Postanowienie z dnia 24 września 1997 r.
III RN 44/97

Wyczerpanie toku instancji nie jest warunkiem wniesienia skargi do
Naczelnego Sądu Administracyjnego przez prokuratora, chociażby brał on udział
w postępowaniu administracyjnym.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Janusz Łętowski, Andrzej Wasilewski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 24 września 1997 r. na posiedzeniu
jawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego dla Dzielnicy W.-M. na decyzję
Burmistrza Dzielnicy Gminy W.-M. z dnia 23 grudnia 1993 r. [...] w przedmiocie odmowy
wydania decyzji o przymusowej rozbiórce domu mieszkalnego, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 1997 r. [...]

p o s t a n o w i ł:
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.


U z a s a d n i e n i e

W dniu 28 września 1993 r. Prokurator Rejonowy dla Dzielnicy W.-M. skierował
do Burmistrza Dzielnicy-Gminy W.-M. wniosek o wszczęcie postępowania admi-
nistracyjnego i wydanie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października
1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) decyzji o przymusowej
rozbiórce budynku mieszkalnego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na terenie
rolnym, bez prawa zabudowy, położonym przy ul. P. w W., w otulinie Lasu K. Organ ad-
ministracji decyzją [...] z dnia 23 grudnia 1993 r., doręczoną Prokuraturze w dniu 29
grudnia 1993 r., odmówił wydania decyzji o przymusowej rozbiórce wymienionego
obiektu budowlanego. Decyzję tę Prokurator Rejonowy dla Dzielnicy W.-M. zaskarżył do
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 10 lutego 1994 r., zarzucając
jej rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i na podstawie art. 207 §
3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA wniósł o stwierdzenie jej nieważności.
Postanowieniem z dnia 6 stycznia 1997 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny w
Warszawie skargę odrzucił. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że
powodem odrzucenia skargi jest niewyczerpanie przez prokuratora toku postępowania
instancyjnego. Jeżeli bowiem prokurator złożył wniosek o wszczęcie postępowania
administracyjnego to przez tę czynność stał się podmiotem działającym na prawach
strony (art. 188 KPA). W konsekwencji stosuje się do niego art. 198 KPA, ustalający
zasadę, że strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu toku
instancji w postępowaniu administracyjnym.
Od postanowienia tego wniósł rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości,
zarzucając rażące naruszenie art. 207 § 6 KPA oraz art. 198 i 199 § 2 KPA w związku z
art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr
74, poz. 368 ze zm.).
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości prokurator będący organem powołanym do
strzeżenia praworządności korzysta z prawa wyboru środka prawnego, który w jego
ocenie sprawniej doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Zniesienie warunku
wyczerpania toku instancji przez prokuratora jest jego przywilejem, jako odrębnego od
strony podmiotu postępowania administracyjnego.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Ze względu na stan faktyczny, obejmujący postępowanie administracyjne oraz
wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego przed dniem wejścia w życie
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - zastosowanie w
sprawie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 68 ustawy o
NSA).
W postępowaniu administracyjnym, które zostało wszczęte na wniosek
Prokuratora Rejonowego dla Dzielnicy W.-M., Prokurator ten brał udział i stosownie do
art. 188 KPA służyły mu prawa strony. Zasadnie Minister Sprawiedliwości podniósł w
rewizji nadzwyczajnej, że z wynikającego z art. 188 KPA przyznania prokuratorowi
takich praw procesowych, jakie służą stronie nie należy wyprowadzać wniosków tak
daleko idących - jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym
postanowieniu - jakoby wszystkie przepisy o postępowaniu dotyczące strony miały
bezpośrednie i bez żadnych wyjątków zastosowanie do prokuratora. Dla zakresu roz-
patrywanej sprawy celowe jest podkreślenie po pierwsze tego, że z samego brzmienia
powołanego przepisu wynika, iż prokurator nie jest przez ustawę procesową ze stroną
utożsamiany. Jest on organem, który nie jest stroną, a jedynie określenie jego pozycji
procesowej nastąpiło poprzez powołanie się na prawa strony. Po drugie, takie
rozróżnienie pozycji prokuratora od pozycji strony - na gruncie przepisów o postępowa-
niu administracyjnym - ma swoje oczywiste źródło w przepisach ustrojowych pro-
kuratury. W szczególności w świetle art. 23 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o proku-
raturze (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.), zadaniem prokuratury
jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw.
Wychodząc z tych założeń Sąd Najwyższy podzielił stanowisko Ministra Spra-
wiedliwości dotyczące rażącego naruszenia w zaskarżonym postanowieniu przepisów
określających zasady wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, zawarte w art. 198 i
art. 199 § 2 KPA.
W art. 198 KPA wyraźnie wyodrębniono ("chyba,że skargę wnosi prokurator")
sytuację wniesienia skargi przez prokuratora od zasady, że skargę na decyzję organu
administracji państwowej można wnieść do sądu administracyjnego po wyczerpaniu
toku instancji. Z kolei z art. 199 § 2 KPA wynika dla prokuratora inny niż dla strony
termin do wniesienia skargi. Ponadto trzeba mieć na uwadze także przepis art. 197
KPA, w którym prokurator został osobno i niezależnie od strony (por. pkt 1 i 3 tego
przepisu) wymieniony jako podmiot, któremu służy skarga na decyzję organu
administracji państwowej.
W świetle powołanych regulacji należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administra-
cyjny w zaskarżonym postanowieniu - z rażącym naruszeniem powołanych przepisów
szczególnych określających zasady wnoszenia skargi przez prokuratora do sądu
administracyjnego - przyjął, iż powinny mieć zastosowanie przepisy o charakterze
ogólnym, określające wnoszenie skargi przez stronę.
Podzielając podstawy rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości należy
zauważyć, że w jej uzasadnieniu błędnie powoływana jest uchwała Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 2/96 (ONSA 1997 z. 1 poz. 1) jako
uchwała Sądu Najwyższego. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że
prokurator może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę
organów gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do
usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodzić się należy z Ministrem
Sprawiedliwości, że w powołanej uchwale, zwłaszcza w jej uzasadnieniu, przedstawiona
została argumentacja potwierdzająca przesłankę zarzutów rewizji nadzwyczajnej, iż
prokurator jest odrębnym podmiotem skarżącym i nie obowiązują go reguły dotyczące
tych podmiotów, które składają skargę do NSA ze względu nas swój interes prawny.
Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy postanowił stosownie do art. 39313
KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r o zmianie Kodeksu pos-
tępowania cywilnego... (Dz. U. Nr 43, poz. 189) jak w sentencji.

========================================