie wyroku TK z
dnia 2 kwietnia 2001 r., SK 10/00, OTK 2001 r. nr 3, poz. 52; uzasadnienie wyroku
TK z dnia 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK 2000 r. nr 4, poz. 109; Przegląd Sejmowy
2001 r. nr 3, s. 60 z glosą S. Hoca). Jeżeli bowiem przepisy ustawowe mogą być róż-
nie interpretowane, to należy przyjąć taką ich wykładnię, która zrealizuje prawo do
sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, który niewątpliwie ma zastosowanie w
odniesieniu do zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięć
organów samorządu. Uwzględnienie tego aspektu prowadzi też do oceny, że naru-
szenie powołanych przepisów miało charakter rażący.
Powyższą argumentację można wzmocnić, odwołując się do utrwalonej w
orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wykładni art. 6 ust. 1 Kon-
wencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
(Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), która ma pierwszeństwo przed ustawą w krajowym
porządku prawnym, a standard ochrony wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP
jest co najmniej taki sam, jak zagwarantowany w tej Konwencji (art. 91 w związku z
art. 241 ust. 1 Konstytucji; por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 11 lipca 2000 r., K
28/99, OTK 2000 r. nr 5, poz. 150). Według tej wykładni w demokratycznym społe-
czeństwie prawo do rzetelnego procesu sądowego zajmuje tak ważne miejsce, że
jakakolwiek wykładnia ścieśniająca art. 6 ust. 1 Konwencji nie odpowiadałaby ani
celowi, ani charakterowi tego artykułu. Ograniczenia w dostępie do sądu (np. co do
terminu zaskarżenia) nie mogą prowadzić do restrykcji lub jego redukcji w sposób lub
w stopniu powodującym naruszenie istoty tego prawa. Ograniczenia nie są zgodne z
art. 6 ust. 1 Konwencji, jeśli nie realizują uprawnionego celu lub nie ma rozsądnej
proporcji między zastosowanymi środkami i celem do osiągnięcia. Przepisy dotyczą-
ce terminów muszą zapewniać skuteczne korzystanie z prawa do sądu, zgodnie z
wymaganiami art. 6 ust. 1 Konwencji. Prawo do sądu na podstawie art. 6 Konwencji
nie jest prawem absolutnym, przysługującym w każdym przypadku. Może ono być
przedmiotem różnych ograniczeń, które jednak nie mogą ograniczać dostępu do
sądu w stopniu naruszającym samą istotę tego prawa (por. orzeczenie ETPC z dnia
23 października 1996 r. w sprawie Levages Prestations Services przeciwko Francji,
RJD 1996-V; orzeczenie ETPC z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie Brualla Gómez
de la Torre przeciwko Hiszpanii, RJD 1997-VIII; orzeczenie ETPC z dnia 17 stycznia
1970 r. w sprawie Delcourt przeciwko Belgii, A. 11; orzeczenie ETPC z dnia 16 grud-
nia 1992 r. w sprawie De Geouffre de la Pradelle przeciwko Francji, A. 253-B). Kon-
wencja nie istnieje po to, aby gwarantować prawa, które są teoretyczne i iluzoryczne,
ale prawa praktyczne i skuteczne. Dotyczy to zwłaszcza prawa dostępu do sądu, ze
względu na ważne miejsce, jakie w demokratycznym społeczeństwie zajmuje prawo
do rzetelnego procesu sądowego (orzeczenie ETPC z dnia 9 października 1979 r. w
sprawie Airey przeciwko Irlandii, A. 32). Stronę obciążają zaniedbania powodujące
niezachowanie wymaganych przez prawo terminów (orzeczenie ETPC z dnia 16
grudnia 1992 r. w sprawie Hennings przeciwko Niemcom, A. 251-A). Nie powinno to
jednak dotyczyć stron należycie dbających o swoje interesy, jak w rozpatrywanej
sprawie. Nawet szczególnie rygorystyczne stosowanie przepisu proceduralnego
przez sąd krajowy może pozbawić prawa dostępu do sądu (orzeczenie ETPC z dnia
28 października 1998 r. w sprawie Perez de Rada Cavanilles przeciwko Hiszpanii,
RJD 1998-VIII).
Z tych względów na podstawie art. art. 39315 KPC w związku z art. 10 ustawy
z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń
Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układo-
wym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w
sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.)
orzeczono jak w sentencji.
========================================