Postanowienie z dnia 1 czerwca 2000 r.
III RN 184/99

1. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zmienić treści pytania zawar-
tego we wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum (art. 16
ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referen-
dum gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 84, poz. 386).
2. Odwołanie zarządu gminy nie jest dopuszczalne w trybie referendum
gminnego (art. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.).


Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2000 r. sprawy ze skarg:
Zdzisława G., Stanisława S. i Bernarda K. na uchwałę Rady Miejskiej w M.G. z dnia
10 lutego 1999 r. [...] w przedmiocie referendum gminnego, na skutek rewizji nadz-
wyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od postanowienia Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 1999 r.
[...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Naczelnemu Są-
dowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego
rozpoznania.

U z a s a d n i e n i e


Rada Miejska w M.G. podjęła w dniu 10 lutego 1999 r. uchwałę [...] o odrzuce-
niu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w celu uzyska-
nia odpowiedzi na pytanie: ,,Czy jesteś za odwołaniem Zarządu Gminy M.G. z powo-
du braku akceptacji jego członków przez społeczność lokalną, a zwłaszcza osoby
Przewodniczącego Pana Stefana J. ?". Rada Miejska w M.G., powołując się na art.
14 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym (jednolity tekst:
Dz.U. z 1996 r. Nr 84, poz. 386), uznała, że wybór i odwołanie Zarządu Gminy, w tym
jego przewodniczącego, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - jednolity tekst: Dz.U. z
1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Rozpoznając skargi Zdzisława G., Stanisława S. i
Bernarda K. - inicjatorów tego referendum na powyższą uchwałę, Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 29 kwietnia
1999 r. [...] uznał częściowo skargę i swoim postanowieniem - wydanym na podsta-
wie art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o referendum gminnym, który w ocenie Sądu stanowi
przepis szczególny w stosunku do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - zastąpił uchwałę
Rady Miejskiej w M.G. dotyczącą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie
odwołania Zarządu Gminy M.G., orzekając równocześnie, że w danym wypadku
pytanie jakie powinno być postawione w tym referendum powinno brzmieć: ,,Czy je-
steś za odwołaniem Zarządu Gminy M.G. ?". W uzasadnieniu tego postanowienia
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie rada gminy jest związana
treścią wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego (art. 13 ust. 1
ustawy o referendum gminnym), tym niemniej w danym wypadku: ,,uwzględnić nale-
żało konieczność ograniczenia określonego we wniosku inicjatorów referendum jego
zakresu, znajdującego odbicie w treści pytania. Samo pojęcie ważnej dla gminy
sprawy rozstrzyganej w drodze referendum, wyłączało poddanie głosowaniu uzasad-
nienia stanowiska inicjatorów, którzy do przedmiotu samego referendum i treści py-
tania włączyli określenie przyczyn uzasadniających, ich zdaniem, odwołanie zarządu
(brak akceptacji dla członków, a zwłaszcza przewodniczącego)". W uzasadnieniu
zaskarżonego postanowienie wywiedziono dalej: ,,Gdyby z kolei przyjąć, że pytanie
miałoby być odzwierciedleniem woli odwołania przede wszystkim przewodniczącego
zarządu, to oznaczałoby to, że przedmiot referendum, którego rezultatem byłoby od-
wołanie całości zarządu, woli tej nie odzwierciedla i to tym bardziej, że wątpliwa by-
łaby realizacja woli głosujących mieszkańców, skoro odpowiedź wynikła z chęci od-
wołania jedynie przewodniczącego, sugerowanej w pytaniu, powodowałaby skutek w
postaci odwołania całego zarządu". W rezultacie, w dniu 12 maja 1999 r. Rada Miejs-
ka w M.G. podjęła uchwałę [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego na
wniosek mieszkańców Gminy M.G. i ustaliła treść pytania tego referendum gminnego
zgodnie z brzmieniem ustalonym w powyższym postanowieniu Naczelnego Sądu
Administracyjnego.

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 9 listopada 1999 r. [...] wniósł
rewizję nadzwyczajną od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 1999 r. [...], zarzu-
cając rażące naruszenie art. 16 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum
gminnym, wobec błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji wniósł o uchy-
lenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponowne-
go rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że Naczelny
Sąd Administracyjny został upoważniony do rozpatrywania środków prawnych na
uchwały rad gmin odrzucające wnioski mieszkańców o przeprowadzenie referendum,
a postanowienie tego Sądu uwzględniające skargę zastępuje uchwałę rady gminy
(art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym). Jednakże, jak wywiedziono w rewizji
nadzwyczajnej: ,,Żaden przepis nie nadaje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu
szerszych uprawnień merytorycznych, niż te, które posiada rada gminy. Jeżeli NSA
uznaje skargę za bezzasadną - oddala ją (art. 27 ust. 1 ustawy o NSA). Jeśli nato-
miast NSA skargę uwzględnia - wydaje postanowienie, które zastępuje uchwałę rady
gminy (art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym). Skoro więc postanowienie sądu
uwzględniające skargę ma zastąpić uchwałę rady gminy musi ono odpowiadać temu,
co może być przedmiotem uchwały rady gminy", a rada gminy jest związana treścią
wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum (art. 13 ust. 1 in fine
ustawy o referendum gminnym). Wykładnia odmienna, przyznająca Naczelnemu Są-
dowi Administracyjnemu prawo do ustalania treści pytania, jakie może być postawio-
ne w referendum gminnym, jest niedopuszczalna, prowadziłaby - w ocenie rewizji
nadzwyczajnej - ,,do naruszenia konstytucyjnego uprawnienia członków wspólnoty
samorządowej do bezpośredniego decydowania w drodze referendum o sprawach
dotyczących tej wspólnoty (art. 170 Konstytucji RP)". W odpowiedzi na rewizję nadz-
wyczajną, skarżący - polemizując z jej zarzutami - wnieśli o jej oddalenie, podno-
sząc równocześnie, że wyrazili zgodę na przeformułowanie pytania referendum w
zaskarżonym postanowieniu Naczelnego Sadu Administracyjnego.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 in fine ustawy o referendum, podejmując uchwałę o
przeprowadzeniu lub odmowie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkań-
ców: ,,rada gminy jest związana treścią wniosku". W tej sytuacji, jeżeli inicjatorom re-
ferendum przysługuje skarga na uchwałę rady gminy odrzucającą wniosek o prze-
prowadzenie referendum (art. 16 ust. 1 ustawy o referendum gminnym), a Naczelny
Sąd Administracyjny, uwzględniając tę skargę wydaje postanowienie zastępujące
uchwałę rady gminy (art. 16 ust. 3 ustawy o referendum gminnym), to należy stanąć
na stanowisku, że to rozwiązanie ustawowe wskazuje jedynie na skutek prawny ta-
kiego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast w żadnym ra-
zie nie oznacza ono przyznania temu Sądowi kompetencji do ingerencji w treść lub
sformułowanie wniosku o przeprowadzenie referendum. Trafnie wywiedziono w rewi-
zji nadzwyczajnej, że należy przyjąć, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest - podob-
nie, jak rada gminy - także związany treścią wniosku o przeprowadzenie referen-
dum. Przedmiotem oceny w uchwale rady gminy ,,o przeprowadzeniu referendum"
lub ,,o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum" jest bowiem wyłącznie
wniosek w kształcie sformułowanym przez mieszkańców - inicjatorów referendum
(art. 13 ust. 1 ustawy o referendum gminnym). W tej samej postaci, a więc jako
pewna integralna całość, wniosek ten wraz z odrzucającą go uchwałą rady gminy,
może być następnie w wyniku skargi przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej,
która ma na celu stwierdzenie: a) albo zasadności uchwały rady gminy w sprawie
odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jeżeli wniosek ten
nie spełniał wymagań określonych w ustawie o samorządzie terytorialnym i ustawie o
referendum gminnym lub prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 13
ust. 1 ustawy o referendum gminnym a contrario); b) albo braku zasadności uchwały
rady gminy o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum, a w tym wypadku
postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniające skargę
,,zastępuje uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum" (art. 16 ust. 3 ustawy
o referendum gminnym). Odmienna interpretacja art. 16 ust. 3 ustawy o referendum
gminnym jest niedopuszczalna, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny także w tym
wypadku powołany został wyłącznie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej
uchwały rady gminy, która podjęta została w nawiązaniu do określonej treści wniosku
inicjatorów referendum (art. 21 ustawy o NSA), a wszelka ingerencja w treść tego
wniosku stanowiłaby w istocie także naruszenie aktu woli inicjatorów (autorów)
wniosku o przeprowadzenie referendum. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie jest
poza sporem, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę inicjatorów
referendum, wydał postanowienie zastępujące uchwałę rady gminy w sprawie
przeprowadzenia referendum, przesądzając równocześnie o zmianie treści pytania
sformułowanego przez inicjatorów tego referendum, czym rażąco naruszył obowią-
zujące w tym względzie przepisy (art. 16 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o
referendum gminnym). Nie było to dopuszczalne nawet w wypadku, gdyby zgodę na
taką zmianę wyrazili inicjatorzy referendum (czego zresztą nie potwierdza treść pro-
tokołu z rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), bowiem rola Sądu w
tym wypadku ograniczała się wyłącznie do kontroli legalności uchwały rady gminy w
niniejszej sprawie, a rada gminy podejmując uchwałę związana była przecież treścią
wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum (art. 13 ust. 1 in fine ustawy o refe-
rendum gminnym). Nota bene, należy także podkreślić, że - w ocenie Sądu Najwyż-
szego - rewizja nadzwyczajna w rozpoznawanej sprawie opiera się na błędnym
założeniu, jakoby trafny był pogląd: ,,wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego posta-
nowienia, iż skoro dopuszczalne jest przeprowadzenie referendum w każdej ważnej
dla gminy sprawie, która należy do jej zadań, to okoliczność, że sprawa leży w kom-
petencji organów gminy, choćby określonej przez ustawodawcę jako wyłączna, nie
wyłącza możliwości przeprowadzenia referendum, które stanowi formę demokracji
bezpośredniej w ważnych dla mieszkańców sprawach". Art. 1 ust. 1 ustawy o refe-
rendum gminnym stanowi wyraźnie, iż w referendum mieszkańcy gminy wyrażają w
drodze głosowania swoją wolę bądź ,,co do sposobu rozstrzygania sprawy" bądź też
w kwestii ,,odwołania rady gminy przed upływem kadencji". Przepis ten czyni wyraźną
dystynkcję pomiędzy: z jednej strony - sprawami ustrojowymi gminy, do których na-
leży także wyłączna kompetencja rady gminy do powoływania i odwoływania zarządu
gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), który jest wybieranym
przez radę gminy jej organem wykonawczym (art. 26 i art. 28 ustawy o samorządzie
gminnym) i z tej właśnie przyczyny jest odpowiedzialny przed radą i wyłącznie przez
nią odwoływany; a z drugiej strony - zakresem zadań gminy i wynikającymi stąd
sprawami, w których organy gminy podejmują rozstrzygnięcia (art. 11 w związku z
art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Dlatego, w świetle
obowiązujących przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o referen-
dum gminnym należy stanąć na stanowisku, że odwołanie zarządu gminy nie jest
dopuszczalne w trybie referendum gminnego (art. 1 ustawy o referendum gminnym w
związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 39313 § 1 KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o
zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospo-
litej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
========================================