Postanowienie z dnia 25 marca 1999 r.
III RN 156/98

Uchwała rady gminy odrzucająca (w całości lub części) zarzuty do miejs-
cowego planu zagospodarowania przestrzennego jest formą prawną załatwie-
nia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej i podlega zaskar-
żeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego po uprzednim wezwaniu rady
gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm. w
związku z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Ad-
ministracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 369 ze zm.).


Przewodniczący: SSN Andrzej Wasilewski (autor uzasadnienia), Sędziowie
SN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 25 marca 1999 r. na rozprawie sprawy ze
skargi Zofii O. na uchwałę [...] Rady Miejskiej w B. w przedmiocie rozpatrzenia za-
rzutów złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
części osiedla B. w B. z dnia 29 grudnia 1997 r., na skutek rewizji nadzwyczajnej
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od postanowienia Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 6 maja 1998 r. [...]

p o s t a n o w i ł

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.

U z a s a d n i e n i e


Zarząd Miasta B. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7
lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm. -
powoływanej dalej jako: ustawa o z.p.) podał w dniu 8 października 1997 r. do pub-
licznej wiadomości informację o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejsco-
wego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. (rejonu ulicy Ż. i T.
w B.) wraz z pouczeniem dotyczącym możliwości składania przez zainteresowane
osoby tzw. protestów (art. 23 ustawy o z.p.) oraz tzw. zarzutów (art. 24 ustawy o
z.p.). Równocześnie o terminie wyłożenia do wglądu tego projektu planu Zarząd
Miasta B. zawiadomił na piśmie właścicieli nieruchomości, których interes prawny
mógł być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 ust. 5 ustawy o z.p.). W terminie
14 dni od dnia wyłożenia projektu planu, Zofia O. - właścicielka nieruchomości
położonej przy ul. T. złożyła na piśmie pięć zarzutów wobec wyłożonego do wglądu
projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 29 grudnia
1997 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów Zofii
O., mocą której jeden spośród zgłoszonych zarzutów został uwzględniony, natomiast
pozostałe Rada Miejska odrzuciła, podając w uchwale uzasadnienie swego
stanowiska w tej sprawie. Zgodnie z wymaganiami art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o z.p.
Zarząd Miasta B. doręczył Zofii O. powyższą uchwałę wraz z pismem z dnia 5 stycz-
nia 1998 r., w którym zawarte było również pouczenie, że przysługującym jej upraw-
nieniu do zaskarżenia powyższej uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego w
terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 ustawy o z.p.). Zofia O. skorzys-
tała w ustawowym terminie z przysługującego jej uprawnienia i wniosła skargę na
powyższą uchwałę [...] Rady Miejskiej w B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku. Przed przystąpieniem do merytorycznego
rozpoznania wniesionej skargi Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy
w Białymstoku wezwał skarżącą pismem doręczonym jej w dniu 19 lutego 1998 r. do
wykazania, czy stosownie do wymagania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990
r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.)
wezwała do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa oraz do wpłacenia wpisu są-
dowego w terminie 7 dni. Ponieważ skarżąca w wyznaczonym terminie uiściła jedy-
nie wymagany wpis, natomiast nie wykazała, czy wezwała Radę Miejską w B. w
trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do usunięcia zarzucanego
naruszenia prawa, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę postanowieniem z
dnia 6 maja 1998 r. [...] wydanym na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - po-
woływanej nadal jako: ustawa o NSA).

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego [...] wniósł rewizję nadzwyczajną od po-
wyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejsco-
wego w Białymstoku z dnia 6 maja 1998 r. [...], zarzucając mu rażące naruszenie
prawa, a mianowicie: po pierwsze - art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Pols-
kiej, art.6 ust.1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) - jako przepisów gwa-
rantujących każdemu prawo do sądu; po drugie - art. 24 ust. 4 ustawy o z.p., wobec
nie wzięcia pod uwagę tego, że przepis ten stanowi lex specialis względem art. 101
ustawy o samorządzie terytorialnym; po trzecie - art. 27 ust. 2 ustawy o NSA, skoro
nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi; po czwarte - art. 2 Kons-
tytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z tego przepisu zasady zaufania do
Państwa i stanowionego przezeń prawa, wobec odrzucenia skargi, pomimo że wnie-
siona ona została zgodnie z pisemnym pouczeniem dotyczącym jej wniesienia; po
piąte - art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art.140
KC oraz art. 33 ustawy o z.p. i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospo-
darce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), wobec pozbawienia skarżącej
możliwości wpływania na treść ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego,
który kształtuje także sytuację prawną właściciela nieruchomości i przesądza o
przeznaczeniu nieruchomości. W konsekwencji rewizja nadzwyczajna wnosi na
podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA o uchylenie zaskarżonego postanowienia Na-
czelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku i przeka-
zanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji
nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że uchwała rady gminy podjęta w
sprawie rozpatrzenia zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego
jest stanowiskiem zajętym w swoistym postępowaniu odwoławczym wobec projektu
planu wyłożonego do publicznego wglądu, a w tej sytuacji stanowisko rady gminy
powinno być w tym wypadku traktowane jako kończące etap uzgodnień i dyskusji w
sprawie takiego projektu przed organami gminy, po którym przysługuje prawo
wniesienia skargi bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza tym
przepis art. 24 ust. 4 ustawy o z.p.ma charakter przepisu późniejszego i zarazem
szczególnego (lex specialis) względem przepisu art. 101 ustawy o samorządzie
terytorialnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Za-
miejscowego w Krakowie z dnia 14 maja 1996 r., SA/Kr 2329/95 - ONSA 1997 nr 2,
poz. 81) oraz art. 34 ustawy o NSA. Należy stąd wyciągnąć wniosek, że uzależnienie
przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznania skargi na uchwałę rady gminy w
sprawie zarzutów zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego
w trybie art. 24 ustawy o z.p. od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania do usu-
nięcia naruszenia prawa (art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym) jest niedo-
puszczalne, bowiem praktycznie uniemożliwia zachowanie przez stronę 30-dniowego
terminu do wniesienia tej skargi. Stawianie w tym wypadku takiego wymagania
skarżącemu stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, bo
strona wniosła skargę zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 ustawy o z.p. oraz stosow-
nie do pouczenia zawartego w treści przekazanej jej uchwały rady gminy.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr
89, poz. 415 ze zm. - powoływana nadal jako: ustawa o z.p.) określiła szczególną
procedurę prawną dotyczącą trybu przygotowywania, a następnie uchwalania miejs-
cowego planu zagospodarowania przestrzennego, która ma charakter publiczny (art.
18 ust. 2 ustawy o z.p.) i w ramach której między innymi mogą być zgłaszane tzw.
zarzuty (art. 24 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o z.p.). Zarzuty może
składać każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez
ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
sporządzonym i wyłożonym do publicznego wglądu przez zarząd gminy (art. 18 ust. 2
pkt 5 - pkt 7 ustawy o z.p.). Zarzuty takie są rozpatrywane przez zarząd gminy (art.
18 ust. 2 pkt 8 ustawy o z.p.), a następnie - w wypadku ich nieuwzględnienia przez
zarząd gminy - rozpatrywane są one przez radę gminy, która podejmuje uchwałę w
sprawie ich uwzględnienia lub odrzucenia, podając w niej faktyczne i prawne
uzasadnienie swego stanowiska (art. 18 ust. 2 pkt 8 - 10 oraz art. 24 ust. 3 ustawy o
z.p.). Jednocześnie art. 24 ust. 4 ustawy o z.p. stanowi, że wnoszący zarzut może
zaskarżyć uchwałę o jego odrzuceniu (w całości lub w części) do Naczelnego Sądu
Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Dopiero po rozpatrzeniu
przez Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju skarg, zarząd gminy przedstawia
radzie gminy do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, który uwzględniać musi orzeczenia sądu administracyjnego wydane
w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o z.p.). Wynika stąd,
że uchwała rady gminy w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia (w całości lub
części) zarzutu stanowi formę prawną załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu
administracji publicznej w ramach procedury prawnej zmierzającej do uchwalenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zawsze poprzedza
uchwalenia tego planu. Z tej przyczyny trafny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej, że
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku błędnie przyjął,
jakoby w danym wypadku skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna
być wniesiona w trybie określonym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo-
rządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.). Tym
niemniej także w wypadku skargi do Sądu wnoszonej na podstawie art.24 ust.4
ustawy o z.p. powinna być ona wniesiona w trybie określonym w art.34 ustawy z dnia
11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze
zm.).

Art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o NSA stanowi, że skargę do Naczelnego Sądu
Administracyjnego wnosi się dopiero po wyczerpaniu środków, a gdy skarżącemu nie
przysługiwały środki odwoławcze - dopiero po uprzednim zwróceniu się do właś-
ciwego organu ,,z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" (art. 34 ust. 3 ustawy
o NSA), chyba że wyraźny przepis ustawy stanowi inaczej (np. art. 7 ust. 5 ustawy z
dnia 25 października 1990 r o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i
organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego - jednolity tekst:
Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm., który stanowi, że: ,,W sprawach zaskarżania
orzeczeń Komisji nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA"). Wprawdzie w
art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie został określony termin do zwrócenia się do właś-
ciwego organu ,,z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa", a jedynie przepis ten
stanowi, że ,,skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wez-
wania", ale nie oznacza to, że uprawniony podmiot może zwrócić się ze stosownym
wezwaniem do organu w każdym czasie. Należy mieć bowiem na uwadze, że
,,skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skar-
żącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od
dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub
czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi" (art. 35 ust. 1 ustawy o NSA).
Jednakże ,,nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu
zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu lub innej czynności" (art. 35 ust.
4 ustawy o NSA). Wynika stąd, że podmiot, któremu przysługuje prawo wniesienia
skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji o której mowa w art. 34
ust. 3 ustawy o NSA, powinien przed upływem 30 dni do wniesienia skargi zwrócić
się do właściwego organu ,,z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa", co sprawia,
że bieg terminu do wniesienia skargi ulega przerwaniu (art. 35 ust. 4 ustawy o NSA),
a po upływie 30 dni od dnia dokonania tego wezwania będzie on liczony na nowo
(art. 34 ust. 3 zdanie ostatnie w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy o NSA).
Dotyczy to również wnoszącego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na
podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o z.p. Ponieważ jednak w rozpoznawanej sprawie nie
ulega wątpliwości, że skarżąca uchybiła obowiązującemu trybowi wniesienia skargi
nie ze swej winy, ale wyłącznie z uwagi na istniejącą rozbieżność poglądów co do
sposobu interpretacji obowiązujących przepisów prawnych określających tryb
wnoszenia skargi na podstawie art.24 ust.4 ustawy o z.p., dlatego należy stanąć na
stanowisku, że w wyniku niniejszego orzeczenia, po niezwłocznym zadośćuczynieniu
wymaganiom prawnym określonym w art.34 ust.3 ustawy o NSA, może ona nas-
tępnie skutecznie ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 35
ust. 3 oraz art. 59 ustawy o NSA w związku z art.58 KPA).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 39315 KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie
Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej -
Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania
administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó-
rych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================