Postanowienie z dnia 1 czerwca 2000 r.
III RN 179/99

Możliwy jest spór o właściwość między samorządowym kolegium odwo-
ławczym jako organem jednostki samorządu terytorialnego a wojewodą jako
terenowym organem administracji rządowej (art. 22 § 2 KPA i art. 18 ustawy z
dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz.
368 ze zm.).


Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2000 r. sprawy z wniosku
Wojewody M. z dnia 12 maja 1999 r. [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia negatywnego
sporu kompetencyjnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 17 czerwca 1999 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.

U z a s a d n i e n i e

Wojewoda M., działając na podstawie art. 22 § 2 Kodeksu postępowania ad-
ministracyjnego, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Za-
miejscowego w Krakowie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między
tymże Wojewodą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. W uzasadnieniu
wniosku Wojewoda stwierdził, że żaden z wyżej wymienionych organów nie uznał się
właściwym do rozpatrzenia odwołań od decyzji kierowników urzędów rejonowych w
N.T. oraz w T. W pierwszym przypadku odnosiło się to do odwołania od decyzji Kie-
rownika Urzędu Rejonowego w N.T. z dnia 30 grudnia 1998 r. odmawiającej wydania
zezwolenia na nadanie i wybicie nowych numerów na nadwoziu samochodu osobo-
wego, w drugim - odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia
8 grudnia 1998 r. cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi.
Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 czerwca
1999 r. [...] odrzucił wniosek. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Wojewoda M.
jest terenowym organem administracji rządowej w rozumieniu art. 22 § 2 KPA i art.
18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
(Dz.U. Nr 74, poz. 386 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest nato-
miast organem samorządu terytorialnego w rozumieniu tych przepisów, bowiem w
związku ze zniesieniem instytucji sejmiku samorządowego i przyznaniem Prezesowi
Rady Ministrów kompetencji do powoływania prezesa samorządowego kolegium od-
woławczego oraz zakazu łączenia członkostwa w kolegium z mandatem radnego,
członkostwem lub zatrudnieniem w organie wykonawczym jednostki samorządu te-
rytorialnego albo urzędzie tej jednostki utraciło swój dotychczasowy samorządowy
charakter. W związku z tym wniosek o rozpatrzenie sporu o właściwość jest niedo-
puszczalny.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższe postanowie-
nie rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 2, art. 78 i art. 166
ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 § 2 pkt 6, art. 15, art. 17 ust. 1, art.
22 § 2 KPA w związku z art. 18 ust. 1 oraz art. 28 ustawy o Naczelnym Sądzie Admi-
nistracyjnym i art. 200 § 1 KPC oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypo-
spolitej Polskiej z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiej-
scowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwo-
ści miejscowej i rzeczowej (Dz.U. Nr 145, poz. 940 ). W ocenie Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego organy samorządowych kolegiów odwoławczych, mimo
zmiany sposobu ich powoływania (prezesów i członków kolegiów) pozostały w dal-
szym ciągu organami samorządowymi w rozumieniu przepisów KPA oraz ustawy o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 § 2 pkt 6
KPA, w którym jest mowa o samorządowych kolegiach odwoławczych jako organach
samorządu terytorialnego. Nie da się pominąć również art. 17 pkt 1 KPA stanowiące-
go, że ,,organami wyższego rzędu w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów
jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że
ustawy szczególne stanowią inaczej". Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
jest zdania, że zaskarżone postanowienie doprowadziło do sytuacji, w której sprawa
sporu o właściwość między wojewodą a samorządowymi kolegiami odwoławczymi
pozostaje nie do rozstrzygnięcia z powodu braku organu kompetentnego w tym
przedmiocie, co z kolei oznacza brak odpowiedniego organu do rozstrzygnięcia od-
wołania od decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji ogranicza prawa
strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie wnoszącego rewizję nadzwy-
czajną Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie orzekając w
zaistniałym sporze, naruszył przepisy § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczy-
pospolitej z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych
Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwości miejs-
cowej i rzeczowej. W konsekwencji naruszenia wyżej wymienionych przepisów
prawa zaskarżone postanowienie narusza rażąco art. 2, art. 78 i art. 166 ust. 3 Kons-
tytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy.
Trafny jest zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 5 § 2 pkt 6 KPA przez
jego niezastosowanie w rozpoznawanym przez Sąd sporze o właściwość. Naczelny
Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie nie dostrzegł bowiem, że
powyższy przepis wiążąco wyjaśnia znaczenie używanych przez Kodeks pojęć
stwierdzając, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest
mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to, obok
wymienionych organów, ,,ponadto samorządowe kolegia odwoławcze." Skoro zatem
przepis art. 22 § 2 KPA stanowi, że spory o właściwość między organami samorządu
terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej rozstrzyga sąd ad-
ministracyjny, to użyte w tym przepisie pojęcie: ,,organy samorządu terytorialnego"
należy rozumieć zgodnie ze znaczeniem ustalonym w przepisie art. 5 § 2 pkt 6 KPA,
a więc szeroko jako oznaczające także samorządowe kolegia odwoławcze. Wpraw-
dzie ostatnio wymieniony przepis posługuje się pojęciem: ,,organy jednostek samo-
rządu terytorialnego", zaś przepis art. 22 § 2 pojęciem: ,,organ samorządu terytorial-
nego", to jednak należy uznać, że oba te pojęcia obejmuję także samorządowe ko-
legia odwoławcze. W tej sytuacji rozważania Sądu odnoszące się do prawnoustro-
jowego statusu samorządowych kolegiów odwoławczych nie mogły stanowić pods-
tawy uznania, że samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami samorządu
terytorialnego w rozumieniu art. 22 § 2 KPA.
Z powyższych względów zaskarżony wyrok narusza także przepis art. 18
ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga, w
przypadkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w Ordy-
nacji podatkowej, spory o właściwość między organami jednostek samorządu teryto-
rialnego oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a
także - między samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Należy bowiem przyjąć, że
zawartego w powyższym przepisie określenia: ,,organy jednostek samorządu teryto-
rialnego" należy używać w znaczeniu przyjętym w wymienionych wyżej przepisach
Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei prowadzi do wniosku, że samo-
rządowe kolegium odwoławcze jest organem jednostki samorządu terytorialnego w
rozumieniu przepisu art. 18 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a zatem
może powstać spór o właściwość między samorządowym kolegium odwoławczym
jako organem jednostki samorządu terytorialnego a wojewodą jako organem
administracji rządowej.
W aktualnym stanie prawnym konieczne jest rozróżnienie między prawnopro-
ceduralnym a prawnoustrojowym statusem samorządowych kolegiów odwoławczych.
O ile w świetle powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyj-
nego i ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie powinna budzić wątpliwości
poprawność stanowiska, że na użytek postępowania administracyjnego i postępowa-
nia sądowoadministracyjnego samorządowe kolegia odwoławcze są traktowane jako
organy jednostek samorządu terytorialnego, o tyle ich charakter prawny w świetle
przepisów ustrojowych jest sporny. Z punktu widzenia przepisów Konstytucji RP od-
noszących się do istoty samorządu terytorialnego należy jednak stwierdzić, że pog-
ląd Sądu o niesamorządowym charakterze samorządowych kolegiów odwoławczych
nie jest, jak twierdzi Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, zbyt daleko idący.
Nie jest zadaniem Sądu Najwyższego rozstrzyganie sporów doktrynalnych w kwestii
statusu prawnego samorządowego kolegium odwoławczego, jednakże nie sposób
nie zauważyć, że kolegium to nie jest organem osoby prawnej, jaką jest jednostka
samorządu terytorialnego ( art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP), ani też
nie reprezentuje żadnej wspólnoty samorządowej, którą tworzy z mocy prawa ogół
mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego ( art. 16 ust. 1 Kons-
tytucji RP). Nie zmienia to jednak statusu prawnego samorządowych kolegiów od-
woławczych w postępowaniu administracyjnym, jako organów (jednostek) samorządu
terytorialnego.
Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art.
15 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego, że postępowanie admi-
nistracyjne jest dwuinstancyjne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że - jak słusznie
twierdzi Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego - brak orzeczenia Sądu wska-
zującego organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej ins-
tancji powoduje, iż w sytuacji negatywnego sporu kompetencyjnego odwołanie nie
może być rozpatrzone przez organ wyższego stopnia, co narusza także prawo strony
do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwie właściwe instancje administra-
cyjne.
Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu § 2
rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie
utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określe-
nia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej. Z treści tego przepisu wyni-
ka bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że ośrodki zamiejscowe są właściwe
w sprawach, o których mowa w art. 16 i 17 ustawy o Naczelnym Sądzie Administra-
cyjnym, i w zakresie działania określonym w pkt. 1, 2 i 3 tego przepisu, a zatem nie
są właściwe w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość wymienionych w art. 18
ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co należy do właściwości Naczelne-
go Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================