Postanowienie z dnia 9 lipca 2002 r.
III RN 129/01

Decyzja w przedmiocie przyznania odszkodowania za szkodę spowodo-
waną wydaniem nieważnej decyzji administracyjnej i stwierdzeniem jej nieważ-
ności (art. 160 § 4 KPA w związku z art. 160 § 1 KPA) nie podlega kontroli Na-
czelnego Sądu Administracyjnego i w związku z tym skarga wniesiona od niej
podlega odrzuceniu.


Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2002 r. sprawy ze
skargi Franciszka S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w
przedmiocie odszkodowania, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2001 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

U z a s ad n i e n i e

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 17 września 1999 r.
stwierdziło przedawnienie roszczenia małżonków Marii i Franciszka S. o odszkodo-
wanie za poniesioną szkodę, powołując jako podstawę prawną decyzji art. 160 § 6
KPA. Zainteresowani zgłosili roszczenie o odszkodowanie z tytułu wydania przez
Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w S.S. w dniu 5 lipca
1985 r. z naruszeniem prawa decyzji o przydziale Kazimierzowi O. lokalu zamienne-
go przy ul. W. w S.S., co stwierdziło na podstawie art. 158 § 2 KPA Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 1 grudnia 1995 r., utrzymaną w mocy
przez decyzję z dnia 12 stycznia 1996 r. Nie stwierdzono wówczas nieważności de-
cyzji z 5 lipca 1985 r. z uwagi na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków
prawnych.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej przedawnienie roszczenia o odszko-
dowanie organ wskazał, że zgodnie z art. 160 § 6 KPA roszczenie o odszkodowanie
przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym ostateczna stała się decyzja
stwierdzająca nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 KPA lub stwierdzająca
wydanie decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 KPA. Według Samo-
rządowego Kolegium Odwoławczego, roszczenie małżonków S. o odszkodowanie za
poniesioną szkodę powinno zostać wniesione przed upływem terminu przedawnienia
w dniu 12 stycznia 1999 r., tymczasem wniosek o odszkodowanie został złożony do-
piero w dniu 19 sierpnia 1999 r.

Powyższa decyzja oznaczała w istocie odmowę przyznania Marii i Francisz-
kowi S. odszkodowania z uwagi na przedawnienie roszczenia. Organ pouczył (błęd-
nie) zainteresowanych o możliwości wniesienia od tej decyzji skargi do Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Zgodnie z tym pouczeniem Franciszek S. wniósł skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem
z dnia 14 lutego 2001 r. [...] rozpoznał sprawę merytorycznie i oddalił skargę. Powo-
łując się na treść art. 160 § 1 i § 6 KPA, Sąd stwierdził, że prawidłowo ,,organ odwo-
ławczy" uznał, że przedawnienie roszczenia o odszkodowanie nastąpiło z dniem 12
stycznia 1999 r., podczas gdy wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony
19 sierpnia 1999 r. Skutkiem upływu terminu przedawnienia jest brak przesłanki ma-
terialnoprawnej do przyznania odszkodowania, wobec czego organ administracyjny
zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej, co nie stanowi przeszkody do do-
chodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Zdaniem Sądu, skoro zaskarżona decyzja stwierdzająca przedawnienie roszczenia o
odszkodowanie nie narusza prawa, to wniesiona skarga podlega oddaleniu na pod-
stawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku wniósł Prezes Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił rażące naruszenie
przepisu art. 160 § 5 KPA, art. 19 pkt 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i na podstawie
art. 57 ust. 2 tej ustawy w związku z art. 3938 § 2 w związku z art. 379 pkt 1 i art.
39316 KPC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na posiedzeniu niejawnym i od-
rzucenie skargi.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że Naczelny Sąd Admini-
stracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie rozpoznając merytorycznie skargę i
oddalając ją, przeoczył art. 160 § 5 KPA, przez co naruszył art. 19 pkt 1 ustawy o
NSA. Przepis art. 160 § 5 KPA ustanawia właściwość sądu powszechnego do rozpo-
znawania roszczeń o odszkodowanie opartych na przepisie art. 160 § 1 KPA po
uprzednim wydaniu w tym przedmiocie decyzji administracyjnej w jednoinstancyjnym
postępowaniu administracyjnym. Przepis ten stanowi, że strona niezadowolona z
przyznanego jej przez organ administracji publicznej odszkodowania może w termi-
nie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji wnieść powództwo cywilne do sądu pow-
szechnego. Z przepisu tego wynika, że strona niezadowolona z decyzji organu admi-
nistracji publicznej, odmawiającej odszkodowania lub przyznającej odszkodowanie w
rozmiarze mniejszym niż żądane, może dochodzić odszkodowania tylko przed są-
dem powszechnym (w postępowaniu cywilnym). Zaskarżony rewizją nadzwyczajną
wyrok został wydany w postępowaniu dotkniętym wadą nieważności wymienioną w
art. 379 pkt 1 KPC w związku z art. 59 ustawy o NSA. Sąd rozpoznał bowiem mery-
torycznie sprawę, dla której nie jest dopuszczalna droga postępowania sądowo-
administracyjnego.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wy-
rok rażąco narusza art. 160 § 5 KPA w związku z art. 19 pkt 1 ustawy o NSA. Regu-
lacja zawarta w art. 160 KPA stanowi samodzielną i wyłączną podstawę odpowie-
dzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji nieważnej i
stwierdzeniem jej nieważności. Tryb dochodzenia odszkodowania z tego tytułu został
uregulowany w art. 160 § 4 i 5 KPA. Zgodnie z art. 160 § 4 KPA, o odszkodowaniu
przysługującym stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z narusze-
niem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, orzeka organ
administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia
przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z
naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Z kolei według art. 160 § 5 KPA, strona niezado-
wolona z przyznanego jej przez organ administracji publicznej odszkodowania, może
wnieść - w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie -
powództwo do sądu powszechnego. Regulacja ta oznacza, że o odszkodowaniu
orzeka w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym organ administracyjny,
który wydał decyzję stwierdzającą nieważność albo niezgodność z prawem decyzji
wadliwej. Decyzja ta ani nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnej,
ani kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzja odmowna lub budząca
niezadowolenie strony co do przyznanego odszkodowania legitymuje ją do wniesie-
nia powództwa do sądu powszechnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9
czerwca 1999 r., IV SA 997/97, LEX nr 47273, wyrok NSA w Warszawie z dnia 21
lutego 2000 r., V SA 1501/99, LEX nr 49423). W rezultacie oznacza to, że od decyzji
odmawiającej przyznania odszkodowania przysługującego od organu administracji
państwowej, jak również od decyzji przyznającej odszkodowanie - zdaniem strony -
zbyt niskie, nie służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz - zgodnie
z art. 160 § 5 KPA - powództwo do sądu powszechnego (por. postanowienie NSA w
Warszawie z dnia 17 kwietnia 1985 r., II SA 1952/84, ONSA 1985 nr 1, poz. 20).

Wykładnia przepisów art. 160 § 4 i 5 KPA - ugruntowana w orzecznictwie -
prowadzi zatem do wniosku, że decyzja w przedmiocie odszkodowania wydana w
jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym nie podlega kontroli Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania lub przy-
znająca je w rozmiarze mniejszym od żądanego przez stronę otwiera drogę do wnie-
sienia powództwa o odszkodowanie do sądu powszechnego, a sprawę taką rozpo-
znaje sąd w postępowaniu cywilnym. Wydanie decyzji w sprawie odszkodowania
wyczerpuje drogę administracyjną i daje stronie możliwość wszczęcia dalszego po-
stępowania cywilnego (przed sądem powszechnym) w sprawie o odszkodowanie
(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2000 r., III SAB 58/98, LEX nr
46230). Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania stanowi ko-
nieczną przesłankę wszczęcia postępowania cywilnego, nie zaś etap zwykłego po-
stępowania administracyjnego kończącego się wydaniem wyroku przez Naczelny
Sąd Administracyjny w wyniku wniesienia skargi na ostateczną decyzję.
Upływ przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (art. 160 § 6 KPA) jest
przesłanką materialnoprawną, która może powodować odmowę przyznania odszko-
dowania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA
1989 nr 1, poz. 8). Taki też w istocie charakter - odmawiający przyznania odszkodo-
wania - miała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 17
września 1999 r., od której Franciszek S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego. Decyzja ta nie tylko przybrała wadliwą konstrukcję sentencji (która po-
winna brzmieć ,,odmawia przyznania odszkodowania", nie zaś ,,stwierdza przedaw-
nienie roszczenia o odszkodowanie"), lecz również zawierała błędne pouczenie o
możliwości wniesienia od niej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro
stosownie do art. 160 § 5 KPA strona niezadowolona z przyznanego jej przez organ
administracji odszkodowania może, w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji
w tej sprawie, wnieść powództwo do sądu powszechnego, to oznacza, że sprawa o
takie odszkodowanie jest sprawą cywilną i należy do właściwości sądu powszechne-
go, tyle tylko, że przed wniesieniem powództwa do sądu powszechnego konieczne
jest wyczerpanie postępowania, o którym mowa w art. 160 § 4 KPA. Od decyzji w
sprawie odszkodowania nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a (zgod-
nie z art. 19 pkt 1 ustawy o NSA) Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w
sprawach należących do właściwości innych sądów (por. uchwałę składu pięciu sę-
dziów NSA w Warszawie z dnia 23 października 2000 r., OPK 10/00, ONSA 2001 nr
2, poz. 59). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Naczelny Sąd Admini-
stracyjny powinien był - na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o NSA - odrzucić skargę
Franciszka S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ
skarga ta była niedopuszczalna ze względu na treść art. 160 § 5 KPA w związku z
art. 19 pkt 1 ustawy o NSA.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na pod-
stawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodek-
su postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo
upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) w związku z art. 39316 KPC i art. 379 pkt
1 KPC.
========================================